山東省職業教育法規制度建設的體系化思考

□李 華

4月20日，十三屆全國人大常委會第三十四次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國職業教育法》。新職業教育法將職業教育改革發展的政策舉措和實踐成果轉化為法律規范，為培養更多高素質勞動者和技術技能人才、打造現代職業教育體系夯實了法治基礎。

1996年職業教育法出臺后，包括我省在內的27個省、自治區、直轄市結合區域具體情況出臺了職業教育地方性法規。《山東職業教育條例》也應隨著新時代山東省職業教育的創新發展和新修訂職業教育法的實施不斷完善。

一、我省職業教育法規體系建設現狀

《山東省職業教育條例》（以下簡稱條例）于2000年12月22日經省九屆人大常委會第十八次會議通過并施行。條例明確了政府、行業、企業舉辦職業教育的職責、經費保障、法律責任等內容，對解決當時我省職教發展中的問題提供了有力法律保障。經過22年的發展，條例已無法預測和涵蓋我省當前及今后職業教育發展過程中出現的新情況、新問題，修改勢在必行。

2018年12月，省教育廳等11部門發布《關于辦好新時代職業教育的十條意見》在第十條意見“營造有利于職業教育改革發展的良好環境氛圍”中第一次明確指出要“修訂《山東省職業教育條例》”。2020年1月，省十三屆人大三次會議代表議案中有關于修訂《山東省職業教育條例》的議案。2020年1月10日，《教育部山東省人民政府關于整省推進提質培優建設職業教育創新發展高地的意見》中提出“優化職業教育改革發展法治環境，破除體制機制障礙，盡快修訂《山東省職業教育條例》”，并在配套的山東省工作清單中明確“2020年啟動《山東省職業教育條例》修訂工作”，明確了條例修訂的時間表。2022年4月12日，全省教育工作視頻會議上進一步明確了“山東將大力推進教育立法，根據上位法修改情況，適時修改《山東省職業教育條例》”。

目前，我省職業教育地方性法規有2部，分別是《山東省職業教育條例》和《青島市職業教育條例》，另有與職業教育相關的地方性法規11部、地方政府規章2部等，都為地方職業教育立法積累了寶貴的經驗。

二、我省職業教育法規體系建設存在的問題

（一）《山東省職業教育條例》具有滯后性

條例與當前經濟社會發展不相適應。職業教育是與區域經濟結合最為緊密的教育類型。地方職業教育立法應當保障為地方經濟社會發展服務提供人才支撐，而《山東省職業教育條例》明顯已經與我省當前經濟社會發展不相適應，其中一些條款帶有明顯的行政命令色彩。如第16條規定：“用人單位通過人才市場、勞動力市場招聘人員，應當優先錄用專業對口或者相近的職業學校畢業生”。職校生是否被用人單位認可，取決于人才培養質量，無需通過法律來進行規范。

條例與我省當前職業教育高質量發展形勢不匹配。地方職業教育立法應當突出“地方性”。隨著現代職業教育體系的完善，我省率先在全國建立“文化素質+職業技能”職教高考制度、建立產教對話制度等，職業教育進入了創新發展、高質量發展時期，但條例明顯與這些創新發展不匹配，未能完全涵蓋貫通培養、校企合作、社會力量辦學等新情況、新發展，未能有效為職業教育高質量發展提供引導、規范和保障。

條例體例結構不科學。條例包括總則、職業教育的實施、職業教育的保障條件、法律責任和附則。與其他一些省市的職業教育地方性法規相比，條例設置了專門的法律責任一章，有較為完整的體例結構，具有一定的先進性。但條例中的主要部分“職業教育的實施”和“職業教育的保障條件”條款較多，共有25條，占據了整部條例三分之二的篇幅，“職業教育的實施”一章中，內容繁多，包括職業教育體系建設、舉辦高等職業教育、職業教育學校的報考、就業升學等內容，較為混雜，有的內容不能被歸為職業教育實施。條例體例上也缺少對教師和受教育者的專門章節的規定，部分教師激勵和學生權益保障規定被放在“職業教育的保障”一章中，這種體例結構需要修改完善。

