基于老舊住宅加裝電梯的問題思考
——以重慶市長壽區為例

文／黃季 重慶市長壽區規劃和自然資源局 重慶 401220

引言：

在2022年3月召開的全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中專門提到“有序推進城市更新，加強市政設施和防災減災能力建設，開展老舊建筑和設施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮老舊小區，支持加裝電梯等設施”，這已是自2018年以來連續五年“加裝電梯”寫入政府工作報告，體現國家持續推進加裝電梯、積極回應解決老齡化社會帶來的痛難點的決心。據第七次全國人口普查公報，60歲及以上人口占總人口比重為18.7%，較2010年第六次全國人口普查60歲及以上人口的比重上升5.44個百分點，保障老年人生活質量不“因老而降”成為構建具有中國特色的老齡事業發展和養老服務體系的重要一環。

基于時代歷史原因，在2000年前后竣工入住的小區中，大部分都是六、七層的步行梯住宅，隨著人口老齡化時代的到來，居住在較高樓層的老年人面臨著“出行難”問題，他們沒有足夠的經濟實力更換電梯房。隨著年齡的增加，腿腳不便讓上下樓成為老年人日常生活的負擔，導致部分老年人成為不愿或者無法下樓的“懸空老人”。

老舊住宅加裝電梯不僅可以解決老年人的上下樓出行難題，讓“懸空老人”不再“懸空”，還可以提高老舊住宅居民的生活舒適性，特別是緊急就醫時能節省時間。此外推動加裝電梯有利于拉動內需，提高城市發展質量，根據目前需要加裝電梯的老舊住宅數量，可以預計電梯相關行業產業潛力。在疫情影響的當下，加裝電梯對帶動經濟恢復發展具有重要意義。對于“空巢老人”而言，經濟積蓄雖然不夠購買新居，但用來裝修或者購置家具等還有富余，加裝電梯后會很大程度上提高居民裝飾“新居”的欲望，起到帶動相關產業發展和拉動經濟增長的作用，在抗疫復產期具有重要意義。

2008年2月，廣東省建設廳印發了《廣東省既有住宅增設電梯的指導意見》，該指導意見是我國首部關于既有住宅加裝電梯的地方性政策文件，使得既有住宅加裝電梯工程獲得了制度上的保障。上海市城鄉建設和交通委員會于2013年11月印發了 《上海市既有多層住宅加裝電梯設計導則（試行）》，是國內第一部關于既有住宅加裝電梯的地方性技術文件。2017年6月，重慶市人民政府辦公廳發布《重慶市老舊住宅增設電梯建設管理暫行辦法》支持滿足條件的老舊住宅增設電梯。2017年8月31日《重慶市長壽區老舊住宅增設電梯工作實施方案》政策文件出臺。截止2021年底，全國許多城市均已發布關于老舊住宅加裝電梯的指導意見或實施辦法，有條件的城市提供增設電梯補貼，加裝電梯工作在各地如火如荼的開展。為進一步響應人民群眾訴求、提升老舊小區使用功能和價值，重慶市長壽區人民政府辦公室于2020年7月印發《重慶市長壽區老舊住宅增設電梯工作實施方案》，轄區內老舊住宅加裝電梯工作取得一定成效，但在實施過程中也發現了種種問題亟待解決。本文在簡要介紹重慶市長壽區老舊住宅加裝電梯工作現狀的基礎上，對工作過程中發現的問題進行分析，同時提出相應建議。

1、重慶市長壽區概況及加裝電梯工作開展情況

重慶市長壽區（后文簡稱長壽區）地處重慶腹心，全區幅員面積1424平方公里，人口90萬，轄7個街道、12個鎮。城區位于重慶主城以東沿江下游，緊依兩江新區，距江北國際機場和重慶火車北站60公里，萬噸級船隊常年可通江達海，渝懷、渝利、渝萬鐵路和渝宜、長涪、三環高速交織交匯，是全市水陸交通的重要樞紐。

