關于山東省屬國有企業混合所有制改革的調研與思考

□王云鵬

黨的十九大提出“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。省委將省屬國有企業混合所有制改革作為深化國有企業改革的重要舉措，并研究提出三年工作計劃（2019-2021）。為客觀了解近年來工作實效，推動黨中央重大決策部署和省委有關工作要求落實落地，省人大常委會組成調研組進行了為期兩個月的專題調研。

一、省屬國有企業混合所有制改革的主要做法

近年來，我省按照中央“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”的十六字方針，立足實際，積極探索，不斷創新，通過推進上市、引進戰略投資者、入股非公企業、員工持股等多渠道、多方式、多舉措，推進省屬國有企業發展混合所有制經濟。

（一）加強政策引領，混改政策體系不斷完善。以《省委辦公廳省政府辦公廳關于省屬國有企業發展混合所有制經濟的意見》（魯辦發〔2016〕10號）為統領，先后制定了推進資產證券化、發揮中小股東作用、規范員工持股、引進戰略投資者、混改操作指引等5個配套政策，形成了較為完備的“1+5”混改政策體系。2020年12月，在全國率先出臺《省屬企業混合所有制改革后評價工作實施辦法》，建立混合所有制改革后評價制度，客觀評價企業混改成效，實現以“混”促“改”的目標。

（二）明確目標責任，二級及以下企業混改全面推進。按照“宜混則混”原則，研究制定混改三年（2019-2021）工作計劃，將170戶企業納入混改范圍。研究提出混改三年工作目標，即到2021年末，省屬企業混改戶數和資產占比達到“雙75%”的目標。同時，將混合所有制改革完成情況納入省屬企業負責人經營業績考核，進行考核與督導。

（三）注重提質增效，省屬一級企業混改取得突破。2019年8月，提出全面深化省屬一級企業混改的工作要求和推進措施，在更高層次、更大范圍推進混改。要求除承擔省政府專項任務、具有特定功能的省屬企業外，其他企業均要積極推進集團層面的混改。中泰證券于2020年6月3日成功在上海證券交易所主板實現首發上市，打破省屬企業多年未新增A股首發上市公司局面。山東特檢與中央企業國家開發投資集團成功合作，國家開發投資集團現金增資7.5億元，持股51%。泰山保險與戰略投資者德國安顧簽署增資協議，安顧集團出資8.82億元，持股24.9%。

（四）廣泛推介宣傳，省屬企業混改項目落實落地。提出“五個增量”目標（資本增量、人才增量、管理增量、品牌增量、技術增量），組織山東省屬混合所有制改革資本對接會等活動，充分利用中國企業改革發展論壇、“雙招雙引”推介會、日韓自貿區推介會等平臺，廣泛發布省屬企業重點混改項目，對非公資本“不設準入門檻、不設比例限制、不設行業限制”，拿出“優質資源、優質資產、優質企業”吸引優質戰略投資者參與省屬企業混改。積極引導企業通過增資擴股、股權轉讓、合資新設等方式完成混改。

二、取得的成效

調研組選取山東高速、魯商集團、山東黃金、山鋼集團和水發集團等5家省屬企業集團為樣本，進行了深入實地調研，并對其所屬223戶混改企業的混改模式、推進情況、財務數據等進行了統計分析。五家企業集團資產規模大、參與混改企業數量多，對研究省屬國有企業混合所有制改革取得的效果具有較強代表性和典型性。總體情況看，樣本企業混合所有制改革推進較快，成效比較顯著，基本實現了國有資本與非國有資本的有效融合，整體提升了混改企業的活力、規模、實力和效益。

（一）混改進度較快，基本實現目標和要求。五家企業集團列入混改計劃的223戶企業中，220戶完成了混改，在混改戶數和混改資產兩方面均實現目標要求。其中，水發集團、山東高速和山鋼集團分別完成99戶、64戶和49戶，占樣本企業混改戶數的95%，推進措施比較得力、效果比較明顯。

