高校教育審計(jì)促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的路徑探索與實(shí)踐

文/張慶娜

一、緒論

近年來，隨著中央和各級地方政府對教育投入的不斷增加，尤其是“放管服”背景下，各單位自主決定的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)日益增多，為了加強(qiáng)內(nèi)部控制，提升管理水平，確保接得住、用得好自主權(quán)，國家陸續(xù)出臺《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會〔2015〕24號）、《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教材廳〔2016〕2號）等旨在推動高校建立完善內(nèi)部控制，保障學(xué)校各項(xiàng)教育經(jīng)濟(jì)活動健康安全運(yùn)行。高校教育審計(jì)作為學(xué)校審計(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，如何通過發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的功能性作用，推進(jìn)學(xué)校現(xiàn)代化治理體系和內(nèi)部控制體系的建立健全，確保高校健康持續(xù)發(fā)展顯得特別重要。筆者作為高校審計(jì)工作的一員，通過業(yè)務(wù)實(shí)踐，試圖探索一條內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的有效途徑，從而達(dá)到服務(wù)高校教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的作用。

二、高校教育審計(jì)與內(nèi)部控制概述

1.高校教育審計(jì)概述

教育審計(jì)作為內(nèi)部審計(jì)體系在高校的具體表現(xiàn)，對高校發(fā)展起到了至關(guān)重要的監(jiān)督作用，因此2020年教育部修訂并發(fā)布實(shí)施了《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，對教育審計(jì)的管理體制機(jī)制、人員配備、結(jié)果運(yùn)用等做了一系列的全新的定位和完善，尤其是規(guī)定“內(nèi)部審計(jì)是指導(dǎo)單位內(nèi)部財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動”，據(jù)此可知通過獨(dú)立、客觀的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，可以指導(dǎo)并促進(jìn)完善內(nèi)部控制建設(shè)。

2.高校內(nèi)部控制概述

根據(jù)《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教材廳〔2016〕2號）規(guī)定“高校內(nèi)部控制是圍繞學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)，其建立的主要目標(biāo)是保證學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高資源配置和使用效益”，由此可見內(nèi)部控制和教育審計(jì)的服務(wù)目標(biāo)的一致性，兩者可以相輔相成服務(wù)學(xué)校規(guī)范管理、有效控制、防范風(fēng)險(xiǎn)，從而保障教育事業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

3.教育審計(jì)與內(nèi)部控制的關(guān)系作用

（1）教育審計(jì)可以促進(jìn)建立健全高校內(nèi)部控制體系。一方面高校可以通過開展某項(xiàng)業(yè)務(wù)的專項(xiàng)審計(jì)，分析經(jīng)濟(jì)活動是否有制度可依，或者制度是否合理，如通過實(shí)施軟件資產(chǎn)管理情況專項(xiàng)審計(jì)，運(yùn)用查閱資料、穿行測試、數(shù)據(jù)分析等審計(jì)方法，發(fā)現(xiàn)學(xué)校僅有對國有資產(chǎn)、固定資產(chǎn)等建立了管理制度，雖然在國有資產(chǎn)管理制度中也涉及軟件等無形資產(chǎn)，但因未清晰規(guī)定定義范疇，因此，在軟件資產(chǎn)實(shí)際管理中，其購買、驗(yàn)收及報(bào)廢等環(huán)節(jié)均出現(xiàn)管而未管的缺位現(xiàn)象，通過這次專項(xiàng)審計(jì)，建議學(xué)校建立相應(yīng)的管理制度，從源頭治理，促進(jìn)軟件類無形資產(chǎn)的內(nèi)部控制管理建立；另一方面，可以通過開展某項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)等專項(xiàng)審計(jì)，如合同管理專項(xiàng)審計(jì)，檢驗(yàn)合同審核、簽訂程序是否規(guī)范，合同管理制度是否合理合適，由此揭示相應(yīng)業(yè)務(wù)流程存在的缺陷或風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提供優(yōu)化內(nèi)部控制制度建議，促進(jìn)內(nèi)部控制管理體系的不斷完善發(fā)展。

