我國農產品價格支持政策的問題與優化建議

陳丹鳳

（武漢大學政治與公共管理學院 湖北，武漢 430072）

1 我國現行的農產品價格支持政策

1.1 最低收購價格

最低價收購又稱為支持性收購，具體是指國家綜合考慮市場農產品供求情況及市場價格，在種植開始之前先確定一個農產品最低收購價格，并將其向社會公布。當這個價格低于市場價格，農民可以在市場上自由銷售農產品；當這個價格明顯高于市場價格，國家出手按最低收購價向農民收購農產品，中央財政負責補貼收購部門的銷售盈虧及相關費用。自2004年國務院下發《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》起，我國先后對稻谷、小麥等農作物實行最低收購價格，最低收購價格政策也成為了我國農產品價格支持政策的主要手段。

1.2 臨時收儲政策

對農產品進行臨時收儲是最低收購價格得以施行的保障，在我國，該政策涵蓋的農產品有棉花、大豆、玉米、油菜籽等。當相關農產品市場價格低于臨時收儲價格，臨時收儲機制隨即啟動，中儲糧管理總公司及各級地方儲備糧公司按照臨時收儲價格掛牌收購農產品。從理論上說，市場價格上漲時，就可以不執行臨時收儲政策，但從實際上看，該政策目前已經趨向長期化。

1.3 目標價格試點

如今，最低收購價格和臨時收儲制度漸漸難以跟上農業生產方式的轉變和市場特征變化發展，在實踐過程中逐漸暴露出我國農產品國際競爭力不強、財政負擔重、農產品政策性庫存和市場價格居高不下的弊端。這種情況下，目標價格試點應運而生。

政府根據實際情況設定的農產品目標價格不會干擾市場價格的形成，農民可以自由出售農產品，在市場價格明顯低于目標價格時，政府將差額補貼農民。東北三省、內蒙古和新疆分別于2014年對大豆和棉花啟動了目標價格試點。三年后，棉花目標價格改革得以繼續，而大豆目標價格政策則調整為生產者補貼政策。

目標價格政策的出臺不僅保障了農民可以獲得更加穩定的銷售收入，大幅提高農民種植糧食的積極性，而且減少了農產品的倉容壓力及相關額外支出，減輕了財政負擔。但在具體操作過程中也遇到了一些困難，比如目標價格的制定、種植面積的核算等。

2 我國農產品價格支持政策帶來的影響

2.1 保障農民利益

最低收購價格和臨時收儲政策值得肯定的方面是穩定糧食價格、保障糧食市場正常供給、保障農民利益、促進農民收入穩步增加等。我國農產品最低收購價政策隨著農業的發展不斷完善，糧食價格保持著溫和穩定的上漲態勢，農民的經濟利益得到了很大程度的保障。

2.2 國內外價格倒掛

國內農產品價格受到最低收購價格和臨時收儲政策的雙重保護，我國大豆、稻谷、棉花、玉米等農產品價格已經與國際市場價格十分接近，甚至超過了國際市場價格。國內外價格倒掛使得農產品市場面臨著巨大的進口壓力，高價國產農產品市場競爭力遠不及低價進口農產品。

2.3 增加財政負擔

國家臨時收儲的糧食沒有實現高效流通，帶來了巨大的浪費，也增加了財政的負擔。由于國內外農產品價格倒掛，市場主體入市收購國內農產品的意愿較低，國家的收儲壓力日趨加重，扭曲了上下游市場的價格，甚至危害了整個產業鏈的健康發展。“國內增產—國家增儲—進口增加”的尷尬局面一時之間難以打破，補貼政策也難以達到理想的效果。

3 我國農產品價格支持政策存在的問題

3.1 農產品保護價格缺乏市場依據

在制定農產品最低收購價時，政府往往會參考糧食的成本和歷年的市場價格，這種方法并沒有將農產品的供需關系很好地反映出來。糧食價格的走向是由政府來主導的，市場機制的作用卻被忽略了。而且，我國糧食收購主要是由中儲糧管理總公司及各級地方儲備糧公司來執行的，其他市場主體參與很少，收購模式單一，市場環境距離公平合理尚有一段距離。

3.2 價格調控存在滯后性和順周期性

我國農產品價格應急政策的出臺通常是被動的、即景式的，而且需要不同部門反復斡旋，層層審批，存在一定的滯后性。在短期內，這種應急政策可能會收獲不錯的效果，但是從長期來看，又有可能造成市場價格的扭曲，甚至可能加劇價格的波動。

農產品售價走低時，政府部門補貼種植戶；農產品售價上升時，政府部門補貼消費者。這種做法體現出我國農產品補貼政策的順周期性特征，政府對農產品價格的宏觀調控能力還有待提升。

3.3 政策落實不到位，缺乏法律支撐

在政策執行過程中，以家庭為單位的種植戶處于相對弱勢的地位，在企業逐利性的影響下，執行農產品價格支持政策的企業一方面有時會與政府討價還價，壓低農產品價格，另一方面，在收購過程中，有時會出現壓價、限收、停收、拒收等情況，這些情況發生的原因主要還是相關法律法規不夠完善或欠缺可操作性。