（二）職業教育相關配套法規規章欠缺

除了條例外，目前我省職業教育領域并無相關的配套法規規章。職業教育是一種跨界教育，涉及到政府、學校、培訓機構、行業、企業等多個主體利益，還涉及管理體制、辦學資格、職普融通、貫通培養、教師激勵、實習就業、經費保障等諸多方面。條例作為省內職業教育的基本法規并不能對職業教育諸多方面做出全面、詳細的規制，諸如校企合作等涉及利益多且復雜的內容需要制定單項法規或規章等配套規定。

（三）職業教育法規體系不健全

職業教育法規體系是由省、市兩級地方性法規和規章組成。根據前期調查統計，1987至2021年間，我省出臺與職業教育相關的政策文件有63個，而職業教育方面的地方性法規只有2個。由此可見，我省職業教育法規規章較少，省級法規規章只有《山東省職業教育條例》，市級層面只有青島市制定了職業教育地方性法規，其他地市均未制定。近年來，我省職業教育的飛速發展主要是依靠職業教育的政策文件來引導和推進，職業教育法規體系尚待進一步健全。

三、完善我省職業教育法規體系的建議

建立系統、完備的法規體系是地方職業教育順利發展的保障。因此，針對我省職業教育法規體系建設存在的問題，特提出以下建議。

（一）盡快修訂完善《山東省職業教育條例》

新職業教育法已經修訂，《山東省職業教育條例》作為職業教育法的下位法，應當盡快從兩個方面進行修訂完善。一是修改與職業教育法不一致的內容。如《山東省職業教育條例》的立法宗旨表述為“為了實施科技興魯戰略，積極發展職業教育”，這符合立法時職業教育發展的狀況，但與修訂后的職業教育法中“為了推動職業教育高質量發展”的宗旨不相符。二是要修改與山東職業教育發展現狀不相適應的條款。職業教育立法應體現地方經濟社會發展特點，在職業教育法允許的范圍內突出地方性和可操作性，更好的服務區域經濟發展。職業教育法中在職業教育體制改革、校企合作辦學、教師培養培訓體系等諸多方面的規定都需要在地方立法中進行細化或制定配套規定。

（二）科學有序推進法規規章體系建設

加強地方職業教育法規體系建設需要從內容和層級兩方面進行。從內容上要科學論證建立健全職業教育相關的法規制度，可以在《山東省職業教育條例》中修訂完善，也可以另行制定單行法規。以校企合作法規制度為例，江蘇省在2019年出臺《江蘇省職業教育校企合作促進條例》；上海、廣東兩省市均在職業教育條例中單列一章專門規定校企合作。從層級上需要完善省級和設區的市兩級地方法規制度體系，每一級由地方性法規和地方政府規章共同組成，最終建成內容全面、層級系統清晰的地方職業教育法規體系。需要注意的是，單行法規和配套規章的制定都需要進行科學論證。近年來在地方立法方面，有學者提出要制定完善地方就業促進條例、校企合作條例、職業培訓條例、民辦教育條例等相關的單行法規，這都需要結合地方實際科學有序推進。

（三）加快職業教育重要政策法治化建設

長期以來，因職業教育方面的法律法規具有滯后性，國家和地方的政策性文件則對職業教育發展起到了重要的指導、引導和規范作用。與法律的穩定性相比，政策具有靈活性特點，能夠針對職業教育領域出現的新問題、新發展、新趨勢及時進行引導和規范。在我省職業教育發展過程中，尤其是近年來在省部共建職業教育創新發展過程中，靈活的政策為職業教育發展提供了根本動力和保障，也為職業教育立法提供了政策經驗。我省職業教育法規體系建設離不開對職業教育政策內容和實施經驗的參照，將職教高考、校企合作、混合所有制辦學等方面的重要政策內容和實施經驗提煉上升到法律高度，完善山東職業教育法治化勢在必行?！?/p>