國土空間規劃中三條控制線的劃定與管理

文／樊佳婷 修水縣自然資源局 江西九江 332000

引言：

隨著現代化進程的不斷加快，國家針對各項領域都有了更深層次的戰略目標及發展規劃。在當前國土空間規劃大背景下，城市規劃領域也發生了重大變革，開始朝著數據化、一體化方向發展。國土空間規劃的本質就是進行國土空間適宜性評價和資源環境承載力評價，然后綜合評價結果劃定三區三線的范圍，“三區三線”是根據城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型的空間，分別對應劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線三條控制線。

1、“三線”劃定的必然趨勢

1.1 國土空間供給在社會矛盾的日益突出下面臨著更高要求

在社會的日新月異下，我國經濟增長也在發生全局性的轉變，不再追求以往的高速發展，而是向高品質階段改變，在經濟發展的同時，愈加注重對美好生活的追求，通過對三條控制線劃定的統籌推進，不但可以充分保障綠色發展，提升環保效果，也是構建人與自然生命共同發展的有效途徑。

1.2 只有通過劃定“三線”，才能將底線管控充分落實

自古以來，有句老話“生態興則文明興，生態衰則文明衰”，在習總書記提出：“綠水青山就是金山銀山”，我國大力推動了環保建設，越來越重視人與自然的和諧共生，牢固了我國的生態文明理念，充分展現了人類對生態文明的認知進化。以國土空間規劃為載體，通過對“三線”的劃定，既有利于優化國土空間格局，還能實現對生態空間、生產空間以及生活空間的全面改善。

1.3 “三線”是編制多規國土空間規劃中極為關鍵的一項內容

作為國土空間規劃極為重要的一項內容，“三線”已成為推進多規合一及統一國土空間用途管制的有效手段，也是后續規劃堅決不可突破的最終底線。在對“三線”實施統籌優化的過程中，國土空間規劃要做到不沖突、不重疊以及不交叉，這樣才能在“三線”范圍內，實現對未來發展而已的優化調整。

1.4 統籌劃定“三線”，提升空間治理水平

以往我國空間治理對象存在交叉管制與分裂管控的情況，各部門間規劃難以做到有效銜接，矛盾十分突出，管控對象經常交錯重疊。空間規劃促進了空間治理對象的統一性、全域性發展，將“三線”劃定應用在全區域內，能夠將實現對空間治理對象的統籌把控，明確全域空間的保護及開發格局。

2、三條控制線劃定與管理的準則

2.1 三條控制線劃定的依據

生態保護紅線：各地依據2017年環境保護部、國家發展改革委聯合發布《生態保護紅線劃定指南》的要求劃定，核心是對國土空間開展生態功能重要性和生態敏感性評估。將生態極重要和生態極敏感區域與國家級和省級的禁止開發區域進行校驗，形成生態保護紅線。

永久基本農田保護紅線：由國土資源主管部門劃定，從2014年《國土資源部農業部關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》到2018年《國土資源部關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》兩項通知發布，全國各地已基本完成永久基本農田劃定工作。

城鎮開發邊界：是由國土資源主管部門和城鄉規劃主管部門共同劃定。2014年住建部、國土資源部聯合部署14個城市，開展城鎮開發邊界劃定試點，各地根據自身條件編制劃定方法，四川省編制了《城市開發邊界劃定導則》，福建省出臺《城市開發邊界劃定和管理技術要點》，作為地方性的城鎮開發邊界劃定技術規定，但全國還沒有統一明確的城鎮開發邊界劃定導則。

2.2 創建合理的規劃系統

科學、合理的規劃系統是落實三條控制線的前提與基礎，同時也是國土空間規劃的關鍵內容，并通過國土空間的管制，加大生態保護力度。規劃系統在進行三條控制線的劃定與管理時，應該全方位考察各個規格的需求，實現三條控制線的有效統籌，其統籌以主題功能區域為標準，遵循統一性、規范性及平臺完整性管理要求，促進三條控制線的有效落實。換言之，統籌空間通過利用與融合主體功能，科學掌控戰略與制度的發展，多方位提升國土空間規劃，另外還要貫穿各個層次的國土空間規劃，保證其三條控制線的有序實施。