根據《長壽統計年鑒—2021》，長壽區60歲及以上人口占總人口比重為25.36%，已經遠超國際通用的10%的老齡化社會標準，其中鳳城街道較為突出。鳳城街道所轄人口為20.93萬人，其中60歲及以上人口占總人口比重為23.19 %，老齡化程度較為明顯。鳳城街道即平時所稱老城區，大多為建于20世紀八九十年代和21世紀初的六至八層住宅，由于設計修建時間久遠，相關規范未強制要求6層左右建筑設計電梯，且基礎配套設施、住宅周邊環境等因素相落后，小區未成立業委會。根據對長壽區典型住宅小區的走訪，由于對周邊環境和心理因素的影響，相比于年輕人前往新城區居住而言，老年人更會選擇居住在老城區。隨著老齡化時代的逐漸到來，各種問題開始出現，無法滿足當前居民追求高品質高質量生活的需求。當前居家養老社區養老依然是我國養老的主要形式，在不搞大拆大建的今天，總體發展方向已轉為城市存量空間資源提質增效，改造原有住宅，提升住宅適老化水平是當前一個重要的課題。

自2017年開始實施《重慶市老舊住宅增設電梯建設管理暫行辦法》到2022年3月以來，累積受理加裝電梯申請211件，組織公示240余次，因異議暫緩辦理20余件，辦理完結工程規劃許可149件。

異議多由低樓層業主提出，訴求包括：影響采光通風、房屋貶值要求補償、擔心房屋結構安全、通道變窄影響出行、費用分攤不合理和運行噪音大影響日常生活等。

2、主要問題

2.1 籌集資金難度大

首先是錢的問題，經估算，加裝一臺電梯費用約30萬元，包含前期管線遷移、土建施工和購買電梯等，加裝費用相對較高，根據《重慶市長壽區老舊住宅增設電梯工作實施方案》，7層以上老舊住宅加裝電梯有相應補助，但加裝電梯費用主要靠業主自行協商籌集，分攤費用的多少需要根據層數和戶數確定，低樓層居民一般不出錢或只出較少部分，一梯四戶分攤費用明顯少于一梯兩戶，加之部分居民為社會弱勢群體或是經濟條件較差，一次性支出萬余元，對他們來說是一個不小的負擔。后續電梯運行維修也將是一個持續的費用支出。如果業主對加裝電梯及后續運行產生的費用分攤難以達成一致意見，電梯后續工作將無法開展。

2.2 業主意見難一致

一般來說，老舊住宅申請加裝電梯時，首先申請業主需要征求業主意見，準備申請書、業主書面同意意見和示意圖等申請材料，經過公示征求意見等流程。但是在實際操作中，申請業主往往未廣泛征求低樓層業主意見，或是對現行政策有所誤解，認為戶數面積達到三分之二就可以審批動工；亦或是知道低樓層業主不同意，不主動溝通。協調不同樓層業主之間的訴求，確保全部業主一致同意加裝電梯是老舊住宅成功加裝電梯的關鍵。就加裝電梯而言，高樓層業主使用電梯的意愿非常強烈，低樓層業主則較少使電梯，特別是一樓業主不使用電梯。同時因原住宅設計時未預留電梯井，加裝電梯后難免對原住宅采光通風有所影響，部分電梯還會出現占用小區綠地的現象。此外，加裝電梯帶來的低樓層和高樓層之間的利益失衡，使得業主矛盾更加突出。就房價而言加裝電梯高樓層可能升值，低樓層特別是一樓因加裝電梯帶來的采光通風影響存在相對貶值可能，低樓層業主還面臨著加裝電梯帶來的電梯維修費、電梯安全責任等相關的隱形成本的壓力。加之如果一層業主與高樓層業主存在潛在矛盾，如下水管疏通費用分攤不合理、高空拋物等，協調工作將難見成效。而且在實際工作中，部分高樓層業主協調態度強硬，認為電梯是必須加裝的，輿論也傾向高樓層，低樓層業主的利益得不到保障，提出異議的業主直接就不接受調解，這也導致業主難以達成一致意見。

不使用電梯的一樓業主在加裝電梯后，或多或少會損失利益，主要表現為出行便利度降低或影響日常生活，而往往受影響的程度難以直接評估，沒有一個公認的市場價格來衡量加裝電梯造成的損失和獲得的收益，業主之間存在信息差，也出現過一層業主“獅子大開口”，要求得到大額補償，這也是意見難達成一致的重要原因。

