構建“積極老齡化”立體養老服務體系

文/中歐國際工商學院院長 汪泓

由于我國1949 年—1970 年的第一、二波嬰兒潮正逐步老齡化，而上世紀80 年代計劃生育政策使得新生人口數量驟降，未來20 年中國老齡化進入加速期，預計2030 年60 歲以上人口占比將接近30%。老齡化的人口結構帶來了巨大的投資機會，按照60 歲以上老人目前2.67億人來計算，保守估計，需要醫療護理等高端養老服務的人群約為5000 萬左右，所有老人所需要基礎消費和必要醫養服務費，以及失能失智老人所需要的專門護理服務費，養老服務業市場空間近40 萬億元。

養老服務市場取得實質性進展

我國聚焦老年群體“急難愁盼”問題，有效滿足老年人多層次、多樣化養老服務需求。《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》明確目標養老服務供給不斷擴大，老年健康支撐體系更加健全，為老服務多業態創新融合發展，要素保障能力持續增強，社會環境更加適老宜居。近年來，民政部聯合有關部門開展了為期4 年的全國養老院服務質量建設專項行動，指導各地圍繞老年人需求創新服務形式。養老服務供給不斷加大，2012 年—2021 年，中央財政累計投入359 億元支持養老服務設施建設，社區養老服務基本覆蓋城市社區和半數以上農村社區，居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系持續健全。

從2005 年到2022年18年間，我國養老金實現了“18連漲”，疫情前養老金年增長幅度超10%，受疫情影響2020 年養老金增長率為5%、2021 年為4.5%，今年也維持到了4%。當前我國退休人員人均月退休金達到3106 元，這就意味著老人的消費能力提高，養老服務自主購買力增強。到2019 年4 月，全國建立養老服務補貼制度的省份已達30 個，但大多數省份是將養老服務補貼融入到失能老人護理補貼、高齡津貼等政策中，僅有北京、上海、浙江等13 個省市的養老服務補貼是以較為獨立而全面的制度政策形式存在的。其中，由于上海市較早地步入老齡化社會，促使其于2004 年就在養老服務領域做出了關于養老服務補貼制度的首創設計，并在后續實踐中自主研究了配套的統一需求評估體系，而在2017 年長期護理保險政策實施后，上海市更是在兩者的銜接上做了創新性探索。

無論是巨大的市場潛力，還是一系列政策鼓勵，都在吸引著越來越多的市場主體參與者加入養老服務產業之中。在國家對養老重視程度不斷提高和加深的形勢環境下，2012 年—2020 年我國新型養老服務產業市場規模不斷壯大，年復合增長率達到12.81%。

面對日益復雜多元的養老服務及其參與主體，國務院辦公廳印發的《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的實施意見》明確提出，建立健全養老服務綜合監管制度，更好適應養老服務高質量發展要求，更好滿足人民群眾日益增長的養老服務需求。養老服務綜合監管體系有效構建需要明確監管重點、落實監管主體責任、創新監管方式、加強監管的落實保障，為綜合監管搭建了整體框架。

養老服務體系仍面臨多方面挑戰

目前我國養老服務市場已取得實質性的進展，為未來養老服務更高質量和更好品質的發展奠定堅實基礎。然而，當前的養老服務體系仍然面臨一些問題和挑戰。

一是養老服務多層次需求增長迅速，養老供需失調凸顯。我國家庭規模在進一步縮小，戶均人口從3.10人減少為2.62人，人口流動總量大幅擴增，大規模的老年人口擴張，帶來生活照護服務、健康照料服務、精神慰藉服務、文化娛樂服務等養老服務需求的大規模擴張。然而民政部數據顯示，截至2022 年第一季度，全國各類養老服務機構和設施數為36 萬個，床位812.6 萬張，數量少且遠未實現社區全覆蓋。與此同時，養老服務的供給較為單一，難以滿足不同老年人群體的需求，供給的粗放性和需求的多樣性之間的矛盾，導致供給不足。

