構建我國國土空間規劃體系的相關探討

文／盛韓微 中聯西北工程設計研究院有限公司 陜西西安 710000

引言：

國土空間規劃實際上是多規合一過去我國有各種各樣的規劃，特別是主體功能區的規劃、土地利用總體規劃、以及城市建設規劃，把這三個規劃結合在一個規劃當中，就是國土空間規劃。它背后的理念和價值在于生態保護、經濟發展、城市建設等的綜合考量，要求地方政府系統性地思考土地整體發展和規劃以及利用問題。而國土空間規劃體系的構建主要是為了對國土空間實施用途管制，確保我國國土空間能夠合理開發。

1、關于國土空間規劃的解讀

1.1 國土空間規劃的理解

構建統一的國土空間規劃和用途管制制度是《生態文明體制改革總體方案》確定的重大改革任務。國土空間規劃有3個方面需把握，因為規劃是面向未來的，所以要把握未來發展態勢；做好空間規劃，必須要掌握一定規律；具體操作時候要有適當的方法，也就是國土空間規劃應從不同趨勢中把握有利的趨勢，同時方法也要因地制宜，對于國土方案規劃同樣面臨著發展趨勢，國土空間規劃主要需要以整個生態文明作為基礎條件進行整體方案規劃，現在空間治理已經是3.0時代，1.0時代是我國剛剛建國時期，計劃經濟下推動城市化和工業化，改革開放以后市場經濟推動工業化，現在是以生態文明建設推動社會主義現代化建設，所以3.0時代與過去工業化時期是不一樣的。國土空間規劃中所說的空間規劃也叫做三份原則、兩份研究、一份規劃、兩份協調、一份成文，所以空間規劃是一個體系，事前有規劃、事中有監測、事后有問責。國土空間規劃離不開土地，土地是人類賴以生存和發展的物質基礎和空間基礎，它包括了大氣、土壤、地下空間、社會空間。也可以把土地看作是一個人力系統，水、土、氣、生、光、人為一體化的，也就是說今天所說的生態文明是基于這六大要素體系的，人和其他五個要素之間的關系非常密切，所以要構建一套新的理論體系來支撐國土空間規劃。

1.2 關于國土空間規劃工作的重要指示

生態文明建設是黨的十八大以來一項非常重要的體制建設內容，從2012年黨的十八大召開時就已經明確要大力推進生態文明建設。2015年中央的生態文明體制改革總體方案明確了要構建以國土空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃。2016年2月中央城市工作會議進一步對于加強城市規劃、建設管理工作提出了若干意見，比如劃定城鎮開發邊界、推進城市總體規劃和土地利用規劃的銜接，推動兩規合一，這實際是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。而建立國土空間規劃體系、完善空間治理體系的思路隨著19屆三中全會黨和國家機構改革決定的發布變得更加明確。生態文明思想包括了6個方面：（1）人與自然和諧；（2）綠水青山就是金山銀山；（3）良好生態環境是最普惠的民生福祉；（4）山水林田湖草是生命共同體；（5）最嚴格是制度和最嚴密的法治；（6）共謀全球生態文明建設。這些重要的論述特別強調了生態文明的建設是關系中華民族持續發展的根本大計，現在已經到了一個重要的關鍵期、攻堅期和窗口期，還強調了生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。想要合理開展國土方案規劃，應始終保持強化自然生態文明建設的基礎定力，不能由于社會經濟遇到困難和問題就產生懈怠或者抵觸心理，更不能以犧牲自然環境作為城市經濟提高的基礎條件，嚴重甚至打破自然環境平衡，突破生態保護的底線。為了從根本上開展國土空間規劃方案，各個地區政府應以自然生態環境作為基礎條件，積極探索和研究以生態文明優先、綠色發展作為引導的高質量、高水平的發展趨勢和途徑，始終堅持底線思維模式，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業的生態空間和生態保護紅線立足于本地資源稟賦特點，凸顯出本地優勢。

