自然資源和規劃管理中新型城鎮化工作思考

文／黃照來 六盤水市自然資源局 貴州六盤水 553000

1、新型城鎮化工作要求

黨的十九大報告從促進區域協調發展的戰略層面提出：以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。

十九屆五中全會提出：優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化。堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。要構建國土空間開發保護新格局，推動區域協調發展，推進以人為核心的新型城鎮化。

貴州省第十二屆八次全會指出，大力推進新型城鎮化，構建高質量發展城鎮體系。堅持以人為核心的新型城鎮化，大力實施城鎮化提升行動，加快走出一條山地特色新型城鎮化發展新路。做大做強城鎮經濟，全面提升城鎮品質，優化新型城鎮化發展格局，實施強省會五年行動，加快構建以黔中城市群為主體，貴陽貴安為龍頭，貴陽—貴安—安順都市圈和遵義都市圈為核心增長極，其他市（州）區域中心城市為重點，以縣城為重要載體，黔邊城市帶和特色小城鎮為支撐的新型城鎮化空間格局。

六盤水市七屆十二次全會提出，大力推進新型城鎮化，高質量構建城鄉融合發展新格局。堅持以人為核心的城鎮化，大力實施城鎮化提升行動，做大城市規模、做優城市品質、做強城市經濟，奮力推進城鎮大提升。優化新型城鎮化發展格局，提升區域競爭能級，全面提升城鎮品質，統籌城鄉區域協調發展，構建以鐘山、水城組團的中心城區為核心腹地，東援六枝、南引盤州、襟帶周邊區域發展格局，建設高顏值、高氣質、高品質的新型現代化山地城市和川滇黔區域中心城市。

2、自然資源和規劃管理中新型城鎮化工作情況

2021年，全市常住人口城鎮化率達50.37%，較2015年提高6%，城市規模進一步擴，市中心城區建成區面積達79.6km。水城－鐘山－紅橋三地同城步伐加快；縣域空間布局進一步優化，盤縣撤縣設立盤州市并連續多年入選全國百強縣市榜單、入列國家新型城鎮化綜合試點城市，水城縣撤縣設立水城區獲得批復，六枝特區新型城鎮化建設成效顯著；特色小城鎮建設快速推進，8+X小城鎮建設項目和鎮村聯動建設任務全面完成。取得的這些成績，離不開自然資源部門的工作。

2.1 強化規劃引領，有序推進國土空間總體規劃編制

六盤水市城市總體規劃明確，建立市域中心城市—副中心城市—重點鎮—一般鎮4級城鎮結構體系。其中市域中心城市1座（六盤水市中心城區）；副中心城市2座（盤縣和六枝中心城區）；重點鎮11座（盤縣城關鎮、柏果鎮、老廠鎮、響水鎮、英武、郎岱鎮、巖腳鎮、木崗鎮、南開、發耳、野鐘），一般鎮32座。形成三核三帶一走廊的城鎮體系空間結構。

按照《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發》《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》的通知》《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》等要求。我市已完成第三輪市級國土空間總體規劃基礎資料收集和調研，形成《六盤水市國土空間總體規劃（2021-2035年）現狀調研報告》和相關支撐性專題研究初步成果；已完成土地利用總體規劃、城市總體規劃實施評估及國土空間開發保護現狀評估、國土空間規劃城市體檢評估等工作；已完成市縣級雙評價（資源環境承載能力和國土空間開發適宜性）初步成果；擬定《中共六盤水市委六盤水市人民政府關于全面推進國土空間規劃體系建設并監督實施的意見》并報市委、市政府印發。已完成生態保護紅線評估階段性工作，成果已上報國家審查，正在統籌推進三區三線劃定工作。

2.2 加快專項規劃及詳細規劃編制。十三五期間，需做好以下3點：

（1）編制完成《市中心城區市政基礎設施布局規劃》《市中心城區管線綜合專項規劃》《市中心城區地下管廊建設規劃》《六盤水市中心城區海綿城市專項規劃》等專項規劃，結合區域人口規模和用地條件，對水、電、氣、熱、通信等需求進行科學預測，合理布局市政設施用地。對城市沿主要道路設置的供水、排水、電力、通信、燃氣、供熱等管網進行統一布局，明確沿線管網的入廊標準和建設要求，對各種管網的管徑、管底標高、防護距離進行統一設計，制定水環境保護、水生態修復、水安全保障、水資源再生利用策略，構建中心城區海綿系統，積極爭取海綿城市試點。

