央企參與保障性住房建設的依據與可持續性路徑

文／孫大為 中國航發北京有限責任公司 北京 100097

引言：

在最新發布的《關于積極參與保障性住房開發建設有關事項的通知》中明確了保障性住房開發建設的相關事項和建設開發保障性住房的重要意義，在此通知中對中央企業做出了明確要求，通過采用多種方式積極參與到保障性住房開發建設中，有效發揮中央企業的帶頭作用。在國資委的號召下，中央企業對保障性住房開發建設積極響應，但是在參與到保障性住房開發建設工作過程中時由于對相關工作落實不到位，對政策解讀不全面等原因，導致中央企業在參與保障性住房開發建設過程中存在各種困境。為了能夠有效解決中央企業在開發建設保障性住房過程中面臨的困難，就要對中央企業參與保障性住房開發建設的依據進行分析，并尋找可持續發展的建設路徑，從而有效推進保障性住房開發建設。

1、央企參與保障性住房建設的依據

中央企業參與到保障性住房建設中具有重要的意義，其依據主要由當前社會形式和中央企業的內在屬性所決定的，包括民生所需、國情和任務所需以及社會責任擔當等。其中，具體依據如下：

1.1 民生所需

大力加強建設保障性住房能夠有效緩解城鄉中低收入人民的住房問題，能夠有效實現可持續發展，穩定社會發展，事關國家的全局發展。在開發建設保障性住房過程中，就要加大對廉租房、公租房、經濟適用房以及安置房等保障性住房的建設，將保障性住房的建設和開發工作視為民生工作中的重點內容之一。隨著近年來我國經濟不斷發展，房地產行業、建筑行業得到迅猛發展，在國家宏觀調控下，保障性住房的建設和開發取得了初步成效，但是在更深層次的問題上和根本性問題上保障性住房的建設仍然沒有得到良好解決，尤其是對于低收入群體而言，在保障家庭住房方面仍然存在問題。近年來，雖然保障性住房的建設規模得到提高，但是仍然存在住房短缺的情況，為了能夠有效提高保障性住房的建設和開發效率，借鑒發達國家的建設經驗，就是由政府組建公營機構，負責保障性住房建設工作。我國屬于社會主義國家，在借鑒發達國家的建設經驗時，其公營機構就可由中央企業所代替，負責保障性住房建設和開發工作。

1.2 國情和任務所需

在“十二五”期間，對保障性住房的建設有了更新和更高的要求，對保障性住房建設數量、建設規模以及投入都做出了新的規劃，其成本大約在1.4 億萬元左右，其投資較大，對于地方政府來說，資金數額較大，地方政府的財政短缺，無法全部投入到保障性住房建設中。同時，由于保障性住房盈利空間小，對地產行業的吸引力較小，地產行業基本不會在保障性住房上投入過多的資金，而為了能夠保證保障性住房建設的順利實施，就要借助中央企業的力量，由財力雄厚的中央企業從多個途徑和渠道參與到保障性住房的建設和開發中，能夠有效承擔地方政府的財政壓力，有效確保保障性住房建設任務的完成。在 “十二五”期間，中央就將有效建設和開發保障性住房的重要性從地方政府任務升級到政治任務，這也為中央企業參與到保障性住房建設和開發中提供了基礎和依據。

1.3 社會責任擔當

對于中央企業而言，除了要提高自身的盈利能力以外，還要承擔相應的社會責任。對于中央企業而言，在政策上、資金投入上、項目建設上都是國家重點扶持的，中央企業在獲得國家重點扶持的同時也要履行相應的責任和義務要，如果中央企業只著眼于追求利潤最大化，忽略了社會責任和擔當是不利于企業可持續發展的。中央企業歸國家所有，是人民共同的財產，在經營過程既有盈利的目標，又有保障民生的責任。隨著保障性住房建設和開發項目進入關鍵時期，中央企業更是應當肩負起社會責任和擔當，有效落實宏觀調控政策，積極參與到保障經濟平穩發展中。保障性住房建設和開發作為一項民生工作，屬于國家的戰略部署工作之一，是國計民生的具體表現，中央企業要積極發揮其社會責任和當擔，響應國家的戰略部署，在保障民生工作中盡到應盡的責任。