2、我國國土空間規劃體系的情況分析

2019年，中共中央國務院正式頒布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，該項意見的提出標志著在生態文明新時代背景下，多規合一的國土空間規劃體系的總體框架基本形成。過去我國空間類的規劃類型眾多，相關體系的形成反映了我國自新中國成立以來在建設新中國的過程中在不同的歷史時期我國社會的一種發展需要。就像80年代我國提出了土地利用規劃，90年代提出了海洋功能區劃、到了新世紀提出了主體功能區的規劃。這些空間類的規劃類型在解決實際問題的過程中雖發揮了積極作用，但是在當前發展的歷史階段中有很多新的問題逐漸暴露出來。具體包括以下幾方面：（1）規劃內容的重疊和沖突，例如，在2016年?？诙嘁幒弦坏囊巹澲?，耕地、城市建設用地、和林地的建設應用矛盾突出，有很多的重疊，海南省的多規合一總體規劃編制完成后，一共解決了1300多km的沖突空間，即便是一個面積只有1600多km的廈門市，圖斑面積差異就能夠達到306km，這些沖突問題大大降低了管控空間的有效性，對于資源環境的保護是不利的，不僅降低了行政審批的效率，也對公眾參與監督造成了很多的新問題。（2）規劃類型的多樣性，我國關于空間類的規劃類型有上百種，依據法律編制地占據1/3，而一些類型比較繁雜的規劃由不同的部門管理，同時也建立了不同的管理體系，這樣一來各部門之間的協調就會變得困難，不利于城鄉規劃改革的順利實施。若從整體上來說，國土空間規劃包括空間規劃和發展規劃兩大類型，其中空間規劃被劃分為資源保護和建設開發，目前來看空間規劃仍缺乏綜合性，如此一來很多規劃的矛盾就逐漸凸顯出來。（3）內容繁雜、標準不統一，由于空間類的規劃類型較多，不同種類的規劃都有一套標準，如果編制期限和數據來源不同，則編制的進度也就不同，規劃目標的對接就會出現困難。而且多歸的標準體系各不相同，若在不同類型的規劃中落實相應的技術標準，就會出現空間主體矛盾。（4）體系覆蓋不夠全面，國土空間規劃中的空間規劃注重空間落實，而國土空間規劃中的發展規劃注重戰略指引，二者之間從縱向層面上來講存在規劃割裂的問題，不利于空間資源的合理配置，容易出現行政資源或者規劃資源浪費的情況。而且當前我國普遍存在發展建設規劃大于保護修復規劃的現象，特別是在海洋或者沙漠等自然生態空間資源尚未做出有關環境保護的系統性規劃。（5）體系定位模糊、實施有難度，雖然我國出臺了不少有關建立國土空間規劃體系的意見，但在法律層面上還缺乏權威性，難以確保國土空間規劃的科學性和規范性。體系定位還不夠清晰，要想全面落地實施還存在一定困難。（6）體系建設不能滿足社會發展需要，隨著我國社會經濟的迅猛發展，國土空間規劃的理念和體系已經跟不上社會發展的步伐，難以滿足時代要求，雖然現階段要求國土空間規劃體系要逐步向生態文明和以人為本方向轉變，但是在實際構建過程中，生態文明和以人為本的理念并沒有完全得到落實，使得國土空間規劃體系的科學性和權威性遭受到質疑。