3.4 農產品補貼利益分配機制欠缺合理性

相對于對農民的直接補貼，我國偏重于農產品流通環節的補貼，而后者在提高農民收入、縮小城鄉居民收入差距、提高農民種植積極性方面的作用遠不如前者，一定程度上有違補貼政策的初衷。另外，農產品流通領域還存在著基礎設施重復建設、市場管理不夠規范、流通主體組織化程度偏低等問題，使得補貼的效果也打了折扣。

3.5 農產品補貼效率不高

農產品補貼效率不高在一定程度上是由補貼政策管理制度不完善造成的。首先，國有糧食企業收購者和銷售者的“雙重”身份使得一部分農產品補貼流失于中間環節。其次，由于農產品補貼種類繁多，由不同部門根據各自的職能分類管理，并于不同的時間段按照不同的標準發放，種植戶領取補貼程序相對比較復雜，政府的管理成本也不小。再次，糧食補貼資金從中央撥付到地方，經過省縣鄉各級財政的分配，最后撥付到農民手中，流程較多，難免出現資金滯留的現象。

3.6 面臨WTO規定補貼上限

農產品目標價格補貼在WTO“黃箱”補貼范圍內，根據WTO 的規定，補貼力度必須在8.5%以下。我國加入WTO 后，“黃箱”補貼政策受到發達國家的廣泛關注。目前，我國大豆目標價格補貼占產值的比重在8%左右，臨近“黃箱”補貼上限，這需要引起注意，避免引發國際貿易爭端。

4 美國農產品目標價格支持政策經驗借鑒

4.1 補貼方式豐富多樣

美國政府推出多樣化的補貼計劃供農業生產者自由選擇，每個補貼計劃還包含不同種類的補貼方式。以《農場法案》為例，為種植戶提供了5種反周期支付基礎面積計算方案和3種計劃單產水平方案。在目標價格補貼參數和領取補貼時間的選擇上，農場主們都是自由的。多樣化的選擇滿足了不同生產規模和種植模式的生產者的需求，農場主的生產積極性得到了充分的調動，也收獲了不錯的實際運用效果。

4.2 多種價格并存

目標價格、商品營銷貸款率以及市場價格共同影響著美國農產品的價格形成機制，與傳統的價格支持政策相比，這種綜合的價格形成機制更為科學合理，可以更好地反映市場的供求關系，緩和價格扭曲。

4.3 及時調整目標價格補貼政策

農業生產受氣候、自然災害等的影響較大，目標價格補貼政策也要根據實際情況作出及時的調整。在補貼資格、補貼品種、補貼面積、補貼計算方式、目標價格水平等方面，美國政府每年都會有一定的改變，提高政策的有效性與實用性。

5 我國農產品價格支持政策的優化建議

5.1 加快農產品價格支持政策法制化步伐

農產品價格支持政策的長期有效實施離不開法律的保駕護航。加快農產品價格支持政策法制化進程，盡快建立健全農業價格支持保護法律法規體系，使生產者的顧慮和政策風險系數將大大降低，農民可以放心大膽地從事生產經營活動。

5.2 補貼方式多元化，加大直接補貼力度

將政策向農產品直接補貼方向發展，逐步由“黃箱政策”轉變到“綠箱政策”。農產品直接補貼的范圍要更加全面，對中西部地區及農業生產條件惡劣的地區加大直接補貼的力度。糧食直接補貼標準參照不同地區糧食的生產成本及價格差距制定，使之更加科學化、合理化。各部門建立協同機制，提升農產品價格支持政策的效率，將節省出來的資金直接補貼給農民，切實增加廣大農民的收入。

5.3 加快農業保險的探索利用

2019年中央一號文件對我國農業保險政策提出了“擴面、增品、提標”的要求，并要求擴大“保險+期貨”試點。隨著市場重新獲得農產品的定價權農民面臨的主要風險就是價格風險，而這目前還沒有被納入政策性農業保險的保險責任。如果農產品價格大幅波動，無人可以幫助生產者承擔損失。目前，雖然已有多地試點農產品價格保險，但還沒有在全國范圍內進行推廣。因此，現階段還需完善中國期貨及期權交易平臺，努力推動“保險+期貨”的風險管理模式在全國普及，為農產品目標價格保險的普遍實施打下堅實的基礎。

5.4 建設農產品價格信息平臺

農產品價格信息平臺的建立有助于政府提升對農產品價格的宏觀調控能力。充足的市場信息、暢通的信息渠道和可靠的信息來源是供需雙方達成交易的有力保障，減少信息的不對稱可以維持農產品市場的供求平衡。加快農業部門的價格監測中心和大型批發市場價格信息平臺等的建設，發布具有整體性與時效性的市場信息，有助于政府制定更加科學合理的宏觀調控政策。

6 結論

單純以目標價格代替最低價格不適應我國目前農業的發展情況，應采取分品種實施價格支持政策的策略。一方面，為實現糧食安全戰略目標，對稻谷、小麥等關系國計民生的農產品，繼續實行最低價格保護性收購。另一方面，調整農產品領域市場與政府的關系，把農產品的定價權交給市場，而政府負責對農民進行補貼，市場化改革與保障農民利益不可偏廢，分品種施策，漸進式推進，推動農產品價格調控制度不斷走向完善。