（二）混改方式多樣，社會資本持股大幅增加。從混改方式來看，223戶企業引入戰略投資者55家，占24.6%；與非國有方合資新設企業53家，占23.8%；投資入股非國有企業39家，占17.5%。從混改結果看，混改后國有資本持股344.38億元，相較混改前增加13.05%，而社會資本持股277.85億元，增加192.78%，初步實現了國有資本和非國有資本交叉持股的目標，吸納非國有資本參股、控股經營的效果已顯現。混合后納入合并報表企業204家，占比91.4%，對混改企業控制力持續增強。

（三）混改穩妥有序，分層分類差異化推進。從企業類型看，主業處于充分競爭行業和領域的生產經營型企業參與混改較多，集團層面參與混改較少。從企業級次看，五家省屬企業集團參與混改以3級企業為主。從企業規模看，參與混改以中等規模企業為主，資產規模較大的企業，有實力的投資者進入較少。

（四）資產規模壯大，經濟效益明顯提升。以2021年6月底為基準，對128戶混改企業（部分新建企業無基期數據）混改前后財務數據比對分析：混改后凈資產達1253.58億元，增長72.6%；營業總收入達979.61億元，增長66.7%；凈利潤達57億元，增長60.97%。從以上財務指標來看，凈資產漲幅最大，說明企業在混改過程中，大幅增加了股東投資，起到了擴張企業規模的作用；營業總收入、凈利潤大幅增長，說明企業經濟效益得到了較大提升。凈資產增長的比例略高于營業收入，營業收入漲幅略高于凈利潤，混改后企業的凈資產收益率，也就是股東投資收益率出現了小幅降低。

三、存在的主要矛盾和問題

盡管山東省屬國有企業混合所有制改革取得了一定的成效，但不想改、不敢改、不會改等現象仍不同程度存在，具有突破性、示范性、帶動性的改革亮點還不多；部分企業對混合所有制改革在經濟高質量發展中的重要意義認識還不足，混改后公司治理水平和資金、技術、人才等要素配置效率還不高。

（一）部分企業“混而難改”現象比較突出。有的對混改認識不深，理解不透，存在為“混”而“混”的現象；有的實現了形式上的“混”，而未推進實質性的、深層次的“改”；有的實現了“混”和“改”，但“改”的效果沒有達到預期。突出表現有“三難”。一是治理結構難改。國有產權單一、“一股獨大”、民營資本作用發揮不夠等問題依然突出，導致企業治理機制存在先天缺陷，嚴重影響企業市場經營機制形成。特別是在壟斷性行業混改困難重重，即使改制為公司制、股份制企業，在經營管理上行政化色彩依然較濃，現代企業治理有名無實、貌合神離。二是經營理念難融。國有企業要考慮經濟目標和政治社會責任，并擔憂承擔國有資產流失風險責任。而非國有企業或社會資本主要追求經濟目標，并擔憂持股比例較小，合法權益得不到充分保障。兩者在戰略目標選擇、經營決策考量、運行體制機制方面存在明顯區別，造成不同所有制經營目標和經營理念的融合難度較大。三是企業文化難合。部分國有企業文化中，雖然經歷了從全民所有制到公司制、股份制改革，但對身份認識還是停留在國有企業職工階段，對混改后企業發展前景心存疑慮，影響改革推進速度，使得有的混改企業只停留在股權變化和工商變更層面，混而未改的情況依然存在。

（二）公司法人治理結構存在一定缺陷。混改企業各決策層級界限不清、職責不明的現象較為普遍，仍存在政企不分、政資不分等問題，影響現代企業治理結構的建立。一是黨組織與董事會的權責界限不明確。既影響了董事會的獨立性和權威性，也影響了管理部門的效率和效果。有的企業黨組織實際工作中流于形式；有的企業黨組織將前置研究討論等同于前置決定，甚至代替董事會決定，承擔了很多董事會職能，管了不該管的具體工作；有的企業黨組織和董事會在決策事項上出現分歧，導致管理機構無所適從。二是股東大會職能發揮不足。有的企業國有股權一家獨大，在重大決策上占有絕對控制權，中、小股東沒有實際決策權，股東大會流于形式。有的股東會則因各方利益難以平衡，爭執不下，貽誤商機。三是有些混改企業管理層身兼數職，難以保證各職位獨立性。多數混改企業主要負責人身兼兩職，有的身兼三職。多個層級的人員發生重合，一些重大決策風險不能制衡。四是國資母公司通過行政指令方式設定具體任務和時間表，甚至依照慣性干預混改企業內部經營管理，影響了國企混改決策論證。