3、構建我國國土空間規劃體系的重要意義分析

從上述國土空間規劃體系的情況分析可知，現階段我國國土空間規劃體系的構建還不夠完善，存在體系覆蓋不全面、定位模糊、規劃內容重疊沖突等多方面問題，因此當下完善規劃體系是一項重要任務，從國土空間規劃體系構建的意義上來講，它的重要性具體體現在以下幾方面：（1）構建完善的國土空間規劃體系能夠督查耕地的保護情況、土地的節約和集約化利用情況、國土空間規劃的編制執行情況、土地管理執法機關對土地管理以及法律法規的執行情況、土地整體利用情況。不僅如此還能夠解決空間無序的問題，雖然我國自然資源豐富，但是人均占有水平較低，尤其是一些重要資源的空間分布與人口的空間分布不夠契合，隨著人們的空間開發活動不斷增長，難以實現重要資源的合理配置，資源短缺問題、環境承載能力上限問題日益凸顯，通過構建完善的國土空間規劃體系，人類空間活動就有了規律，從源頭上解決了資源短缺和環境污染等問題。（2）國土空間規劃體系的構建是解決規劃沖突的重要手段，過去的各類規劃自成體系，相互銜接不夠，種類繁多，導致空間上的重疊和內容上的重復，包括在技術方面也存在很多差異，時限不同，技術標準包括底數、底圖都不一樣，部門之間協調難度很大。其中一些主要的規劃體系雖有自身優勢，但也有一定的局限性，每一種規劃在產生的時候都有它的歷史階段和定位，所以既有優勢也有劣勢。通過空間規劃體系的系統性構建，能夠對每一種規劃的定位和功能進行明確，梳理清關系，解決部門規劃矛盾，有助于形成規劃合力。（3）國土空間規劃體系的構建是規劃體制改革深化的重要途徑，過去的規劃在政策層面或者法律層面都缺乏一定的科學性和權威性，地方政府對上級審批的把關經常有不滿意的情況出現，重規劃輕實施，加上要統籌五位一體的問題、區域和城鄉的問題，在這些方面做得都還不夠，再者是剛性的東西沒有控制住，彈性的地方又不夠，規劃的技術體系互相不協調，包括用地分類的標準、編制規劃的時間、分類的統計等都有問題，所以在實施的時候不清楚到底應該以哪個規劃為主?；诳臻g規劃體系的構建可以深化規劃體制的改革，明確改革的具體方向，強化空間管控，填補空間規劃的缺失，有助于各部門之間凝聚共識。

4、國土空間規劃體系構建應遵循的原則

（1）體現戰略性：國土空間規劃體系的構建首先要體現出國家意志，按照黨的十九大報告要求要劃定三條控制線分別是生態保護紅線、永久基本農田控制線和城鎮開發邊界，這些指標都要通過國家規劃來明確，并且通過國土空間規劃綱要逐級經過省、市、縣傳遞下去，體現出規劃的傳導作用，特別是一些約束性的指標，由此確保國家在生態文明建設以及其他重要發展戰略上的落實。

（2）體現權威性：根據我國《建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的相關要求，現階段的國土空間規劃工作開展中不僅是為了建立體系，更主要的是監督實施，可以說規劃編制的目的就是為了推進規劃未來在政策目標上的落地實施，所以在權威性的強化方面要強調先規劃后實施，規劃一經批準就不得隨意修改和違規變更，因此國土空間規劃體系的構建要特別強調剛性管控的內容，以及戰略的引領作用。

（3）體現操作性：就是上述所提到的各種指標控制線的分解落實，另外建立傳導機制來推動政府管理的“放管服”的改革。要強調誰組織編制、誰負責實施，實現國土空間規劃體系的“能用、管用、好用”。

（4）體現協調性：在我國土地資源的配置中，要想將市場經濟體制的作用發揮出來，就要以宏觀經濟政策為主導，改變過去由政府主導的管理方式，加速城鎮化建設。另外在體系構建過程中要以地區經濟發展的實況為基礎，強調各部門之間的協調性，政府部門要發揮出引領作用，將地區的經濟開發交給市場，激發競爭潛力，利用規劃體系為城鎮化建設提供基礎保障。

（5）體現適應性：當前我國社會經濟正處于高速發展的階段，新時期的國土空間規劃體系的構建必須秉承綠色發展的理念，滿足當下社會發展所需，加快土地利用方式的轉型，做到與時俱進。其次要適應改革要求，針對相關空間規劃的內容進行整合，吸取核心。此外，需借鑒一些發達國家的國土空間規劃體系構建的經驗，比如日本、美國、德國等國家，但需注意不能完全照搬，因為很多方面并不能適應我國的國情，在吸取其精華的同時還需統籌發展。

（6）體現循序性：我國國土空間規劃體系一直以來都是自上而下進行編制的，不僅對整體空間規劃體系做出了安排，對市、縣、鄉鎮區域的空間規劃也有詳細的安排，是逐層遞進、細化發展的。所以在新時期國土空間規劃體系的構建上不能夠忽視規劃體系的循序性，只有環環相扣、統籌整體，才能使空間規劃體系的作用充分發揮出來。

