煙臺(tái)市自然保護(hù)地整合優(yōu)化背景下風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展探討

劉瑞珍，李玉春，遲宗欽*

（煙臺(tái)市森林資源監(jiān)測(cè)保護(hù)服務(wù)中心 山東，煙臺(tái) 264001）

自然保護(hù)地的整合優(yōu)化，是推進(jìn)建設(shè)自然保護(hù)地體系的重要步驟，能夠科學(xué)合理解決布局不合理、交叉重疊、突出歷史遺留問題。2020年，煙臺(tái)市全面開展自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、海洋特別保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，但未將風(fēng)景名勝區(qū)納入整合優(yōu)化范圍，隨著保護(hù)管理規(guī)范化開展，亟需正確認(rèn)識(shí)歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)問題的影響，并尋求科學(xué)措施予以解決。

1 風(fēng)景名勝區(qū)概況

煙臺(tái)市位于山東省膠東半島東北部，渤海灣南岸。現(xiàn)建有風(fēng)景名勝區(qū)2處，總面積為4913hm。包括膠東半島海濱國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，1988年建為國(guó)家級(jí)，總面積4187hm，威海市部分面積369hm，位于成山頭和劉公島兩片區(qū)，煙臺(tái)市部分面積3818hm，位于蓬萊區(qū)、長(zhǎng)島綜合試驗(yàn)示范區(qū)的長(zhǎng)山島、黑山島和廟島等島嶼，以海島、海蝕地貌等自然景觀為風(fēng)景特征，以仙境文化、海防文化等人文景觀為內(nèi)涵，多功能為一體的海濱型風(fēng)景名勝區(qū)；昆崳山省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，建于1998年，總面積726hm，位于昆崳山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，有眾多的古跡遺址、特色自然景觀等，人文景觀與自然景觀融為一體，體現(xiàn)出昆崳山悠久的歷史文化。

2018年機(jī)構(gòu)改革后，將自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等定為自然保護(hù)地，歸口自然資源和林業(yè)部門管理，而風(fēng)景名勝區(qū)不同于其他類型自然保護(hù)地，是以突出的人文景觀、自然景觀等為保護(hù)對(duì)象，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、打造城市名片方面作用顯著。如膠東半島海濱風(fēng)景名勝區(qū)，既有位于蓬萊區(qū)的人文景觀，也有位于長(zhǎng)島區(qū)和威海市的自然遺跡景觀，這對(duì)于威海—蓬萊—長(zhǎng)島旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、相關(guān)保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游，起到極大促進(jìn)和帶動(dòng)作用。

2 管理中存在的問題

2.1 管理機(jī)構(gòu)不健全

膠東半島海濱風(fēng)景名勝區(qū)至今未設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，管理責(zé)任和權(quán)-力關(guān)系不清，造成管理不便，同時(shí)未配備專職工作人員，不能正常開展各項(xiàng)工作。成山頭、劉公島、蓬萊區(qū)、長(zhǎng)島區(qū)等景區(qū)，均有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)管理單位，但尚未形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)劃、宣傳、管理、市場(chǎng)營(yíng)銷等無法統(tǒng)一。

2.2 交叉重疊嚴(yán)重

兩處風(fēng)景名勝區(qū)分別與多個(gè)自然保護(hù)地交叉重疊，功能定位沖突，保護(hù)等級(jí)差別巨大，導(dǎo)致管理無法統(tǒng)一。其中，昆崳山名勝區(qū)與昆崳山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、昆崳山國(guó)家森林公園高度交叉重疊，均在昆崳山保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，重疊率100%；盡管設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)同屬于昆崳山保護(hù)區(qū)管委，但存在“一個(gè)地塊、多個(gè)牌子”的問題。膠東半島名勝區(qū)與長(zhǎng)島國(guó)家級(jí)、廟島群島省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、長(zhǎng)島國(guó)家級(jí)森林公園、長(zhǎng)島國(guó)家地質(zhì)公園等自然保護(hù)地高度重疊。

