城市經營與城市規劃研究

文／李進 安徽省合肥市肥西縣自然資源和規劃局 安徽合肥 231200

引言：

城市經營及城市規劃一度成為當今時代進步和發展的重要課題，城市經營的內容包括經濟、生產、人力資源管理、利益關系在內的多個環節，與此同時，城市規劃的內容則覆蓋了園林景觀環保設計問題、污染治理問題、公共設施運營、公共關系重組等多個環節，然而，無論對于哪一部分或是哪一環節的內容，都始終無法擺脫經濟效益問題和資金周轉問題，因此，城市經營和城市規劃的前提是必須保證有序的政策支持及充足的資金支撐。

1、概述

1.1 城市經營

所謂城市經營，它是以政府主導，并且由私營部門及第三部門、社會同時參與其中的多元化主體進行社會資產的聚集、重組、運營，以從各環節獲取到相應的利益，不斷推進城市發展，并且積累資源的過程。其核心在于受政府宏觀控制下遵循相應的管理理念來實現城市管理，并且確保在城市管理的過程中不斷突破市場化管理、效率最大化管理、產業化管理，確保能夠將城市資產值提升到最高，且力求通過基礎資產值收獲最大化升值。此處所言市場化，其是指突破政府統包范圍內的各種陳舊的機制和條例，逐步向社會和市場發展，鼓動全員參與其中，并且形成規范的競爭機制；所謂產業化，是在遵循基本的經濟規律與要求的前提下由以往單純的行政事業管理慢慢向經濟、企業管理發展，即要求在能夠保證社會效益的基礎上，積極講究成本核算與投入產出的具體比例；另外關于效率最大化，即借以規范化管理，建立形成一套統一的、能夠綜合反映城市管理水平的考核指標體系，致使基于市場經濟體系下的城市管理能夠受到統一的領導，并實現分級管理，專業分工，以確保能夠在協調高效運轉的同時，實現經濟產業效益的最大化。一般來說，城市經營覆蓋了3種要素，即經營客體、經營主體和經營過程。其中，經營主體它始終都處于主動地位，且角色擔當主要由法人、組織機構及個人承擔；而經營客體通常處于被動地位，且它屬于行為對象；行為過程的發生往往是符合一定的科學規律程序的。

1.2 城市規劃

所謂“城市規劃”，它是旨在不斷規范城市的發展建設、研究并推進城市未來發展以及制定科學合理的城市布局、綜合性安排城市各項工程建設的綜合部署的過程，某種意義上來說，我們可以將“城市規劃”視為特定時期內城市發展的藍圖，同時它也是城市管理的關鍵組成部分，以及可將其當作城市建設管理的核心依據，它是城市規劃——城市建設——城市運行發展鏈上的重要前提基礎。

人類實踐城市規劃的過程通常是以科學發展的眼光經過科學論證，并且以專家決策作為基礎前提條件，全方位采取科學的手段來規劃城市的經濟結構、空間結構、社會結構，其中時常會覆蓋城市片區規劃的內容。一定程度上具備指導城市規劃和規范城市發展建設的重要作用意義，同樣可將其視為城市在開展前期綜合管理工作的基礎內容，也是實施城市管理的主要內容。基于城市本身的復雜性，最終決定了城市規劃工作的開展和實踐往往是跟隨城市實時的發展及運行狀況長期做出調整的，且在此過程中不斷修訂和完善，優化改良復雜的連續性決策的過程。

城市規劃覆蓋了兩個方面，即城市規劃與城市建設。城市規劃是指按照城市地理環境和人文條件以及經濟發展狀況等一系列客觀條件制定出適宜城市整體發展的計劃，以便于合理協調各方面的發展，從而有序地開展更進一步的空間布局、土地利用及基礎設施建設等工作的綜合性部署及統籌安排。而城市建設是指政府這一主體按照提前規劃好的內容進行有計劃性地開展交通、能源、信息網絡、通訊、園林綠化、環境保護等各種基礎設施建設工作，其同樣是城市規劃中的有關部署內容全面落實的過程，成功的城市建設流程通常更注重追求人與自然和諧統一，科學與美感有機融合，達到經濟、社會、環境三方效益的共贏的目的。