（2）配合編制《六盤水市中心城區地下空間開發利用規劃》，規劃地下交通系統、地下市政設施系統及地下公共空間等系統，明確人防工程總體控制規模。

（3）加強城市設計、提升城市魅力形象。已完成《德塢片區城市設計概念方案》《七十三片區（棚戶區改造）城市設計概念性規劃》《六盤水站站前區域修建性詳細規劃設計》《塔山新區城市設計》等13項城市重要節點、重要區域的城市設計稿，涉及范圍累計約2300hm。通過重點梳理市中心城區城鄉結合部地塊，組織編制城市設計整合連片地塊，引導所在區域一體化發展。在城市設計編制過程中，探索具有山地城市特色的空間布局，追求組團布局與環境相融合，顯山露水透綠，建筑形式與山地環境協調統一，打造具有地方特色和時代風貌的六盤水。

2.3 強化土地支撐，打好政策組合拳

（1）保障建設用地空間。2015年，我市啟動土地利用總體規劃調整完善，實現了兩減一增，即核減耕地保護任務27萬畝，核減永久基本農田保護任務10萬畝，爭取到建設用地規模7萬畝，較好地保障了我市重大基礎設施等新型城鎮化項目建設用地空間需要。2019年以來，我市簡化程序，組織全市四縣區開展了土規修改、布局調整，實施保障脫貧空間、城鎮化建設等用地空間，共涉及布局調整或修改面積60.4km，其中，六枝特區修改4.78km，盤州市調整25.83km、水城區修改23.26km、鐘山區調整6.53km。

（2）用好增減掛鉤政策。城鄉建設用地增減掛鉤即城鎮建設用地增加，農村建設用地減少，“十三五”期間，省累計下達我市增減掛鉤指標18395畝，全部用于城鎮建設、易地扶貧搬遷等新型城鎮化。

（3）扎實推進農村宅基地使用權確權登記頒證。截至目前，全市農村宅基地使用權確權登記應完成261322宗，面積3711.9hm2，目前已登記發證223108宗（含不動產權證2616宗），登記發證率85.38%。

（4）盤活存量建設用地，推進城鎮低效用的再開發。截至目前，省廳下達批而未供任務5347畝，已處置6794畝，處置率127.06%，閑置土地任務 3694 畝，已處置4503畝，處置率121.90%。完成年度處置任務。經對接省自然資源廳，自然資源部正在修改原國土資源部印發的《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》的通知（國土資發〔2016〕147號）文件，出臺新的城鎮低效用的開發政策文件。

2.4 助力人從何來，深入實施地質災害綜合治理

2020年以來，全市強化地質災害綜合治理項目庫建設，采取集中連片打捆的方式，組織縣區謀劃、包裝、編制項目，多渠道籌集資金，全面推進項目實施，有效消除隱患，確保了地質災害綜合治理取得實效。一是全市完成申報項目43個，概算資金約232137.74萬元（其中：工程治理項目26個，資金約12764.6萬元；搬遷避讓項目17個，資金約219373.14萬元），治理完成后，預計可消除10178戶32979人地質災害威脅。截至目前，共獲批入國家、省級地質災害治理項目庫項目35個，概算資金206475.52萬元（其中：工程治理項目19個，資金約8706.38萬元；搬遷避讓項目16個，資金約197769.14萬元）；獲批下達資金項目6個，獲批中央補助資金4787.1萬元（其中：工程治理項目5個，資金2627.1萬元；搬遷避讓項目1個，資金2160萬元），正在有序推進實施。市級財政預算資金500萬元，實施4個中型地質災害治理項目，治理完成可消除111戶749人地質災害威脅。全力爭取支持，積極開展災后重建相關工作。申報獲批地質災害應急處置經費500萬元，幫助解決受災群眾5522人的臨時避讓安置。