二是多支柱養老保險體系結構失衡，二三支柱有待擴面。從我國養老市場來看，眼前最關鍵的就是我國養老規模結構并不均衡且總量不足，第一支柱一支獨大、第二和第三支柱發展不均衡的結構性問題：三個支柱的規模占比分別為65.76%、34.23%、0.01%，第一支柱占主導，第一、二、三支柱規模合計占GDP 的13%，養老金過度依賴于第一支柱基本養老保險。第二支柱企業年金和職業年金覆蓋面不高，未在社會面上整體建立起來，短期內提升困難。第三支柱個人儲蓄性養老保險和商業養老保險仍處于起步階段，水平較低，增值保值空間較低，吸引力不強。同時，養老保險各地區之間也存在收支不平衡、保值增值難度較大等問題。

三是養老產業鏈整合程度不高，標準有待統一化。一方面，養老服務市場化程度不高，以政府購買服務為主，供需缺口嚴重。目前，國內居家和社區養老服務多由街道或社區承辦，由政府購買為主導，部分地區還存在“民辦公助”以及“公辦民營”的居家養老模式。產業集中度和資源配置效率較低，無法發揮核心企業的規模經濟效應。另一方面，養老產品業尚處于分散格局，發展的導向性不強。老年人的需求不再僅停留于食品、日用品和醫療產品三大基本生理需求。目前服裝、旅游和保健正成為新的增長需求點。養老產品的科技含量與產品附加值普遍不高，適老化程度低，高精尖的醫療設備不足。第三方面，行業標準不統一。包括養老供給服務標準和行業的準入標準，各供給方缺乏有效的互聯互通機制，而是“各自為政”，造成養老行業“魚龍混雜”的問題。

四是養老服務人才與質量“雙失衡”，阻礙養老服務高質量發展。一方面，養老服務專業人才數量較少，但市場需求較大，供需矛盾較為突出。按照國家標準養老護理員與老人的比例1 ∶4 測算，養老護理員缺口約為750 萬名。另一方面，養老服務專業人員的質量水平不高，大部分人員沒有經過專業的培訓或者培訓內容并不全面，缺乏現代化服務意識，對新型養老理念的認識也不夠，現有養老服務人員隊伍呈現高齡低學歷職業技術水平偏低的特征。

構建和完善多層次、立體養老服務體系

應對當前挑戰，需構建多層次、立體化養老服務體系，在政策支持和保障下，構建多元化服務供給體系、分層次需求評估體系、多層次行業把關機制、多路徑人才培養模式、全方位綜合監管格局的“積極老齡化”立體養老服務體系。

第一，構建多元化的服務供給體系，滿足多層次養老需求。一是暢通多元主體參與機制，養老服務體系包括政府、企業、社區和家庭等主體，為老年人生活保障提供政策、制度和軟硬件設施等。二是政府主導，托底基本養老服務。政府承擔“托底”和引導的作用，政策上給與支持與監管，探索政府購買養老服務策略，公益性和收益性結合。三是市場拓展，壯大銀色產業，重視養老金融的發展。政府引導支持老年人生活照料、產品用品、健康服務、文化娛樂、金融服務、旅游、高檔養老地產等養老服務業市場的發展。四是社會支撐，承擔社會責任。通過引入老年基金會、慈善組織、養老產業相關企業等社會化的支持，整合為老服務資源。

第二，建立分層次需求評估體系，開展服務需求評估機制。一是引進需求評估機制，以年齡、身體狀況、經濟收入狀況、家庭特點為維度，從“需求導向”視角出發對老年人建立長效的需求評估機制，提供不同特點的養老服務。例如按年齡層次和健康狀況劃分，分為低齡老年人以自助志愿為主，高齡居家家庭責任共擔，無法自理老人醫養護結合、家庭照料與社會化照料雙軌并行。按收入水平劃分，可以分類為低端有保障、中端有供給、高端有市場。二是建立統一需求評估標準，打破條塊分割下的部門壁壘。制訂需求評估調查表，調查表涵蓋醫療護理和生活照料對老年人自我照顧能力、身體機能、溝通能力、行為情緒等方面的健康狀況、應付日常生活的能力等方面進行全面評估并劃分照護等級。三是健全老年照護需求評估機制。需求評估的一個核心是需求評估員，因此通過考核、培訓建立需求評估隊伍。同時組建專門的需求評估機構，對老年人進行照護等級評估的依法獨立登記。上海市已逐步形成“政府主導購買服務、委托第三方評估機構進行需求評估、良性競爭提升評估服務質量”的運作機制。