2、央企參與保障性住房建設面臨的困境

中央企業在參與到保障性住房建設過程中，由于相關制度不完善、缺乏有效的盈利模式、地方政府與央企參與保障性住房建設的支持力不足以及央企參與保障性住房建設的主體資質不明確等原因，導致在保障性住房建設和開發過程中存在一定的困境。其中，主要面臨的困境包括：

2.1 相關制度不完善

隨著房地產行業的不斷發展，最近幾年越來越多的房地產企業與地方政府簽署關于建設保障性住房的協議，尤其是國有企業和中央企業更是積極投入到保障性住房的開發和建設工作中，積極承擔起社會責任和擔當。但是，由于建設和開發保障性住房工作在我國開展的時間不長，其建設經驗不足，建設規模一般，相關制度不夠完善。雖然，最近幾年對保障性住房建設的重視程度有所提升，但是各地政府在開展保障性住房建設和開發過程中由于缺乏國家統一部署，各地的發展情況也有所不同，導致中央企業在參與到保障性住房建設過程中缺乏權威的、全面的、科學的制度保障?？傊?，在建設和開發保障性住房過程中，欠缺全國統一的法律法規和相關行政制度，大部分采用的制度都是地方政府制定的規章制度，效力和層次上與國家層面相比較弱，且執行力較弱，導致中央企業在參與到保障性住房建設中其產權界定不明確、經營權界定不明顯，導致保障性住房運營不規范，從而不利于中央企業參與到保障性住房建設中。

2.2 缺乏有效的盈利模式

中央企業在參與到保障性住房開發和建設過程中，其盈利模式一直是中央企業十分困擾的問題之一。很多中央企業在參與到保障性住房開發和建設中都是處于虧空狀態，為了能夠有效彌補經濟平衡問題，中央企業要通過其他項目和商品房的盈利進行彌補。就當前中央企業參與到保障性住房建設和開發工作的盈利情況看，可以發現在建設公租房、廉租房時中央企業尚未形成有效的、成熟的盈利模式，保障性住房的開發利潤與商品房的開發利潤相比可以忽略不計，甚至處于虧空狀態。對于中央企業而言，在參與到保障性住房建設和開發過程中缺乏利益驅動里，不利于調動中央企業大規模參與到相關保障性住房建設和開發工作中。因此，解決中央企業的盈利模式問題是當前的工作重點之一。

2.3 地方政府與央企參與保障性住房建設的支持力不足

對于地方政府來說，出讓土地收益是政府財政的重要收入來源之一，地方政府在出讓土地過程中，將其應用于商業開發能夠獲取更多的地方財政收入，而將其應用到保障性住房開發和建設中則獲得的收益較小。但是，為了能夠確保保障性住房的開發和建設，就必須要求地方政府將土地收入中的一部分用于保障性住房的開發和建設工作中，長此以往必然會導致地方政府的財政支出收緊，導致在后期的保障性住房建設中動力和支持力不足，從而增加氧、央企在保障性住房建設和開發中的投入力度。中央企業雖然有責任和義務參與到保障性住房的建設和開發工作中，但并不意味著中央企業全權負責保障性住房的建設工作，地方政府應當承擔起相應的責任，做好相應的財政投入、人力物力投入和監督管理工配合央企完成保障性住房的建設工作。但是，由于地方政府對央企參與保障性住房建設的支持力不足，在此過程中重視程度低，未履行相應的責任，導致中央企業參與到保障性住房建設難度加大，不利于相關工作的開展。

2.4 央企參與保障性住房建設的主體資質不明確

在國資委的要求下，要求中央企業要積極參與到保障性住房的開發和建設工作中，但是中央企業在參與到保障性住房建設過程中主體資質卻不明確，導致央企參與保障性住房建設面臨一定的困境。在參與到保障性住房建設過程中，是否是所有中央企業都可以參與，參與的條件和資質是什么？這些問題在法律法規上并未做出明確的規定，導致央企參與保障性住房建設的主體資質不明確。就目前實際情況看主營業務為房地產開發以及兼營房地產開發業務的央企都積極參與到保障性住房的開發和建設工作中，從而承擔更多的社會責任，提高央企的影響力，但是對于央企參與保障性住房建設的主體資質卻不明確，導致各家央企在參與到保障性住房開發建設中出現爭搶主體資格的情況，造成一定的開發混亂，不利于保障性住房建設工作的開展。