（2）教育審計(jì)可以促進(jìn)高校內(nèi)部控制的有效實(shí)施。近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，尤其是國家推行“放管服”之后，高校為了接好權(quán)，用好權(quán)，需要建立健全監(jiān)督機(jī)制，不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，因此教育審計(jì)作為高校內(nèi)部監(jiān)督的重要組成部分，其職責(zé)范圍也在隨之不斷擴(kuò)大，從2004實(shí)施的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第17號）規(guī)定主要是對各項(xiàng)教育資金財(cái)務(wù)收支、國有資產(chǎn)等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，發(fā)展到2020年審議通過的新的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第47號）對學(xué)校內(nèi)部所有的資金、資產(chǎn)、資源及內(nèi)部管理人員履職情況等實(shí)施全覆蓋審計(jì)，而這一全覆蓋與內(nèi)部控制建設(shè)的范圍相一致，因此教育審計(jì)既可以通過對某項(xiàng)業(yè)務(wù)活動或者某個環(huán)節(jié)開展專項(xiàng)內(nèi)部控制審計(jì)，也可以通過定期組織對學(xué)校所有業(yè)務(wù)活動的內(nèi)部控制的建立與執(zhí)行情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查，驗(yàn)證內(nèi)部控制建立的完整性、有效性，從而促進(jìn)內(nèi)部控制的落地實(shí)施。

三、高校教育審計(jì)促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題

據(jù)筆者了解所在地市的高校內(nèi)部控制建立模式基本上均是由學(xué)校的財(cái)務(wù)管理部門統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)部控制建立建設(shè)工作，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)，一般借助外聘第三方專業(yè)內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)協(xié)助校內(nèi)各部門梳理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程，查找流程漏洞，分析風(fēng)險(xiǎn)成因，提出解決風(fēng)險(xiǎn)方法，從而建立健全一套學(xué)校管理體制機(jī)制。這一模式對于迅速建立內(nèi)部控制體系確實(shí)有效，雖然建立了內(nèi)部控制體系，筆者發(fā)現(xiàn)在各項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)際操作過程中因?yàn)槲茨苡行дJ(rèn)識和發(fā)揮教育審計(jì)的獨(dú)立、客觀監(jiān)督、評價(jià)作用，因而大都停留在內(nèi)部控制建設(shè)初級階段，未能達(dá)到內(nèi)部控制體系循環(huán)往復(fù)的不斷完善的效果。

1.對教育審計(jì)促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的作用性認(rèn)識有待加強(qiáng)

有的高校的管理層未能清晰認(rèn)識到教育審計(jì)與內(nèi)部控制相輔相成的作用，認(rèn)為教育審計(jì)主要是對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息的確認(rèn)、評價(jià)，從而規(guī)范管理財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)，保障財(cái)務(wù)收支的規(guī)范運(yùn)行，忽視了教育審計(jì)職業(yè)范圍之一即對內(nèi)部控制的有效性、健全性進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，未能有效利用審計(jì)職能推動建立、健全內(nèi)部控制建設(shè)。

2.教育審計(jì)業(yè)務(wù)的獨(dú)立性有待保障

內(nèi)部控制涉及高校管理的各項(xiàng)活動，而教育審計(jì)通過對學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動提供專業(yè)的審計(jì)意見，成為完善內(nèi)部控制建設(shè)的重要方式，就必須保持相應(yīng)的獨(dú)立性、客觀性。近年為了保證教育審計(jì)的獨(dú)立性、客觀性，各級政府雖然也發(fā)布了不少相關(guān)文件要求回歸主責(zé)主業(yè)，如2019年6月1日起執(zhí)行的《廣東省內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》就明確規(guī)定了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及其審計(jì)人員不得從事可能影響?yīng)毩ⅰ⒖陀^履行審計(jì)職業(yè)的工作范圍。可在實(shí)際業(yè)務(wù)中還是有很多院校因?yàn)闆]有建立法務(wù)部門或者相應(yīng)的制度規(guī)定，致使審計(jì)部門無法完全脫離合同、采購文件及資產(chǎn)處置等影響審計(jì)獨(dú)立性的業(yè)務(wù)。因此，教育審計(jì)促進(jìn)內(nèi)部控制管理的功能性作用有所減弱。

3.教育審計(jì)結(jié)果未能有效作用于內(nèi)部控制建設(shè)

目前，有的院校雖然每年都計(jì)劃開展專項(xiàng)審計(jì)，也通過專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)某些內(nèi)控制度、流程中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，并提出了審計(jì)建議，但是往往專項(xiàng)審計(jì)完成后將審計(jì)結(jié)果和審計(jì)建議上報(bào)、反饋給主管領(lǐng)導(dǎo)和被審計(jì)對象后，就意味著結(jié)束了，至于審計(jì)結(jié)果的落實(shí)整改大都沒有下文，即使有些被審計(jì)單位按規(guī)定提交了整改報(bào)告，也經(jīng)常止于紙面，未能充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的建設(shè)性作用。