2.3 規(guī)劃范圍不合理

風(fēng)景名勝區(qū)在初期規(guī)劃時(shí)，由于受當(dāng)時(shí)技術(shù)手段限制，規(guī)劃不夠科學(xué)，造成土地權(quán)屬不清，將部分城市建成區(qū)、道路等基建設(shè)施劃入?yún)^(qū)內(nèi)，并與城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃存在規(guī)劃利用沖突；膠東半島風(fēng)景區(qū)至今未報(bào)批總體規(guī)劃，還將部分沒有特殊遺跡的海域劃入?yún)^(qū)內(nèi)，土地權(quán)屬與管理權(quán)限之間存在矛盾沖突。

2.4 管理無法統(tǒng)一

由于風(fēng)景名勝區(qū)劃定標(biāo)準(zhǔn)是具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值比較集中的區(qū)域，可將人文景觀和自然景觀劃在范圍內(nèi)，而地質(zhì)遺跡和風(fēng)景名勝區(qū)管理職責(zé)在自然資源和林業(yè)主管部門，文物設(shè)施等人文景觀由文化旅游或文物等部門管理；呈現(xiàn)出一個(gè)地域、多部門管理，管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，適用法律法規(guī)不同；同時(shí)，交叉重疊部分又受到其他保護(hù)地管理限制，掣肘以后的規(guī)劃發(fā)展和規(guī)范化建設(shè)管理。

2.5 資金緊缺，發(fā)展后勁不足

風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)發(fā)展至今未納入財(cái)政預(yù)算，總體規(guī)劃難以落地，也導(dǎo)致科學(xué)研究不夠深入，制約了規(guī)范化建設(shè)以及景觀的科學(xué)保護(hù)與利用、可持續(xù)發(fā)展，影響風(fēng)景名勝區(qū)各項(xiàng)工作的有序開展。

2.6 未列入保護(hù)地整合優(yōu)化范圍

按照自然保護(hù)地整合優(yōu)化原則，原可通過整合、合并、優(yōu)化，有效解決存在與其他保護(hù)地交叉重疊、規(guī)范范圍不合理、多部門管理不統(tǒng)一等普遍問題，并在整合優(yōu)化預(yù)案獲批后規(guī)范設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。但實(shí)際工作中，風(fēng)景名勝區(qū)未被列入整合優(yōu)化總體設(shè)計(jì)，導(dǎo)致未及時(shí)解決部分歷史遺留問題，從而對(duì)今后管理工作的開展形成障礙。

3 對(duì)策及建議

3.1 優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

針對(duì)暫時(shí)無法有效解決普遍存在的問題，應(yīng)自上而下，出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，例如，重新納入自然保護(hù)地整合優(yōu)化范圍，從根源上解決交叉重疊、多部門管理等問題。

由于自然保護(hù)地將劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍，又不能與城市開發(fā)邊界相沖突，風(fēng)景名勝區(qū)作為集人文景觀和自然景觀為一體的特殊類型自然保護(hù)地，而人文景觀位于城市開發(fā)邊界內(nèi)，自然景觀位于自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地范圍內(nèi)，互相沖突，亟需通過立法或修法進(jìn)行解決。

通過立法，比如自然保護(hù)地法，明確自然保護(hù)地和風(fēng)景名勝區(qū)的地位和關(guān)系，特別是涉及交叉重疊區(qū)域如何管理；再者進(jìn)行修法，如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，將風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行分類分區(qū)管理，人文景觀交由文化旅游部門管理，地質(zhì)遺跡景觀交由自然資源或林業(yè)部門管理，涉海區(qū)域由海洋部門管理，基建等設(shè)施由城管部門管理，進(jìn)一步明確與風(fēng)景名勝區(qū)的定位。如風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)域范圍不變的情況下，在符合自然保護(hù)地分區(qū)管控要求和列入生態(tài)旅游規(guī)劃內(nèi)為前提，可由自然資源或林業(yè)、海洋、城管等部門，采取特許經(jīng)營(yíng)的方式，委托經(jīng)營(yíng)單位單獨(dú)經(jīng)營(yíng)，并明確各自的職責(zé)、權(quán)限和收益分配等，實(shí)行經(jīng)營(yíng)與管理脫鉤。