（三）混改企業差異化管理機制尚未建立。在混改企業中，國有管理模式和民營管理模式“涇渭分明”，甚至有時存在根本性沖突。國有股權占控制地位的混合所有制企業延續了國有企業管理模式，領導任命、薪酬分配、三重一大、內控管理等方面難以突破現有國資監管制度要求。企業管理改革中，國資和社會資本形成較好融合的相對較少，雙軌制的管理方式，在遇到具體生產經營問題時也會出現分歧。比如，民營企業招聘的員工，隨著混改成為混合所有制企業的員工，但在學歷等硬性指標上不符合國資人力資源管理要求，身份問題難以解決，混改企業和非混改企業之間的人力資源調配較為困難，難以增加員工對企業的認同感。混改企業的國有派駐人員也進入兩難的境地，完全按照國資監管要求建立完備的管理體系，則可能喪失混改企業的市場靈活性、經營自主性，甚至帶來管理效率的降低。但不按照國資監管要求，則其自身將承擔合規風險，承擔管理責任甚至被問責追責。

（四）差異化選擇機制和退出機制不夠健全。在推進混改過程中，有時因為沒有充分考慮宏觀經濟形勢、市場波動等現實情況，沒有建立適應市場的差異化選擇機制和退出機制。有些企業在提出混改動議時，市場具備相應條件，但隨著市場情況變化，有可能出現不適宜改革的情形。比如，魯商集團參與混改的業務全部集中在完全競爭行業，受疫情沖擊，經營狀況出現下滑，引入戰略投資者的難度和不確定性增加，雖被列入混改計劃，但不是最佳時機。有些企業受到政策等因素影響，不適宜進行混改。比如，水發集團下屬惠源、峽山水務兩家公司，主要經營城鄉供排水，是半公益性質企業，一方面水權交易涉及城鄉居民的飲水安全，地方政府擔憂所有權性質的改變帶來潛在風險，另一方面水權作為一種無形資產，真實價值難以評估，導致改革難以推進。

（五）配套保障體系和制度不夠完善。國有企業混合所有制改革需要健全完善相應的法律保障體系和政策制度體系，加強對各類產權的流動和保護。調研發現，現有的法律制度體系仍然是“雙軌制”，尤其在組織人事、勞動分配、企業融資、監管追責等方面比較突出，不能很好地適應混合所有制發展。一是混改企業的人事、勞動和分配三項制度改革還沒有取得突破性進展，內外部約束機制的構建與企業人力資源價值開發需求不匹配，管束有余、激勵不足。大部分國企薪酬分配差異化改革還未落地，正向激勵機制尚未有效構建，適應市場化競爭要求的薪酬激勵機制難以建立，效益好的企業員工不能從企業發展中獲得較多收益，企業內生活力不足。二是對國資混改缺乏精準操作細則，資產評估、產權定價、市值管理、產權交易等方面的政策制度體系尚不完善，難以為規范混改有序推進、有效防止國有資產流失提供保障。三是員工持股試點受政策約束，持股方式和操作模式方面存在障礙。例如，員工持股試點單位僅有10家，并對員工持股總量和單一員工持股比例分別設置了30%和1%的上限，影響了股權激勵作用的發揮。

四、對策建議

推進省屬國有企業混合所有制改革，在實現量的突破基礎上，必須適時引導改革向質的提升轉變，不能為“混”而“混”，不能一“混”了之，要改出“國企資源+民企機制”的新優勢、新活力。

（一）宜改則改，穩妥推進，把準混改范圍。要進一步調查摸清省屬企業適宜混改或計劃再次混改的企業情況，分類提出實現混改的目標、路徑和具體措施等。從國資角度來講，最適合混改的是完全競爭領域和充分競爭領域的企業，特別是生產型和商業型企業。在這些領域，社會資本有著良好的發展基礎，在市場領域有著不同于國資國企的獨特優勢，容易形成優勢互補。公益性和半公益性企業則需要穩妥開展混改。這類企業對市場敏感度差，往往承擔一定的社會責任，追求經濟效益的同時，也要追求社會效益、生態效益。因此在企業發展目標上，國有資本和社會資本的出發點會存在分歧，是否適合進行混改和混改后的股權結構需要慎重考慮。對于事關國計民生的重要行業、重要領域，則需要審慎把握，充分考慮國家安全、人民生計。在這類行業中，國資要掌控核心，可以適當放開產業鏈中非核心部分進行混改。

