《政府會計制度》背景下高校會計核算問題與建議

潘云霞 湖南文理學院財務處

引言

高校的會計體系，在《政府會計制度》頒布實施前，經過了從初建發展階段到累積發展階段，到改革發展階段，再到淡出階段的快速發展過程。為滿足高等教育事業蓬勃發展的需求，1998年，財政部門制定了《高等學校會計制度（試行）》，對高校的會計體系作出了具體規定。但由于預算體制改革的不斷深入，高校收入來源渠道日趨多樣化，收入支出規模日趨擴大化、業務日趨復雜化，為了高校能應對外界環境條件的改變，2013 年財政部門再次修改了《高等學校會計制度》。此次修改更充分體現了政府部門著力改善會計信息質量的財稅機構改革要求，社會也開始關注高校的財政狀況。黨在十八屆三中會議上明確提出，各級政府的財務人員都必須撰寫以權責發生制為基本的政府部門綜合財務報告。而當前各個政府部門仍主要為收付實現制，根本無法達到政府部門綜合財務報告的編制要求，并且在政府部門體制下各種財務體系相互共存，各個行業之間的綜合財務報告又由于成本核算口徑不統一而沒有可比性，這樣就極大影響了政府部門的財務報告的準確性。在這種現實情況下，財政部門制定了新版的《政府會計制度》，于2019 年1月1日起施行，政府會計改革駛入正式軌道。

一、初步成效

總體來看，各高校推進《政府會計制度》實施的長效工作機制已經建立，會計系統的軟件也及時更新，資產清查等工作不斷推進，高校的會計核算工作以及財務管理水平得到有效提高。具體成效主要包括以下三點：

一是會計核算信息質量得到了有效提高。通過對會計核算情況的分析，高校執行新準則制度使財務狀況和預算執行情況得到了較充分的反映，所產生的會計信息內容更加準確完整，為高校的內部管理，為編制政府綜合財務報表奠定了堅實的數據基礎。

二是逐步摸清了資產負債的“家底”。學校通過政府會計改革較好地進行了原有數據與現有數據之間的交換、學校固定資產核實、往來款項分析、基建對賬等工作，處理了學校大量的歷史遺留問題，并逐步明晰了學校固定資產取得、運用與維修管理等工作的權責主體，使學校結轉結余數據更為精確。

三是進一步推動了財務管理水平的提高。這些院校抓住了推行新體制的契機，重新整合了財務要求和原來的工作流程，并更加健全了有關管理制度，進一步提升了財務預決算、內部控制和工作績效水平。

二、存在的問題及原因

（一）會計信息系統功能優化整合不到位

按照國家及省級統一部署要求，高校對會計核算系統進行了更新改造，基本能夠滿足《政府會計制度》會計核算要求。但學校財務管理信息化系統之間沒有實現高效整合，不同部門各業務系統之間相互獨立，不能實現數據共享，導致服務質量欠佳、管理效率偏低，這種狀況與財務管理信息化的初衷和目標不符，不能扭轉政府會計改革給會計人員增加工作量的局面。

原因分析：一是財務、資產、科研、人事、教務、學工等相關職能部門的信息管理系統由不同的軟件公司開發，系統及其模塊分散，整合難度較大。二是高校系統中可能存在些“懶政怠政”因素，不同部門間的數據不能得到共享，跨部門、跨系統會計數據無法整合在一起。三是個別高校缺乏頂層設計和需求溝通，造成部分業務無法實現自動記賬，從而會計核算工作效率和會計信息質量無法得到有效提高。

（二）會計實務疑難點仍舊存在

《政府會計制度》施行已有三年時間，但高校會計核算實務中仍存在不少的疑問和難點。舉例說明：一是應收未收學生欠費情況、納入專戶管理的非稅收入超預算繳納部分未記賬進行反映，導致財務報表信息不完整，形成賬外資產。二是固定資產折舊、無形資產攤銷、壞賬準備計提等典型的權責發生制業務的處理，理解不到位，執行力不強。三是特殊資產入賬價值方面，除接受捐贈的物資和無法確認成本的盤盈物資可以按名義金額計量外，其他資產不應以名義價值入賬。高校行業特殊，原制度下暫按名義價值1元登記入賬的資產，因目前缺乏統一可參考執行的政策依據或行業規范，入賬價值的確認存在一定困難。四是在高校會計實務中，不同學科對應較多的科研項目，科研項目種類繁雜，這種情況下，科研收入的應收和預收情況更加繁雜，致使會計人員無法區分，科研活動的特殊性導致合同完成進度難以準確合理計量，從而致使科研收入的精準計算和對外披露上還有所缺陷。綜上，高?？蒲惺杖氪_認與計量的客觀性、準確性難以保證，進而產生高?？蒲泻怂闩c管理中債權和債務核算不明朗、科研收入披露不清晰等問題。