3.2 強(qiáng)化規(guī)劃管理

規(guī)劃是順利開展工作的前提，是做好管理和發(fā)展的重要依據(jù)和手段，是有效處理保護(hù)和利用矛盾的重要途徑。要將旅游規(guī)劃納入總體規(guī)劃，并在多方考察的基礎(chǔ)上，適應(yīng)當(dāng)前新的發(fā)展形勢(shì)，及時(shí)編制或修編總體規(guī)劃，提出合理的功能布局和建設(shè)的具體指標(biāo)要求等，充分利用信息化技術(shù)確定邊界；同時(shí)各級(jí)主管部門要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃的技術(shù)指導(dǎo)，嚴(yán)格審核把關(guān)。

3.3 加強(qiáng)保護(hù)，探索市場(chǎng)

風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)是國(guó)家社會(huì)公益事業(yè)，保護(hù)資源是最基本作用，其市場(chǎng)行為要以保護(hù)資源服務(wù)，要明確未來發(fā)展方向，以區(qū)內(nèi)資源保護(hù)為主，加強(qiáng)資源保護(hù)等科學(xué)研究，滿足公眾需求，合理開發(fā)利用，平衡社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益，遵循科學(xué)規(guī)律，發(fā)展市場(chǎng)，有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

3.4 培養(yǎng)隊(duì)伍，廣泛宣傳

結(jié)合當(dāng)?shù)厝瞬乓M(jìn)政策，積極吸引人才，建立高效性、專業(yè)性管理人才隊(duì)伍。

在公益屬性方面，需長(zhǎng)期關(guān)注提高管理人員認(rèn)識(shí)和素質(zhì)，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為培訓(xùn)重點(diǎn)，增強(qiáng)管理隊(duì)伍資源保護(hù)意識(shí)，重視科學(xué)研究、宣傳教育等方面的人力、物力、資金的投入，促進(jìn)有效保護(hù)；在經(jīng)營(yíng)發(fā)展方面，對(duì)一線工作人員進(jìn)行系統(tǒng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高管理、經(jīng)營(yíng)、保護(hù)等業(yè)務(wù)素質(zhì)，進(jìn)而促進(jìn)資源保護(hù)、科學(xué)研究、經(jīng)營(yíng)利用有機(jī)統(tǒng)一。

在宣傳旅游景點(diǎn)的同時(shí)，景區(qū)內(nèi)工作人員應(yīng)通過多種形式加強(qiáng)宣傳，在重要區(qū)域樹立愛護(hù)自然資源、保護(hù)環(huán)境標(biāo)識(shí)，特別是門票、門牌上，倡導(dǎo)文明生態(tài)游，有利于景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理和提高游客保護(hù)環(huán)境意識(shí)。

3.5 建立健全管理機(jī)構(gòu)

依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)成立專門管理機(jī)構(gòu)，內(nèi)部可設(shè)立市場(chǎng)拓展、保護(hù)管理、綜合、規(guī)劃監(jiān)測(cè)等科室，配備專職人員，以滿足各項(xiàng)事業(yè)的管理工作有序開展；各相關(guān)職能部門可建立聯(lián)席制度，加強(qiáng)協(xié)商和溝通，形成保護(hù)合力，妥善處理風(fēng)景名勝區(qū)和各自然保護(hù)地及旅游景區(qū)的矛盾，有利于景區(qū)旅游發(fā)展與保護(hù)管理工作的協(xié)調(diào)。

3.6 多方籌措資金

風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)不僅是社會(huì)公益性事業(yè)，也是一項(xiàng)重要的政府行為。應(yīng)積極爭(zhēng)取財(cái)政部門資金政策支持，將管理經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并在政策上給予傾斜或保障，包括生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。增加自養(yǎng)能力，出臺(tái)社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制，鼓勵(lì)吸引社會(huì)多方投入資金，以確保日常管護(hù)、科學(xué)研究、生態(tài)監(jiān)測(cè)等工作的順利開展。

4 結(jié)語

風(fēng)景名勝區(qū)是以突出的景觀價(jià)值區(qū)別于其他自然保護(hù)地，對(duì)其科學(xué)化建設(shè)管理，妥善解決歷史遺留問題，結(jié)合煙臺(tái)市特殊的地理位置及豐富的自然景觀和悠久的歷史文化底蘊(yùn)，充分發(fā)揮其景觀美學(xué)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值，將會(huì)成為煙臺(tái)市生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方向，也是區(qū)域文化軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。