2.3 提升三條控制線思維意識

對于三條控制線的劃定來說，需要建立在綠色發展的思維模式，堅持自然和諧發展和尊重自然的發展理念，以保護生態資源的國土開發為導向，完善生態保護，為農業生產和城鎮建設國土空間布局提供有效支撐，強化各個區域的開放性和發展能力。

3、實例分析國土空間規劃中三條控制線的劃定與管理

3.1 區域概況

位于我國西北一座城市，屬于典型的溫帶大陸性亞干旱氣候區。這個城市有4條街道，1個民族教區，1個區，2個軍團。行政區面積723.03平方公里（兵團除外）。這個城市坐落在新北路，是歐亞經濟區的中心。這是一座集邊境、港口、貿易、國際化、農業、畜牧業于一體的綜合性城市。整個城市形成了三級生態空間格局，北面是山脈，南面是緩坡，中部為平原，有豐富的草原，也有缺水地區。但由于各種因素的影響，草地退化嚴重，有些地區過度放牧。

3.2 “三線”劃定實踐

3.2.1生態保護紅線劃定實踐

按照“先減后增”的思想，根據分界準則，必須尊重生態優先，考慮社會經濟發展、土地利用狀況、未來城市發展需要等社會經濟敏感因素。對生態環境、生態功能與環境保護紅線劃定相關的重要程度的評價，應先適當得出矛盾模型，再根據國家要求進行補充劃分。只要不擴大現有范圍，并從紅線中刪減用于大型項目的土地，那么耕地、園地、其他農業和農村集體建設用地，就可以保留在紅線之內，以保證工程的順利進行，滿足城市發展與國民經濟發展的需要。

3.2.2 優化永久基本農田范圍

以耕地指標、任務和要求為依據，按照"內部適應性、一致性、流入量、外流量、合理分布"的原則，對農區成果設施進行分類。設備齊全的田地實踐證明，經過土地改良，建成了高效節能、高標準農田。新增優質耕地和優先保護利用、安全利用等類別的耕地被列為基本耕地，確保城市地區耕地面積不減少，質量有所提高。已經優化布局。在2018年，一座城市的永久基本農田面積為7353.69hm，占土地面積的10.17%，超過20.69hm的耕地指標。按照永久劃界的結果，并結合現狀，從永久劃界區轉移到非法占用、嚴重污染和其他違反規定的地區，共計543.64hm。按照城鎮基本農田保護機制，按照耕地選擇標準增加528.61公頃耕地。經調整后，永久基本農田面積7336.66公頃，占全市耕地面積的10.15%。

3.3 “三線”劃定的矛盾沖突分析

在現在的情況下，這個城市現在還不能確定城市發展的極限。《城市總體規劃（2018-2035年）》暫停，原因是為確定城市管轄范圍內的城市發展邊界進行了體制改革。邊境是目前的城市發展邊界，因為“三線”一直由不同的國家部委領導、地方政府部門組織和界定，所以它們受到了基本數據來源和定界標準不一致的限制。在劃分或統一總體規劃中，這三條控制線缺乏系統性，并存在一定程度的重疊甚至沖突。空間中分布著三條控制線。城市北部是環境保護紅線，南部是耕地和城市發展屬于永久用地紅線，涵蓋和分析了三條線。環境保護紅線與其他兩條線并不矛盾，城市邊界部分重疊于永久基本農田，覆蓋138.41公頃土地。假定所有類型的資源還沒有統一管理，最初負責的部門就已經確定了永久基本農田，以限制城市的無序擴張。