原因分析：一是《政府會計制度》本身難以覆蓋學校所有經濟業務或事項，若學校實際業務與制度中規定的通用處理方法和原則不盡一致，高校會計工作人員就需要利用專業知識進行判斷，因此在專業素養上對會計提出了更高的要求。二是資產管理與會計核算不配套，賬實不符，存在“兩張皮”現象，給會計核算帶來許多現實困難。三是科研活動具有探索性、創造性、不確定性等特征，因此對科研項目進度與價值的研判本身就是一個巨大的挑戰。此外，高校的科研項目還具有種類多樣、經費來源廣泛等特點，高?？蒲薪涃M實行項目管理，?？顚Ｓ茫瑥亩M一步提高了科研經費管理的標準及會計核算的難度。

（三）財務人員勝任能力或積極性不足

長期以來，相比企業單位，高校財務人員數量不足、素質不高。盡管《政府會計制度》已實施一年，但面臨政府會計核算最重大的一次改革，會計人員仍有不少業務無從下手、茫然無措，或主人翁意識不夠，隨意處理，影響了工作的準確率和效率；同時，培訓機會少、實操性不足，有的財務人員認為《政府會計制度》的執行完全是會計核算科的事，缺乏對新制度的了解和掌握，不能很好地為執行《政府會計制度》改進工作方式和準確查詢工作所需的相關會計信息。另外，有的財務人員存在疲軟心態、工作主動性不強的現象。

原因分析：一是高校屬于事業單位，工作較為穩定，會計工作人員缺乏持續進修的主動性。二是因歷史等原因，有的專技崗財務人員并非科班出身，缺乏系統的專業基礎知識，面對政府會計改革的“雙功能、雙基礎、雙報告”的新要求，學習新知識較為困難，掌握起來難度較大。三是在高校這類事業單位，存在不同的用工形式，一部分財務人員仍然沒有編制，屬于各種形式的合同工，缺乏有效的考評及激勵機制，在業務水平的提高上缺乏主觀能動性，處于模仿狀態，知其然不知其所以然。四是有的財務人員工作地位與工作內容不匹配，工作壓力大，所受關注不夠。

三、思考和建議

新制度仍處在不斷地變化發展之中，如何充分將此次改革的效能發揮到最大，如何順應時勢，將《政府會計制度》落到實處，實現其改革的目標，本文針對以上問題提出以下六方面建議。

（一）優化系統，更好地發揮會計信息化支撐作用

財務信息化建設是高校提高財務管理效率和會計核算準確率的技術手段，所以，必須牢固樹立“業財融合”理念，加強財務信息化建設。一是各部門協同配合，打通制度實施機制障礙?！墩畷嬛贫取返膶嵤?，不僅僅是財務部門的事情，而是牽一發而動全身的全局性工作，需要部門之間加強配合，協同落實，梳理完善業務流程，嵌入信息系統，將財務系統與資產管理、合同管理、工資管理等信息化業務模塊數據相連接，以提高業務管理工作效率和內部控制水平。二是收費管理系統與賬務處理系統的對接，實現自動提取學生應繳款信息并自動匯總生成應收款記賬憑證，杜絕賬外資產存在。三是完善收費管理系統的退費功能。如，通過網絡云與教務學籍管理系統互聯，實時查看學生異動情況和應退費情況；同時，應建立學生收費及退費網絡監管平臺，將學生退費信息反饋至財政、審計部門，準確反映高校應收款及非稅收收入。四是將財務管理系統與部門決算系統、政府財務報告系統互聯互通，實現報表自動取數，避免重復勞動和人為操縱報表，利用數據云開展數據分析和應用，以提高政府財務報告編制效率和質量。