第三，完善多層次養老產業把關機制，行業標準統一化。一是嚴把行業準入標準，組件評估監管機制。嚴格實行行業準入制度，依據法律規定的基本條件和基本標準，做好養老機構的規劃設置、資格申請和登記審批工作，確保服務機構的從業資格，維護行業的良性競爭。二是規范公辦養老機構供給標準。嚴格規范入院標準。統籌評估不同群體的養老需求，明確收費標準。為“三無”老人、高齡困難、弱勢老年群體提供適當補貼，體現政府保障的“底線公平”。可通過網站及時公布輪候的情況及入住人員信息，接受社會監督，確保公開、公平、公正。

第四，創新多路徑養老服務人才培養模式，加強人才隊伍建設。一是轉變傳統觀念，出臺人才激勵機制。養老服務人才隊伍要取得“量”上的突破，首先要轉變觀念和認知，改變養老服務就類似于“保姆”“護工”等工作，選擇老年服務專業將來“沒出息”等的誤導性認知。同時各級部門要加強宣傳和引導，設計兼容各個要素的薪酬保障體系、各類保險和津貼補助、獎勵機制等，從立法、政策、財政、管理等方面推動養老服務人才全面發展。二是建立多途徑人才培養機制，取得“質”上的提升。將人才的培養視為長期的發展規劃，同時通過多途徑建立專業化人才培養體制，如參照國外的非學歷教育形式、職業化教育等。三是創新培養模式，加入智能化元素，利用大數據技術、5G 技術、人工智能等技術優化教學模式，創新人才培養方案。

第五，構建全方位養老服務綜合監管格局，嚴格規范監督體系。一是加強頂層設計，整體規劃綜合監管格局。從頂層設計入手，形成以市政府、市民政局為主導，聯合其他多部門的監管結構，并通過出臺相關政策、聯合行動等方式，對養老機構、相關服務進行綜合監管。二是一網統管，技術賦能綜合監管體系。形成社區、街道、鄉鎮、區、市域五級的一網通管格局，構建一體化平臺型政府，提高政府效率、打破行政壁壘，通過透明的平臺與全面的信息公開實現公民對養老機構的監督。三是多位一體，厘清主體責任。充分發揮各主體的優勢和職能，形成市政府提供政策支持、民政主管、各部門協同參與的養老服務監管體系，通過政府部門與行業力量、社會力量共同發力，以常態化、動態化和專業化監管推動養老機構將這些外部壓力轉化為自我監管的動力，形成機構內部自我監管方案，推動服務高質量發展。

第六，倡導自助養老理念，積極助力“老有所為”。在構建養老服務體系的過程，要始終秉持“積極老齡化”的指導思想，“以人為本”。在發展過程中，逐步認識到老年人并不等于“弱者”，而是要樹立“活力老年人形象”，老年人有長年積累的知識、經驗和技能，把老人作為有能力且有活力的群體來對待，可以讓老齡社會更豐富且更具可持續性。老人通過自助養老，形成互惠互利、互幫互助的良性循環，如開展老年人自助自救培訓，組織低齡健康老年人為高齡老年人提供志愿服務，鼓勵低齡老年人參與社區公益活動、完善時間銀行政策。例如日本的長期護理保險制度也反復強調，其目的是支持老人“獨立”，而不是“照顧”，這對于避免護理保障泛福利化、控制養老成本過快上漲有非常重要的意義。