3、存在的問題及意見建議

城鎮建成區面積口徑不統一。雖然自然資源部制定了《城區范圍確定規程》，但實際操作較為困難，理解不一，不同的技術單位調查結果不統一，導致數據缺乏可比性，準確性。城市建成區的范圍和面積直接反映了一個城市的城鎮化水平，是城市人口、經濟、生態、公共服務等一系列指標的統計基礎，也是判斷城市發展水平和土地利用效率的重要依據。建立統一的技術規范顯標準得尤為必要。

新型城鎮化內涵理解比較單一。新型城鎮化具體包括以下幾方面：

（1）目的新。首先是人的城鎮化，更加注重以人民為中心，強調人的生活發展條件與宜居條件、配套基礎設施與社會公用設施的改善，要求創造高品質生活，使農村轉移人口真正融入城市。

（2）內涵新。把生態文明理念融入城鎮化各方面，倡導綠色生產方式、生活方式和消費模式，注重綠色、低碳、智慧、平衡、共享與協調發展。

（3）路徑新。更加注重城鄉統籌，促進城鎮從外延式擴張轉變為內涵式發展，強化產業就業支撐，深入推進三改。

（4）機制新。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進人口自由遷徙、要素自由流動，推動新型城鎮化與新型工業化、農業現代化、旅游產業化協同發展，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

（5）體系新。采用集群式、組團式、點狀式、串珠狀布局，有序拓展城鎮發展空間，輻射帶動鄉村全面振興，實現縣鄉村公共服務一體化發展、公共基礎設施一體化建設。但在實際工作中，很多同志、部門通常僅理解其中之一。

市中心城區高鐵通達性有待進一步加強。雖然全市各縣通高鐵，但六威城際鐵路未連通盤州。

地質災害房屋重建、搬遷安置政策不明確。根據當前政策，消除地質災害隱患具體分為以下3類：

（1）實施工程治理。

（2）避險搬遷安置。

（3）持續監測三年以上隱患點無變化的。

按程序核銷地災隱患點。未對發生災情險情造成群眾房屋、圈舍、土地、山林等損毀實施災后重建明確有關項目資金申報渠道，且地災避險搬遷安置項目政策不明確，無相關標準，基層組織開展災后重建工作缺乏指導性政策。

在今后的工作中，要嚴格落實黨的十九屆歷次全會精神、國家十四五規劃綱要，深刻領會新型城鎮化內涵，按照省、市新型城鎮化、國土空間規劃要求，結合我市產業轉型升級示范區建設需要，做好如下工作：

（1）在三調及2020年土地變更調查成果基礎上，盡快提出國土空間總體規劃主要指標預測分析報告，并加強與省級國土空間總體規劃銜接融合，爭取省級在約束性指標方面給予一定傾斜，及時完成市、縣級國土空間總體規劃的編制。加快構建國土空間規劃一張圖實施監督信息系統。按照市縣統建原則，加快國土空間基礎信息平臺建設，形成國土空間規劃一張圖實施監督信息系統，與國土空間總體規劃同步報批。在實踐中，不斷細化《城區范圍確定規程》，對于成熟的經驗思路，及時上報國家和省。

（2）有序推進專項規劃及詳細規劃編制。嚴格執行專項規劃目錄清單及管理辦法，進一步完善國土空間專項規劃清單制度，在省級指導下探索六盤水市國土空間規劃政策體系建設，強化國土空間總體規劃對各專項規劃的指導約束作用。配合住建部門適時啟動城市風貌規劃編制工作，加強城市設計，以指導城市色彩、天際線、建筑風格、重要城市節點景觀等的規劃管理，通過規劃管理引導城市建設，提升城市魅力形象。提升城市品質，在城市設計編制過程中，探索具有山地城市特色的空間布局，追求組團布局與環境相融合，顯山露水透綠，建筑形式與山地環境協調統一，打造具有地方特色和時代風貌的六盤水。督促指導各市（特區、區）開展村莊規劃管理試點工作，特別是將工作重心放在集鎮上，大力推進重點核心小城鎮建設。

（3）加快六威昭、畢水興高鐵項目建設。六威昭、畢水興高鐵項目是安六城際鐵路延伸段，是國家促進西部大開發、促進云貴廣互通，帶動烏蒙山片區經濟社會發展的城際客運線。六威昭、畢水興高鐵開通運營后，有利于與云貴廣交界市州融入成渝地區雙城經濟圈，有利于黔西北地區、黔中城市群和滇中城市群等融合發展，有利于提高我市區域競爭力，促進我市各項城鎮化建設。因此，務必爭取在十四五期間開工建設力爭完成。屆時，六盤東站、六盤水站、六盤水西站的輻射帶動作用將進一步凸顯，城市道路、醫院、學校等各項基礎設施將逐步建設完成使用，市中心城區同城化發展將真正實現，六枝、水城、盤州大三地同城化將更加緊密。