5、新時期我國國土空間規劃體系構建的建議

（1）貫徹新時期社會發展理念：針對新時代的新問題，要重點關注生態文明建設，包括建設美麗中國，促進人與自然的和諧共生，貫徹新發展理念，推進區域協調發展戰略和鄉村振興戰略，無論是什么樣的規劃首先應該是一個注重集成和創新的規劃，也就是并不能完全摒棄原有規劃原則以及規劃的相關內容，而是要集成原有規劃的一些優點，在此基礎上進行優化和創新。比如長江經濟帶流域、城市群等特定區域或者是特定領域的空間規劃，要體現出其特定功能，在空間開發和保護利用方面要將當前的發展理念融合進去，做出針對性的安排。

（2）深化多規合一改革：不同部門之間的溝通不協調性是造成國土空間規劃矛盾問題產生的基本原因。針對這一現實問題，可通過信息技術建立信息平臺統一的數據中心，使各部門都能夠使用統一的系統，實現國土空間規劃的充分協調，在同一個時空維度和平面上對話，這樣一來就能夠及時交流問題、發現問題和解決問題，保障規劃體系的落地和實施。地方政府部門要以國家、國土空間規劃的相關政策要求為指導，提升對國土空間規劃的重視程度，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是推動未來發展方式轉變的一個重大舉措。要通過信息平臺建設、立法立規、體制機制改革來構建新時期的國土空間規劃體系，解決規劃不科學、重疊沖突、條塊分割、執行剛性不足等問題，為優化國土空間開發格局奠定堅實的基礎。

（3）提高規劃體系的科學性：展開對規劃范圍內以及相關地域的資源環境承載能力和國土空間適宜性的評價，由此作為一個非常重要的科學評價基礎認識所在地域資源環境方面存在的弱項，對于資源環境利用的方法以及生產、生活、生態3類空間之間存在的關系進行識別，通過識別進一步研究制定該地區生態保護紅線的劃定范圍，永久基本農田控制線的范圍，以及城鎮開發邊界控制線的范圍，進而設定國土空間開發利用保護的底線。其次要意識到國土空間規劃體系解決的是全域、全要素的規劃，所謂全域是指過去城市總體規劃，主要圍繞著規劃區以內的空間進行規劃。而科學性是建立在陸海統籌、城鄉統籌、地上地下空間的統籌，包括區域的統籌和協調。通過統籌的方式讓國土空間規劃能夠在一張圖上進行規劃，避免規劃沖突的問題，真正提高管控能力。在此基礎上，不僅要關注自然資源的利用和自然生態空間的保護，還要關注地方的人文稟賦，運用城市設計方法，提高國土空間的藝術性和舒適感，讓人們對于國土空間的謀劃和體系的構建有一個認同感。

（4）明確各部門職責、避免發生沖突：國土空間規劃體系的構建重點強調的是協調性，不僅要統籌發展，還要確保相關領域的平衡發展。在國土空間規劃體系構建前，各部門之間經常會發生矛盾，主要原因是由于職責不夠明確，凝聚力不足，在空間規劃方面缺乏一致性，不僅會導致矛盾沖突，還會造成資源的浪費，難以提升空間開發效率。在追究具體責任時，由于沒有完善的體系，責任劃分不明確，而無法進行追究。所以地方政府要加強重視責任劃分的問題，明確各崗位職責，在發生沖突時能夠有章可循，將責任落實到人頭，避免分歧，進一步提高空間開發效率。另外要根據空間規劃體系構建的要求，建立由多個部門共同參與協調的工作機制，完善管理流程，協調矛盾問題，保障國土空間規劃的順利實施。

結語：

國土空間規劃是一個國家空間發展的指南，在規劃過程中要明確規劃主體，所以需要構建一套完善的空間規劃體系來進行職責的劃分，解決各部門之間的矛盾沖突。論文針對國土空間規劃的內涵進行了詳細解析，分析了我國國土空間規劃體系的情況、規劃體系構建的重要意義和原則，并提出了筆者的個人建議，希望通過論文的論述，能夠為國土空間規劃體系的構建提供一些參考，為我國社會經濟的高質量發展貢獻一點微薄力量。