（二）強化資產管理，助力會計制度有效運行

眾所周知，新出臺的《政府會計制度》能否有效實施，與資產管理部門的資產管理工作質量有著密切聯系。資產管理部門應做好以下三項工作：一是進一步做好國有資產與無形資產的管理工作。要加強部門間的合作，尤其是財務及資產管理部門間的協調機制。要進一步確保賬面與實際相符合，高校要出臺國有資產管理辦法，設置專門崗位，對資產進行盤點以及完成賬務核對等工作。此外，在做好資產及財務兩大系統協調工作的基礎上，進一步提升資產的精細化管理水平，要做好固定資產、無形資產的部門分類、金額，以及后續的折舊攤銷計提均應一一對應，實現資產的折舊攤銷一鍵生成記賬憑證。二是對無法取得歷史成本，按1元資產入賬的資產重新進行評估入賬，并計提折舊等賬務處理。三是加強應收款管理。財務部門與資產管理部門聯合制定發布應收款管理辦法，聯動各部門清理應收款，提高財政資金的安全性和使用效益，減少資金占用；制定債權核銷意見和方法，及時核銷壞賬，提高資產信息的準確性與真實性。

（三）執行權責發生制核算上繳財政專戶款，完整地體現財務信息

為了能更清晰直觀地展現高校的資產、負債等財務狀況，勢必選擇權責發生制為記賬基礎。因此，就必須運用好高校財務系統，借助完善的會計制度，從而實現其在高校應繳財政專戶收入確認和計量中的監督管理職能和信息工具的作用。高校作為政府部門的執收單位，收取的學生各類費用屬于財政性資金，應在上繳財政劃繳專戶后，在年度預算額度內使用，超預算繳納和國庫非稅收入指標結余一起，在下一年度作為上年度的結余指標下達。針對這一狀況，對于應繳財政款的非稅收入提出以下賬務處理建議：

每學年度開學時，應收學生的學費等：

借：應收賬款——學費等

貸：應繳財政款——應繳財政專戶款

若收到學生的學費等采用集中匯繳的方式：

借：銀行存款

貸：應收賬款——學費等

借：應繳財政款——應繳財政專戶款

貸：銀行存款

若學生的學費等采用直接繳款方式：

借：應繳財政款——應繳財政專戶款

貸：應收賬款——學費等

超預算繳納部分：

借：財政應返還額度——財政專戶資金

貸：教育事業收入——劃解專戶超預算非稅收入

上繳財政待結算部分：

借：其他應收款——待結算非稅收入

貸：遞延收益——待結算非稅收入

國庫指標結余部分：

借：財政應返還額度——財政專戶資金

貸：教育事業收入——國庫指標結余

第二年，國庫將待結算數額劃解專戶：

借：遞延收益——待結算非稅收入

貸：其他應收款——待結算非稅收入

第二年，國庫打包下達上年結余數（即上年度超預算繳納部分、國庫指標結余合計數），使用此結余指標時：

借：業務活動費用等科目

貸：財政應返還額度——財政專戶資金

借：事業支出等科目

貸：教育事業預算收入

（四）完善高校科研收入核算的保障措施，提高科研收入管理的科學性

高校應按縱向、橫向科研項目進行分類，分別采用不同的收入確認方法?？v向科研項目按照累計實際發生的合同成本占合同預計總成本的比例確認科研收入；橫向科研項目以合同完成進度為依據，按發票開具時點確認科研收入。實踐證明，這對高校的大多數科研項目具有適用性。因此，為實現科研收入管理的科學性和收入核算的精準性，應做好三方面的工作：一是充分利用信息化手段，不斷加強技術支撐。新出臺的《政府會計制度》中提出的“雙基礎”“雙分錄”的核算模式，給會計人員進行賬務處理提出了新的要求。因此，高校應該大力發展信息化技術，借助大數據及云計算等手段，整合財務、合同及科研等系統，從而更準確地確認收入及進行會計核算。二是加強科研經費全過程管理，提高科研經費管理精度。首先，高校應加大合同管理的力度，在合同中提取有效的關鍵數據，從而為計量合同及支付進度奠定基礎。其次，加強科研項目的結題結轉管理。最后，高校應對結題的科研項目及時進行結轉處理，對結余資金可以繼續使用的按照結余金額從預收賬款中確認科研收入，對需要上繳或返還的結余資金按照結余金額減少預收賬款的同時，增加應付款。三是加強部門的溝通和交流，實現政策溝通與信息共享。高校應與兄弟單位加強溝通，互通有無，對所使用的會計軟件進行經驗分享，提高會計軟件的使用技巧，提升會計人員的水平；應加強與上級單位間的溝通交流，及時地獲知最新的會計政策，第一時間依據政策調整相應的會計操作。只有同兄弟單位間、上級部門經常性地溝通交流，才能不斷地提高科研收入確認與計量的準確性，促進高?？蒲惺杖牒怂闼降奶岣吆涂蒲惺聵I的發展。