于城市規劃而言，很長時間以來它都會遭到源于兩方面的挑戰：（1）源于上層的重大決定發生變動。（2）源于下層市場因經濟層面的不確定性表現出來的具體反饋。上層決定主要用于應對城市戰略，而下層反饋則用于城市運營，其中，一個為頂層設計，另一個為基層實踐，此時城市規劃恰恰正處中間，地位非常尷尬，于上于下均須承受一定的壓力，這就是為什么會出現就規劃說規劃、就空間論空間問題的根源所在。

2、城市經營戰略與城市規劃的關系

2.1 城市規劃是城市經營戰略的前提和依據

事實上，城市經營是優化提升城市資源資本運作及配置效率的過程，這個過程能有效的保值和增值城市資產，同時又有助于提升城市總體價值，但是城市規劃又是用于調控城市土地資源利用以及空間資源配置的核心手段。之所以要進行城市規劃，主要目的在于將其當成是引導市場達到社會目標的一種城市經營的工具。城市的整體經營更有助于總體提升城市核心競爭力，與此同時，城市規劃則為城市發展提供了方案和愿景。城市經營企圖借助城市建設項目的市場化運作來達到融資的目標，然而城市規劃卻又存在項目布局的安排和設置，該環節比較全面地展現出了城市建設項目的預期。進一步給市場以及開發商指明了投資方向，也同時推進著城市經營的實踐。

2.2 城市經營是城市規劃的實施手段

城市規劃即預期和描繪城市未來的發展藍圖，它屬于一種理想層面與方案層面的假想，實際規劃方案的實踐和有效落實一般要借以城市經營過程的實操在遵循城市經濟與土地、房地產、基礎設施運行基本規律的基礎上，運用有效的投融資方式來全線落實。所以，必須要將城市經營當作城市規劃科學方案實施的基礎性保證，也是城市在市場化建設過程中進行市場體制改革的關鍵措施。

如果站在城市經營是為了實現城市資源市場化運作和資源保值增值以實現利潤最大化的目的這一角度來看，原本城市規劃就屬于一種非常珍貴的戰略性資源，同時又是城市經營過程中最基礎的內容。經編制和審批的城市規劃恰恰就是城市經營的主要經營對象。

2.3 城市經營戰略與城市戰略規劃存在互動關系

如果站在城市戰略經營與城市戰略規劃（覆蓋城市總體規劃的內容）的角度來思考，基本可以說城市戰略規劃對城市發展的方向、定位以及功能、空間構架均進行了明確，而同時所有的這些條件通常也都是組成城市戰略經營的基礎性條件依據。特別對于城市發展定位而言，其往往會緊密的關聯城市各空間層次的差異化作用和價值，以助于進一步給城市戰略經營營銷城市、吸引資金，或者引入生產要素、聚集企業及人口提供基礎條件，此環節往往也是城市戰略經營當中的一大亮點。

然而，如果想要將城市戰略規劃的構想發展成城市戰略經營的主要內容及工具，則一定要編制相應的城市經營理念，在確保對城市規劃方案與具體的規劃內容（城市定位、城市空間發展、基礎設施布局等）有所了解之后，展開可行性的、經濟性的、運作性的、社會性的城市經營，此過程中需要考慮到城市經營可能會對城市規劃方案的實施帶來的影響，并適當進行調整規劃方案，有效達成城市戰略規劃和城市戰略經營之間的良性互動。

2.4 城市發展戰略定位分析

如果要制定科學合理的城市總體經營戰略方案，必定要先對城市進行準確定位，此環節同樣是城市總體經營戰略的關鍵內容。基于經濟全球化背景的影響作用下，包括人才、資金、商品在內的各種資源條件均在逐步以全球化的方向頻繁流動，與此同時自然加劇了各城市之間爭奪腹地的生存競爭。基于這樣的形勢影響背景下，于城市而言，一定要對自身的定位做出適時調整，以便于能夠積極迎合市場競爭與發展的需要。通常來說，城市戰略定位可以劃分為功能定位、文化環境定位、城市區域定位幾種。