2.3 存在潛在合同糾紛

電梯公司水平參差不齊，導致安裝電梯質量存在潛在風險。電梯品牌繁多，如果業主選擇小眾品牌電梯，可能會出現多年以后無相關零部件更換。老舊住宅在加裝電梯時，出現過拖延工期、欺騙業主甚至偽造審批手續和“卷款跑路”等不良現象，因業主過早與第三方電梯公司簽訂合同，但公示階段出現異議，電梯不能審批通過，導致電梯合同無法履行，就可能會出現無法協商退款，需要起訴解決等問題。同時電梯公司可能將土建部分外包出去，易出現施工現場材料亂堆放、安全防護措施不到位和未嚴格按圖施工等現象。

2.4 居民自治能力不足

老舊住宅加裝電梯大多是政府引導，居民自行申請，但部分老舊小區沒有物業和業委會，缺乏專業指導，在加裝電梯過程中往往導致項目推進緩慢。以長壽區為例，加裝電梯主要包括征求意見、確定電梯方案、公示、規劃許可、施工圖備案、申請檢驗監督、現場施工等步驟。在過程中還需要協調管線、設計等單位，業主牽頭人多為熱心代表，不了解相關專業知識，同時與屬地街道社區缺乏溝通協商。一旦遇到業主提出異議，加裝電梯就可能失敗。加裝電梯施工過程和后續維保過程業主自身難以進行有效監督。

2.5 權責主體不清

以長壽區加裝電梯為例，實施方案規定“電梯產權人自主管理的，電梯產權人為電梯使用單位；電梯產權人委托物業服務企業管理的，物業服務企業為電梯使用單位；電梯屬共有產權的，共有產權人應當書面委托電梯管理人，電梯管理人為使用單位；建設單位未將電梯移交、委托給其他單位管理的，建設單位為使用單位”。考慮部分小區和單體樓棟沒有物業，較大可能申請增設電梯的所有業主成為電梯使用單位，因申請時低樓層業主出資費用較少，在后續維保或發生安全問題時低樓層業主承擔多少責任和費用，業主內部如何達成一致意見、承擔相應法律責任。比如誰與電梯維保公司簽訂協議，履行義務；電梯因安全問題被特種設備行業主管部門要求整改，相關的法律文書由誰簽字，其余業主是否認可，具體責任分配等一系列問題將會出現。

3、有效推進加裝電梯的建議

3.1 引導社會資本加入

現加裝電梯費用多由業主自行籌集，對部分經濟困難業主有一定壓力。建議引導鼓勵社會資本積極參加老舊住宅加裝電梯，制定地區準入門檻、成本收益、風險分擔等標準引導資本進入。可采用多種融資模式，擴展資金來源的途徑主要包括：業主自籌、社會投資、政府補貼、使用大修基金、公積金等。可采用社會資本前期投資修建電梯和負責電梯維保，后期業主刷卡使用或者按年繳納使用費用，電梯廣告收益歸社會資本所有等方式減輕經濟困難業主一次性支出較大的壓力，讓更多人使用上電梯、回家更便捷。

3.2 建立民主協商機制

高低樓層利益失衡是老舊住宅加裝電梯失敗的主要原因之一。這需要屬地街道社區充分宣傳，結合當地經濟發展，合理引導確定補償標準，形成各方利益均衡的局面。社區是政府體系中最基層的組織架構，其治理能力影響城市治理績效。社區作為政府與業主之間溝通交流的橋梁，有著不可忽視的作用。申請業主應與社區保持溝通，讓社區了解項目進程，由社區指導業主廣泛征求意見，特別是低樓層業主，必要時可通過電話、現場走訪等方式保證業主應知盡知，在前期把異議協調好，做好異議業主的工作，了解異議業主訴求，將矛盾前移，避免出現手續辦理完成有業主反對甚至阻撓施工等問題。引導業主通過屬地鎮街矛盾協調平臺解決問題，避免矛盾激化導致反對業主不接受調解。