4.教育審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能未能充分發(fā)揮

內(nèi)部控制主要是通過對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)分析，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)控制的目標(biāo)，而現(xiàn)今教育審計(jì)功能之一就是風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，即通過開展預(yù)算、收支、采購等日常審計(jì)業(yè)務(wù)，發(fā)現(xiàn)、揭示學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動中的風(fēng)險(xiǎn)隱患并提出相應(yīng)的審計(jì)建議，但是目前高校審計(jì)業(yè)務(wù)多為事后審計(jì)，就事論事的審查問題，不是事前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，提示風(fēng)險(xiǎn)，因此教育審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力還未充分發(fā)揮。

四、高校教育審計(jì)促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)踐路徑

1.加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳，充分認(rèn)識教育審計(jì)促進(jìn)內(nèi)部控制的建設(shè)性作用

黨的十八大以來，黨和國家對內(nèi)部審計(jì)工作日益重視，將審計(jì)作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，做出了一系列重大決策部署，修訂出臺了一系列審計(jì)法律法規(guī)，尤其是教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)有了新定位、新職責(zé)，教育審計(jì)職能不再局限于財(cái)務(wù)收支等業(yè)務(wù)監(jiān)督評價(jià)，而是轉(zhuǎn)變成為高校教育事業(yè)運(yùn)行的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的確認(rèn)和咨詢，對推動學(xué)校的治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到了不可忽視的作用，因此要加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳，切實(shí)將審計(jì)工作的新的職責(zé)定位宣傳到位，使得單位內(nèi)部自上而下充分認(rèn)識到內(nèi)部審計(jì)工作促進(jìn)內(nèi)部控制的建設(shè)性作用。

2.回歸主責(zé)主業(yè)，保障教育審計(jì)的獨(dú)立性

教育審計(jì)只有保持自己獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢服務(wù)，才能更好的服務(wù)學(xué)校內(nèi)部控制體系建立完善。一方面可以借助國家和地方有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在高校內(nèi)部通過建章立制的方式剝離與審計(jì)無關(guān)的合同審核、采購文件審核等日常業(yè)務(wù)，建立獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督環(huán)境。另一方面可以加強(qiáng)業(yè)務(wù)宣傳，讓如財(cái)務(wù)、資產(chǎn)及采購等業(yè)務(wù)部門認(rèn)識到審計(jì)業(yè)務(wù)不能參與經(jīng)濟(jì)活動過程，否則，無法提出專業(yè)審計(jì)建議，或者因?yàn)閷W(xué)校重要利益放棄堅(jiān)持審計(jì)初衷，從而降低審計(jì)結(jié)果的可靠性，無法輔助管理層建立科學(xué)、有效的內(nèi)部控制體系。

3.強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，發(fā)揮教育審計(jì)效能

一是可以建立審計(jì)整改落實(shí)臺賬制度。推行審計(jì)整改結(jié)果內(nèi)部公示、審計(jì)結(jié)果整改追蹤檢查制度等。二是可以與紀(jì)檢監(jiān)察、人事組織等部門建立聯(lián)合監(jiān)督，形成審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，做好一果多用，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)結(jié)果運(yùn)用效果，打通審計(jì)工作最后一公里，從而促進(jìn)高校內(nèi)部控制有效落實(shí)。

4.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，切實(shí)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管控作用

內(nèi)部審計(jì)工作要進(jìn)一步堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，依據(jù)學(xué)校內(nèi)部完善治理需求，重點(diǎn)關(guān)注高校改革發(fā)展中的不確定因素，做好風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，如對于國有資產(chǎn)出租出借，可以通過大數(shù)據(jù)分析高校同類業(yè)務(wù)行情等，分析可能存在年限及費(fèi)用合理化程度、國有資產(chǎn)流失等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并建立相應(yīng)的內(nèi)控管理體制機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)消除重大風(fēng)險(xiǎn)，控制一般風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制管理目標(biāo)。

五、結(jié)語

綜上所述，高校教育審計(jì)與內(nèi)部控制有著相同的建設(shè)目標(biāo)，因此切實(shí)發(fā)揮教育審計(jì)的獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、咨詢與風(fēng)險(xiǎn)管理職能，能有效促進(jìn)高校內(nèi)部控制管理體系可持續(xù)發(fā)展。