3、央企參與保障性住房建設可持續性路徑

3.1 制定合理的激勵機制以及監督機制

為了能夠有效促進央企積極參與保障性住房開和建設工作中，確保中央企業的利益不受損害，就要制定合理的激勵機制以及監督機制、法律法規。由于中央企業參與到保障性住房建設工作時，其利潤空間較低，導致央企的積極性受到影響，為了能夠有效刺激央企的積極性，在此過程中要保障央企在保障住房建設的利益，對其可能產生的損失給予一定的補償收益。同時，設計激勵機制，在保障性住房項目建設和開發中，給予優惠，以較低成本使央企獲得土地使用權，提升央企的相關市場的占有率，加強央企社會影響力宣傳，對其融資給予相應的優惠，加快項目行政審批等，從而刺激央企參與保障性住房建設的積極性。還要制定有效的法律法規，規范央企參與保障性住房建設的相關行為，完善保障性住房建設制度，確保項目有法可依，順利開展。另外，還要有效制定監督機制，確保保障性住房質量過關，引入社會監督機制，有效落實相關監管制度，使項目能夠順利開展。

3.2 從盈利組織向非營利組織轉化

央企在參與到保障性住房建設過程中，為了能夠有效提高其可持續性發展能力，使央企在保障性住房建設中的社會責任和擔當得到突出表現，就要制定央企參與到保障性住房建設的考核內容，如贏利目標考核、社會責任目標考核等。由于中央企業是國有屬性的企業，相比起盈利而言，其承擔的社會責任相比于一般企業而言要更加突出和明顯，中央企業作為全體人民的企業，其社會責任就是要在經濟生活中有效穩定社會經濟，保障民生發展，成為國家發展強有力的后盾。因此，央企參與保障住房建設和開發工作中，要妥善處理其贏利目標考核、社會責任目標考核，不能僅關注盈利忽略了社會責任。從長遠的角度思考，為有效實現央企參與到保障性住房建設的可持續發展性，就要從國計民生需求考慮，結合央企的特殊性，從盈利組織向非營利組織轉化，從而確保保障性住房能夠順利建設。

3.3 加強央企與地方政府的聯系

為了能夠提高央企參與保障性住房建設和開發的能力和效率，使央企在建設保障性住房過程中得到強有力的支持，就要加強央企與地方政府的聯系。地方政府要積極響應國家對保障性住房建設的相關要求，并積極引進央企的參與，提高保障性住房的效率。在建設保障性住房過程中，地方政府要密切與中央企業合作，加大財政投入，同時對中央企業參與保障性住房建設提供一定的政策優惠，以低成本的方式使中央企業獲得土地使用權，對其進行融資優惠，在項目審批過程中要加快行政審批效率等，從而促進保障性住房建設效率。

3.4 明確央企參與保障性住房建設的主體資質

中央企業在參與到保障性住房建設過程中，要明確央企參與保障性住房建設的主體資質，對主營業務為房地產開發的央企以及營房地產開發業務的央企的主體資質進行有效審核，對于主營和兼營業務均不包括房地產開發的央企想要參與到保障性住房建設中的資質進行審批，通過制定相應的法律法規，明確央企參與保障性住房建設的主體資質，確保中央企業的利益不受到損害，同時提高央企的積極性，避免央企參與保障性住房建設和開發中出現爭搶主體資格的情況。通過明確央企參與保障性住房建設的主體資質能夠使開發有序進行，進一步加大保障性住房建設力度。

結語：

綜上所述，央企參與保障性住房建設具有重大的意義是民生所需、國情和任務所需以及社會責任擔當。但是，央企參與保障住房建設過程中仍然面臨很多困境，相關制度不完善，缺乏有效的盈利模式，地方政府與央企參與保障住房建設的支持力不足以及央企參與保障住房建設的主體資質不明確等都限制著央企參與保障性住房建設和發展。為了能夠提高央企參與保障性住房建設效果，實現可持續性發現，在將過程中通過制定合理的激勵機制以及監督機制，采取合理的住房保障方式，從盈利組織向非營利組織轉化，加強央企與地方政府的聯系以及明確央企參與保障住房建設的主體資質等有效提高央企參與保障住房建設效率，使民生住房得到有效保障，進一步促進房地產業和民生保障住房的平穩健康發展。