3.3 加強施工現場監管

老舊住宅加裝電梯施工位置多為單元樓道出口，施工前應制定安全防護方案，減少施工噪聲，科學合理堆放材料，兼顧周邊業主的生活和出行。在保證質量和安全的前提下，盡快完成施工。施工完成后，將建筑垃圾和未使用的材料及時撤場，恢復場地平整。同時，各管線權屬單位需密切配合，做好與業主對接工作，迅速響應搬遷管線，杜絕施工單位自行遷移管線，保證施工現場及周邊管線安全。建設行業主管部門需對現場進行檢查，對發現的不規范施工行為及時責令整改。

3.4 強化加裝電梯宣傳

政府可通過報紙、活動日等方式強化政策宣傳，使廣大群眾知曉加裝電梯的條件、申請流程等，樹立正確的輿論氛圍，形成群眾支持加裝電梯的良好氛圍，在宣傳過程中可結合講解合同簽訂法律知識來提高業主積極性。可通過舉辦最美電梯、講加裝電梯故事等活動來向社會展示電梯形態美與樓棟和諧美。引導業主結合城市更新項目，統一設計，協調時間同時施工，避免出現改造道路管線和加裝電梯重復破壞場地、減少施工對業主的生活影響，打造具有可復制性的標準化示范小區，向社會宣傳推廣。

其次可以通過政策進小區或結合普法活動一起進行政策信息宣傳，為業主宣傳講解加裝電梯的好處、申請流程和財政補貼等信息，保證信息完整直達業主，告知業主需要協調時主動聯系社區，提高業主知法懂法水平。

3.5 全過程引入第三方機構

整個加裝電梯流程較為復雜，需要有專業工程經驗的業主參與監督，在實際申請過程中，可由政府部門、社會機構和熱心業主組成第三方機構，指導業主完成申請材料準備、電梯位置型號選擇等，同時業主提出異議時，指導搭建協調平臺，提升業主間矛盾協調能力。在業主與電梯安裝公司簽訂合同時，引入法律咨詢機構，保證業主權益不受損害。在合同費用方面，可參照農民工工資監管平臺，業主將費用交至第三方機構（如銀行監管平臺），在加裝電梯過程中按照合同約定完成一步，付一部分費用，讓整個流程在陽光下，防止出現合同詐騙。同時政府搭建多方市場平臺，邀請資質較好的電梯安裝公司、物業及電梯維保公司加入，讓業主看得見、有的選，對其中公司出現合同違約等問題采取風險警示或者降級等措施，降低風險，提高業主的認同感。由政府聯合電梯行業、業主代表指導加裝電梯費用分配標準，如以4層分配系數為1,3層為0.9,2層為0,5層為1.1，6層為1.2，樓層數越高系數越大，同一層的分配可選擇均分或者專有部門面積占樓層總面積比例，同時考慮樓棟是否經濟較為困難的業主（如低保戶），約定電梯使用過程產生的費用分配，引導對加裝電梯確受影響的低樓層業主給予適當補償，讓小區環境更加和諧融洽。

3.6 明確權責劃分

如果老舊住宅加裝電梯出現無物業公司的情況，可由申請加裝電梯業主共同委托專業電梯維保公司或者引入物業進行日常維保，將第三方公司或者物業作為使用單位，明確相關責任；如果業主未進行委托，可由一名受委托業主作為使用單位，享受權利承擔相應義務，其余業主承擔安全連帶責任，簽訂書面協議，如果受委托業主出現產權變更，新產權業主重新與申請業主簽訂協議，明確責任權利。可由相關政府部門出臺標準協議，指導業主簽訂，能有效業主與使用單位之間的權利義務劃分，更好的解決電梯加裝后續問題。

結語：

老舊住宅加裝電梯是一項讓“懸空老人”追求更高品質生活的有效途徑，我們需要嚴格落實中央和省市部署要求，更好更快的讓更多群眾裝上電梯，解決好老舊住宅“出門第一步回家最后一公里”。隨著長壽區加裝電梯工作的開展，越來越多的樓棟有了電梯，老年人下樓變輕松了。為繼續推進長壽區加裝電梯工作的順利進行，切實辦好辦扎實民心工程，不讓民心工程變成民怨工程，應在政府統籌下，不斷優化工作方案，反思總結問題，積極探索更有效的、科學的工作體制機制，努力把長壽區老舊住宅加裝電梯這一民心工程做好做實。