3.4 國土空間規劃中三條控制線的劃定與管理措施

在空間規劃中理清三區與三線的關系，構建“多規劃于一體”的三線管控體系。在城市層面上，協調處理三條線之間的矛盾與沖突，優化城市的空間格局與功能布局。

3.4.1 合理利用工作成果，以統一性和實事求是為劃定基礎

以國土空間規劃的要求為基礎，并以統一性和客觀性為出發點，不斷優化國土空間的設計與應用，從而加強三條控制線劃定的科學化與標準化。根據目前國土資源發展現狀來看，我國已經對土地、草原等多種自然資源開展全面的調查，并獲取詳細的調查數據，利用調查和統計的方法對調查數據進行科學的分析與歸類，有效提高了國土資源的利用率。在開展土地使用情況調查過程中，通常會進行數據的多方位對比，并通過設備的全覆蓋性、創新的持續性以及服務的管理展現其重要的特征。因此，國土空間規劃中三條控制的劃定應該以當前土地使用情況為基礎，加強其他地區土地的調查工作，并合理利用森林、濕地等其他自然資源的工作成果。

3.4.2 建立“三線”管控體系

十八大以來，國家需要結合國土空間規劃體系來實現監督和管理，控制好各個統籌劃定的同時，還要嚴格管控好三條控制線，因此，在此階段需要結合國家安全和糧食及其資源安全來保證資源的管理，推動我國國土資源管理的發展和進步。通過對三條控制線與三個機房之間的關系進行梳理，建立了三條控制線的層次、分類管理與控制體系。生態保護紅線分為兩個層次：核心保護區和自然保護區分為一級環境保護區、生態恢復區及其他重要保護區；二級保護區為永久基本農田；一級保護區為永久基本農田；依據上級主管部門分解下達的可執行指標，結合三房劃界，合并紅線面積，嚴格確定耕地儲備面積為集中、連續、有一定規模。耕地劃界是根據開發區規劃和土地利用控制要求逐層進行的。分“剛性”和“彈性”兩個管理層次。嚴格界定城市發展邊界的范圍與程度，靈活發展空間是應對城市發展安全的“浮動指標”。

3.4.3 精準掌握資源環境承載力，尊重國土空間的適宜性

三條控制線在國土空間規劃中起著重要的決定性作用，在進行國土空間規劃時，應該以三條控制線為設計基礎，切合實際的進行國土空間優化與完善。由于每個人的思想觀念不同，因此在進行三條控制線劃定時也會產生不同的意見，為了有效解決上述矛盾，就應該準確掌握資源環境承載力，并尊重國土空間的適宜性，保證三條控制線劃定的統一性與適用性。明確資源環境承載力的尺度，將國土空間看作風險指控，清晰操作的踐行模式與底線及資源的應用，另外借助土地、水資源等自然資源不斷改善環境質量，有效利用自然資源和生態環境對資源環境開展理論研究，保障資源的承載力，在進行國土資源優化的同時，科學劃分生態保護、生產與城鄉建設的范疇和構造，推動空間的合理分布，并為三條控制線的精準統籌與科學劃定提供有利保障。

3.4.4 “三線”劃定存在的困惑

一是，探索階段，缺乏統一的劃定方法和管制措施，一些劃定不符合實際。比如耕地、廠礦、村莊等生產生活空間，被劃入自然保護地；還比如對生態空間的界定，各省界定的內容不一致，等等。