（二）市場運作，效益為先，優選混改對象。要尊重市場經濟規律和企業發展規律，以企業為主體，充分發揮市場機制作用，引入匹配度高、認同感高、協同性高的戰略投資者。比如，產業類企業，應優先選擇引入與企業產業布局、發展戰略相匹配，產品有較強關聯度，具有行業領先核心技術的戰略投資者；資本運營類企業，應優先選擇引入擁有先進發展理念和管理模式，具有較強投融資能力和資本運營能力的戰略投資者。應把引資本與轉機制結合起來，構建以管資本為主的國有資產監管體制和建立市場化經營運作機制。在混改之前，需要就自身戰略發展定位、方向、目標、實現路徑和舉措等進行系統思考和規劃，清楚自身的長板、短板和渴望獲得的互補性經營管理要素。在混改實施過程中，要始終堅持問題導向，不偏離做強做優做大國有資本的根本方向；要在完善公司治理結構、建立市場化經營機制、推動實現高質量發展等方面多下功夫。通過改革使原來國有企業單一的國有資本和非國有資本相融合，實現資本、人才、管理、品牌、技術等增量提升，實現以“混”促“改”的目的。

（三）依法依規，公開自愿，規范混改程序。要進一步履行法定程序，規范操作流程，維護相關利益主體合法權益。一是要確保依法依規。已經實行混合所有制的國有企業，要著力在完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫，明晰產權，同股同權，保護各類所有制產權的合法權益。規范股東會、董事會、經理層、監事會和黨組織的權責關系，形成定位清晰、權責對等、運轉協調、制衡高效的法人治理結構。二是要確保公開透明。進一步健全國有資產交易規則，切實做到規則公開、過程公開、結果公開。三是要確保自主自愿。對于適宜繼續推進混合所有制改革的國有企業，要充分考慮企業所處行業、發展階段等因素，堅持因企施策、宜獨則獨、宜混則混，不搞拉郎配、不搞全覆蓋、不設時間表，成熟一個推進一個。在條件成熟的混改企業試點“三項制度”改革，全面深化國企管理人員聘任制、勞動用工契約化和全員績效考核及收入分配市場化改革，加快構建職業經理人制度，對企業高管人員實行“按質論酬”。

（四）差異管理，區別管控，釋放混改活力。要研究制定符合混合所有制企業特點的有差異的國資監管指導意見，對混改企業實施差異化管控，實現高質量發展。企業層面要正視差異、求同存異，保留并發揚各自優秀文化基因，果斷拋棄不利于融合的因素，建設適合混改企業發展的文化系統。國企要摒棄原有行政管理思維，以市場化經營為導向，以企業家思維與非國有資本進行合作對接。國有股東按照“該管的一定管好，不該管的堅決下放”的原則，區分重大事項和一般事項，明確授權范圍和管控界面，并確保派出的董事、監事審慎研究各項議題，獨立發表意見和主張并獨立承擔相應職責。在日常監管中，可通過“事前”的目標、計劃或預算，“事中”的執行監控、分析報告和“事后”的績效管理，全面落實戰略定位，建立混合所有制企業既靈活又有效的監管機制。

（五）健全制度，完善保障，優化混改環境。要健全完善相應的法律保障體系和政策制度體系，營造良好的改革環境。一是要將混合所有制經濟發展納入法治化軌道，全面清理與混合所有制經濟發展不相適應的法律、法規、規章和文件。二是要注重修訂完善與國有企業混改相關的資產評估、產權定價、市值管理、產權交易、員工持股和信用擔保等方面的政策制度體系。三是要建立容錯機制。鼓勵探索和創新，充分尊重企業首創精神，對有關單位和個人依法依規決策、實施有關改革措施未能實現預期目標的，進行精準辨識，給予充分包容。■