（五）加強財會隊伍建設，提升會計人員能力

人才是重要的生產資料。高效團結的會計人員隊伍是《政府會計制度》落到實處的關鍵要素，因此組建一支又專又精的高校財會隊伍尤為重要。一是要加強思想認識。采取深入宣傳和工作推進等多種形式，指導高校財務人員從貫徹黨的十八屆三中全會決議部署的高度，從健全“國家大賬”制度的高度，充分認識到落實《政府會計制度》的重大意義，不斷提升自我的政治站位，逐步提升使命感、責任心，將高校的財務會計工作做得更加精細。二是要加大培訓力度。《政府會計制度》的執行是一項復雜細致、技術性很強的財務工作。應多角度、多途徑地對會計人員開展培訓，加深財務人員對《政府會計制度》、財務管理、預算管理、財務稅務相關法律法規、信息技術的學習和理解。三是要樹立創新意識，提高能力和水平。進一步解放思想，轉變觀念，明確方向，克服因循守舊思想，把解放思想轉化為改革創新的動力，著眼于新的發展和實踐，以新的思路和舉措推動財務工作的改革與發展。四是建立健全多樣化的激勵機制。不論何種用工形式的財務人員，除了根據工作能力、工作業績、服務質量等進行評優評先以外，還應有多樣化的激勵措施，如職位提拔、職稱聘任、提高薪酬待遇等，以充分發揮個人的主觀能動性。

（六）運用會計監督職能，發揮保障會計改革的“利劍”作用

《會計法》賦予了會計進行會計監督的職責，應發揮好財政、高校和社會三位一體監督體系的作用。一是政府專項檢查。財政部門除了日常監管外，還應進行專項監督檢查，包括對高校會計核算執行新會計制度情況及其要求，除了對年終決算報表進行集中會審外，應加強年終財務報表的審核，以查促進、以查促改，提升學校實施力度和效果。二是學校加強內部會計監督。完善內部控制制度和內部審計制度，學校對預算執行情況及年終決算進行審計的同時，也應對財務報表的準確性、完整性、真實性進行審核，解決監督盲點。例如，收費系統數據是否準確、完整，資產是否賬實相符，應付及暫存款掛賬是否合理等，并提出切實可行的合理建議，以形成有效的經濟和財務運行管控體系，提高政府會計信息質量。三是實施社會審計。對高校的會計主體以及預算執行主體進行以會計師事務所為主的社會審計，并將審計結果歸并入高校內部的考核制度中。

結語

在當前的會計改革環境中，高校應該充分利用好國家實施新《政府會計制度》的發展契機，提高會計核算水平，使會計信息的可比性、可理解性、可使用性得到保障，以準確地反映高校運行成本，更好地科學評價政府績效和實施績效管理，更合理地配置資源。高校實施《政府會計制度》改革不能僅憑權責發生制就能解決所有問題，更多的是配套改革應當到位。總的來說有五大要求：第一，高校必須進一步完善合同管理、資產管理、科研管理等相關配套制度，優化內部管理流程，防范會計核算和財務風險有關風險。第二，高校財務信息系統與其他部門的業務系統的相關數據必須高度共享，打通數據盲點，實現戰略、財務、業務的高度融合。第三，加強納入專戶管理的非稅收入的會計核算，對應收學費等的學生繳費信息及應繳財政款信息予以完整反映，便于及時催繳和應收盡收，避免形成賬外資產和國有資產流失；對超預算繳納部分進行賬務反映，為領導決策提供有效信息。第四，根據科研業務的特殊性和復雜性，在合理的時點采用合理的方法對科研收入進行確認和計量，準確反映高校科研事業收入。第五，財務人員必須適應新環境的變化，加強理論知識學習，提高軟件操技能、數據處理和分析能力，提高發現、分析和解決問題的能力，在變化中不斷探索優化高校會計核算。第六，健全審計機制，合理運用審計原則，突出審計工作重點，加強對審計工作的監督，通過有效的審計工作開展促進會計核算水平的提高，為高校財務管理工作開展提供有效保證。