2.5 城市空間經營戰略分析

空間作為城市的載體，其城市總體經營戰略的重要核心就在于對城市空間戰略的經營。城市總體經營戰略按照戰略規劃形式適時布局和安排城市空間的發展方向、發展時序、結構形態，目的就是為了能夠實現城市戰略資源配置及其綜合性經濟效益的最大化。為此，必須要能積極適應不斷變化著的發展條件，其重點在于能夠適時地推動空間發展。

通常情況下，城市空間經營戰略可以覆蓋2個層面：其一是從宏觀意義上明確城市空間拓展的方向，另外一個就是對城市總體空間結構及空間形態做出合理選擇。無論此二者當中的任何一個，均可以當成是城市空間發展戰略的主要內容，所以，后期需要展開以集約利用或優化利用為核心的未來新空間開發建設的中心化經營活動。

3、我國城市規劃管理實施中存在的問題

3.1 缺乏法制保障導致規劃缺位或干預乏力

城市規劃問題的出現原因源于兩個方面：（1）源于城市規劃本身存在的缺陷。（2）則是因為我國城市規劃長期缺乏相對完善的法規體系支持，如此導致相應的條件干預力度匱乏，頻頻出現違法建設。有關城市規劃行政許可自由裁量權過大而給許多開發商制造出了較高的項目開發不確定性及投資風險性，與此同時，加大了尋租的空間和動力。而此恰恰是導致出現規劃行政管理領域腐敗問題的主要原因。然而，政府行政管理體制會對規劃部門規劃審批權的行使造成一定的影響。我國目前城市各行政單位間并不完全協調，此時規劃局在行使“規劃審批權”時自然會因慮及地方政府要求而棄權由整體利益出發的規劃原則。雖然備案制度在權力監督機制方面起到一定的監督作用，但同樣尚存一些及時性問題導致監督乏力。

3.2 城市規劃管理缺乏公眾監督

我國出具的城市規劃決策，很多時候都是以領導人員為決策者的，而規劃過程中的決策權則主要集中在書記、市長、四套班子等幾個核心規劃人員手中，就這樣形成了閉門造車式的決策。規劃師及大眾不過具體決策的執行人員及貫徹人員，僅此而已。當即由于地方政府與部門規劃自由裁量權過大而欠缺對行政審批工作內容對應的約束和監督機制。

3.3 城市生態環境建設缺乏長遠、科學的規劃

隨著我國城市建設速度的加快，特別部分中小城市已經將建設速度提升到突飛猛進的程度。但與此同時，因為一些城市在規劃建設中缺乏生態環保的意識也引發了一系列問題。例如某城市欠缺長遠、科學的規劃，或者直接未將生態環保問題列入規劃中去，又或是有關內容太過簡單，不具備可操作性和長遠性。或有城市規劃建設中未對生態環境進行功能分區，造成了土地資源的無形損失浪費。部分城市由于基礎環境設施不足的緣故，導致不能有效控制企業排污、生活垃圾、水土流失等問題，造成了生態環境的不斷惡化，最終威脅到優良的生態環境。或者個別城市從環保投入與環保工作的實需不匹配，再加上環保機構不健全，同時欠缺環境監管力度等等。

4、城市規劃建設與管理的措施

4.1 建立和完善城市規劃管理制度

能夠指明各城市規劃區管理機構的主要職責，進一步強化城市規劃人才體系建設，繼而有側重性地展開相應的城市規劃建設培訓工作，組建行成一支優秀前衛的管理隊伍。城市規劃工作的實踐可通過地方居民著手，進一步提升城市宣傳教育力度，有效激發居民于所在城市的熱愛，提升他們的保護意識，以有序維持城市可持續發展。

4.2 提升城市形象和競爭力

品牌往往是優化城市環境，提高城市核心競爭力的一個殺手锏，它在城市規劃建設和實際發展過程中往往發揮著非常重要的作用，優良的品牌形象一般可以作為進一步提升城市核心競爭力的重要手段。所以，可以首先從各城市的管理創新著手，立足于各個城市的差異化特點，提高創新力度。需要提升城市環境的改善力度，扎實做好城市文明建設和生態環境管理工作，積極打造一個文明城市的良好形象。要全面將城市規劃建設的各環節內容推向法治化，以確保能夠依法整頓一些違法違規行為，保證全面穩定地落實城市建設規劃工作，有效提高城市知名度。