二是，資源調查數據存在沖突，“三線”劃定在基礎數據、技術規范、分類標準、統計體系和圖紙精度等方面也不一致，協調性不夠，存在交叉重疊。

三是，“三線”管制規則尚不明確，導致“劃管脫節”。

四是，城鎮開發邊界控制和引導的對象，具有很多的復雜性和不確定性，在劃定方法和管控手段方面還存在一定爭議和困惑。

五是，三條控制線存在矛盾的，需要協調邊界沖突。

所以，現階段，就如何劃定“三區三線”，還是需要在空間規劃體系不同層次的傳導機制、管控手段上，開展更深層次的研究，以增強不同層面落實規劃編制的政策性和可實施性。

3.4.5 “三線”矛盾協調處理

目前國土空間規劃三條控制線存在的矛盾沖突主要表現在基礎數據不準確、管控規則不明確以及相關規劃銜接不夠。

孫雪東指出，在三條控制線出現矛盾時，要采取以下處理規則：一是強化底線約束，體現保護優先。生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，堅持應保盡保、應劃盡劃，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，確保數量不減少、質量不降低；城鎮開發邊界要避讓重要生態功能，不占或少占永久基本農田。二是明確調入調出規則。目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區的，根據對生態功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。

至于永久土地邊界與城市發展的交叉問題，需要在政治上協調這些矛盾和沖突，或通過政策創新來解決它們。在劃界時，所有自然資源部門都要帶頭避免重疊，使城市發展的邊界避免生態功能，避免占用耕地。針對耕地開發的難點，提出了建立耕地適應性的基本規則和原則，明確地方政府在實施三線劃定過程中對耕地適應性的范圍和程度，做到科學有序，劃分邊界有助于協調和解決沖突。

環保紅線和永久耕地相交時，必須按照先劃生態保護紅線、后劃永久用地紅線的原則，將耕地劃出生態保護紅線范圍。當前，按照保護區的管理與控制要求，保護區內的耕地、采礦等活動，都應逐步從核心保護區內移除。保護性紅線的保護，應歸結為自然保護區總體控制范圍內，依據發展的保護原則及對生態功能的影響來決定是否退出。

3.4.6 提高國土空間用途管制，加強管控作用

以禁止開發區域為準則，加強生態保護紅線的管理與實施，禁止各種有可能造成破壞或者不能滿足生態功能定位的開發活動。一般情況下，為了保證附近居民日常活動的順利開展，在保護生態的前提下會進行相應調整，但其他情況不得私自改變生態保護紅線。生態保護紅線的增加是良好的發展趨勢，只有在國土空間規劃體系內的基礎設施與民生項目以及不突破基本農田儲備區內已備案永久基本農田規模的項目，可以占用永久基本農田，其他一切活動不可以非法占用。另外，黨中央、國務院確定的重大建設項目經論證無法避讓確須占用的，上報國務院審批；基本農田儲備區經過省級人民政府驗收后需報自然資源部備案。同時為了有效保護生態紅線，各個地區應該在城鎮周邊創建集中活動區、非農產業園區等，進而提高國土空間用途管制作用。

3.4.7 完善監督考核，加強責任管理

要想實時監測三條控制線動態，必須不斷優化并完善國土空間監測網絡和國土空間基礎信息平臺，從而全方位掌控三條控制線的變化情況與審批管理情況。加強三條控制線的常規巡查，有利于及時發現不符合三條控制線管理要求的開發活動，并及時妥善處理。同時還要時常開展生態保護紅線執法和專項行動，依照相關職責與法律法規，嚴肅處理破壞生態環境的不良行為。將三條控制線管理任務落實情況，列入地方領導干部考核指標，作為黨政領導班子和領導干部綜合評價及責任追究、離任審計的重要參考。將三條控制線劃定管理責任落實情況，納入國家自然資源督察，其中生態保護紅線管理問題突出的地區，還要納入中央環保督察，結果作為領導干部離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據。

結語：

總而言之，在國土空間規劃工作中需要對三條控制線實施劃定與管理工作，劃定與管理工作的質量決定著國土空間規劃的質量及是否能夠保證各區域健康的發展、充分發揮出作用。故而，應做到實事求是，以國家實際發展情況為基礎，不斷優化并完善三條控制線，促進國土空間的合理規劃，同時加大政府的扶持力度，為三條控制線的有效開展提供政策支持。