（4）扎實開展土地衛片執法檢查，嚴格履行建設項目規劃批后監管。利用先進及時的衛星遙感技術，及時發現各類違法用地、占地行為，嚴肅查處、嚴厲打擊，按照月清、季節、年度評估的要求，早發現早制止早查處，維護土地管理秩序，推動落實最嚴格的耕地保護制度，保障全市糧食安全。按照“放管服”改革和優化營商環境的相關工作部署，結合全省推進新型城鎮化暨“強省會”工作電視電話會議精神，加強與工改的融合，及時將規劃驗收工作融入聯合驗收階段，進一步理清工作辦理流程，縮短行政審批時限；強化規劃管理的事中、事后監管，保障規劃實施落地。同時對建設項目批后跟蹤管理工作及建設項目竣工規劃核實工作擬定相關實施細則，統一業務工作標準、規范行政審批裁量權，提高業務辦理效率。

（5）摸清建設用地家底，加大存量建設用地盤活力度。以2020年土地變更調查為基底，完成全市建設用地起底大調查，全面查清全市城鎮棚戶區（城中村）改造、老舊小區改造、背街小巷改造等低效用地；批而未供、供而未用、久征不建、久建不完工等存量土地；產業園和開發區用地情況，建立全市建設用地起底大調查數據庫。健全市、縣重大項目用地保障協調機制，用好用活支持政策，認真貫徹落實中央、省關于土地要素跟著項目走的政策，支持新型工業化、新型城鎮化、農業現代化、旅游產業化發展。督促加大批而未供和閑置土地處置力度，開展專項整治，建立全市批而未供和閑置土地動態清單，按照一宗一策原則制定處置措施，加快批而未供土地消化，有效盤活閑置土地。鼓勵推進城鎮低效用的再開發，結合實際完成轄區內低效用的數據庫更新，用好低效用的再開發政策，提升畝均效益。深化土地市場改革。建立建設用地二級市場聯動機制，推進建設用地二級市場建設。根據省自然資源廳要求完成基準地價、標定地價以及農用地和集體建設用地基準地價編制工作，審慎穩妥推進集體經營性建設用地入市，結合實際爭取工業用地標準地改革試點，探索混合用地改革。

（6）以有序推進城鎮安全保障工程為目標，以提升地質災害綜合治理能力為抓手，科學謀劃地質災害防治十四五規劃，進一步加大地質災害綜合治理項目謀劃、申報和實施力度，加快推進在建項目施工進度，建立健全市、縣兩級地質災害綜合治理項目庫，多渠道增加資金投入，爭取國家和省的支持，切實加大避險搬遷安置力度，千方百計助推加快新型城鎮化建設。建議國家層面研究出臺災后重建、避險搬遷安置的相關政策，整合鄉村振興、生態宜居等政策，積極支持實施災害重建、避險搬遷安置。建議將我市納入國家地質災害重點地區給予政策、項目和資金上的重點傾斜支持。

（7）合理利用土地資源，解決土地問題。當前，我國城鎮化處于快速發展階段，伴隨社會經濟的快速發展，使得城市發展的速度越來越快，城鎮化和工業化深入進行增加了土地等自然資源的利用率。傳統的城鎮化比較分散，伴隨城市面積的大規模擴張造成了土地資源出現了嚴重的浪費現象，使得土地利用率不高，因此為了解決這一問題，采取新型城鎮化方式能夠解決土地稀缺問題，通過加大土地資源利用率，采用合理建筑方式最大程度實現土地的集約利用，加強對自然資源的綜合館辦理，進而實現和發揮土地資源的真正作用。

結語：

綜上所述，新型城鎮化內涵豐富，自然資源和規劃管理扮演著重要角色，本文結合自然資源和規劃管理工作情況及目前存在的問題并提出意見建議，以期起到拋磚引玉的作用，更好地抓好新型城鎮化工作。