4.3 重視城市綠化建設

城市綠化建設工作的開展必須遵循因地制宜的原則進行，以助于全面整治綠色開放的空間。一般來說，城市中心都是建筑最為密集的地方，且這些地方通常也是綠化率最高的地段。合理規劃城市綠地空間，能有效地增加人們休閑的場所，同時降低建筑密度。另外對于不具備條件來規劃建設大面積的綠地的地段，需要在有限的地面上應用立體化綠化方式，以此來改善單調的城市建筑立面，同時徒增綠化面積，并且進一步提高城市環境質量。綠地建設和各工程實現同時規劃和施工，如果條件允許，還可以適當規劃林蔭大道與城市公園，合理清潔城市肺部，優化環境質量，凈化空氣，并且科學降低空氣中CO的含量，某種意義上更有利于減緩溫室效應。

4.4 統一協調發展

城市建設工作具有很高的復雜性，且工程建設過程當中需要考慮的因素比較多，包括生態情況、市場情況以及未來的發展需求等，只要其中一個方面出現問題便可能波及整體城市建設進程。為此，我們需要做好城市協調統一的發展規劃，只要遇到問題，就必須均衡各種因素存在的利弊，必須要根據制度事實來闡述客觀真理，以便于科學處理問題。我國近幾年對于這方面的問題陸續制定了一系列管理條例，且在不斷完善和平衡各種實際關系的過程中，也在有序地推進城市協調工作的進展。

4.5 注重色彩規劃的策略

通常來說，城市色彩規劃覆蓋了兩方面內容：（1）在特定范圍內差異化功能對于區域色彩和諧的規劃，此可以作為城市的基調色。（2）在相同范圍內功能比較獨立且需要統一內部主色調的規劃。規劃城市色彩時一般要按照城市發展的基本條件、城市發展的現狀、基本要求及形狀來設計總體性策略，尤其要考慮到期間包括城市規模、歷史文化及城市性質等多種因素，通常可將城市規模作為推進城市現代化發展的決定性因素，且這種因素也在某種意義上決定著城市能夠展現地方文化的深度及范圍；但是對于城市性質而言，它是從城市總體規劃的視角以有效明確城市特色、個性以及城市發展方向為目標，以便于為城市色彩規劃供應能夠展現出城市色彩特點的主要依據；另外作為城市歷史文化而言，它屬于城市在色彩規劃的過程中亟待積極深入挖掘的因素。相同范圍內相對獨立的功能區域色彩規劃內容包含了色彩分區、色彩控制和修建性詳細設計等內容，具體來說，其設計策略主要從城市基調色來體現，在對比分析城市內部歷史文化、自然環境和地域特色的基礎上，進一步明確各區域內的主色調。

4.6 改善城市產業結構，提高土地利用效率

面對現階段我國的城市建設工作的開展現狀進行分析，我國目前需要面臨的一個關鍵問題即土地短缺，且這個問題在一步步深化，不少城市雖然都是高樓其起，但實際能夠供給人們娛樂休閑的自然性公園卻屈指可數。現實性城市規劃建設工作中，低碳生態技術的應用，促使人們進一步對環保問題的重要性重新審視，為此，人類計劃性地提出可在城市發展尚未定型以前給后來甚至未來的市民留足充足的活動性“自然公園”，對此需要在城市發展建設的過程當中適時且嚴格地監視土地的使用情況，應該保證盡可能地杜絕土地浪費的情況，并且進一步提高土地利用率。若在城市規劃建設過程中能夠借以低碳生態規劃實現城市建設初期的產業布局定位，并且盡早將一些污染嚴重且能量消耗較大的滯后企業淘汰掉，做到城市產業結構的優化布局，便往往更有助于推動城市后期進步和發展。

結語：

綜上所述，中國正值社會主義市場經濟建設持續發展的重要階段，且綜合我國的國情做出的一系列改革與優化完善，往往更有利于縮小各城市間的差距，如此便激發了各城市間激烈的競爭，彼時城市經營就成了有序助推城市發展的一個重要支柱性力量。所以，各級政府以及政府規劃負責人就必須要維持科學、良好的城市經營，為有效實現中國夢而不斷努力，切實做到對我國城市發展規劃盡職盡責，全線助推國家經濟進步發展，有效提升我國的綜合國力。