大數據時代中國政府數據開放政策研究

張 峰，白 帆，陳政斌

(1.北京理工大學 人文與社會科學學院， 北京 100081；2.中國工商銀行 私人銀行部， 上海 200002)

在大數據時代，海量數據成為國家基礎性戰略資源，越來越多的國家希望通過開放政府數據來改善政府治理，促進社會發展。以美國為首的西方發達國家率先發布了政府數據開放的相關政策，此后一些發展中國家也逐漸加入政府數據開放行列中[1]。我國改革開放之后，人們對于政府信息公開的需求逐漸增大，而且隨著時代的發展數據被賦予更大的價值，人們對獲取和利用政府資源的需求也逐漸從信息層深入至數據層。2015年8月，國務院發布了《促進大數據發展的行動綱要》(以下簡稱《綱要》)，明確指出要推動政府數據開放[2]，標志著我國正式從政府信息公開向政府數據開放過渡。隨著《綱要》的發布，我國政府數據開放政策數量呈現快速增長的趨勢。

一、我國政府數據開放政策的演進

大數據正日益對社會生活方式、經濟運行機制以及國家治理能力產生重大影響[2]。美國、英國、澳大利亞等國紛紛意識到開放治理對經濟增長、社會發展和改善政府服務的價值，先后發布了政府數據開放政策，我國也相繼出臺了諸多政策方針來指導政府數據開放。我國政府數據開放政策經歷了從政府信息公開到政府數據開放的過渡期和政府數據開放政策增長期兩個不同階段。

(一)政府數據開放政策過渡期

黨的十一屆三中全會之后，隨著改革開放進程的推進，人們對于黨政活動與決策透明度的要求不斷提高，黨中央以及各級政府為了響應人民需求，紛紛出臺了與政府信息公開相關的政策文件。1984年，鄧小平同志提出了“開放信息資源，服務四化建設”的口號，拉開了我國政府信息公開的序幕。在1987年中國共產黨第十三次全國代表大會提出的加深信息公開思想的影響下，各地政府積極開展了政府信息公開工作。此后，1991年中共中央提出的村務公開制度、1996年中紀委提出的政務公開制度以及1999年建立的“政府上網工程”都極大地推動了我國政府信息公開的進程[3]。我國于2008年3月正式頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，使得政府信息公開制度初步形成。《條例》頒布之后的幾年實踐使我國的政府信息公開體系逐漸完善。然而，隨著信息時代的發展以及數據價值的愈發體現，政府在信息層面的公開已滿足不了當下的需求。2015年4月，我國國務院辦公廳印發了《2015年政府信息公開工作要點》，提出要“積極穩妥推進政府數據公開，鼓勵和推動企業、第三方機構、個人等對公共數據進行深入分析和應用”[4]。這是我國首次在信息公開政策中深入到數據層面，意味著我國政府對外開放的目標開始從信息層向數據層進行深入。同年8月，國務院常務會議通過了《促進大數據發展的行動綱要》(以下簡稱《綱要》)，明確指出推動政府數據開放、保障數據安全的重要性，并提出要加快法規制度建設，修訂政府信息公開條例[2]。《綱要》的頒布標志著我國正式從政府信息公開階段向政府數據開放階段過渡。

(二)政府數據開放政策增長期

在《促進大數據發展的行動綱要》發布后，我國在政府數據開放相關領域的政策及文件數量也隨之增長。例如，國務院于2016年9月發布的《政務信息資源共享管理暫行辦法》對政府政務信息資源目錄、政務信息資源分類與共享要求、共享信息的提供給與使用、信息共享工作的監督與保障等方面進行了指導；隨后，緊跟《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《促進大數據發展的行動綱要》的步伐，《政務信息資源目錄編制指南(試行)》(2017)的頒布也標志著我國邁入了對政務信息數據資源的深入管理階段。該指南不僅對政務信息資源的分類以及元數據等進行了詳細說明，同時還指出了這些規定同樣適用于政府數據開放。

在國家政府數據開放政策的引導下，越來越多的地方性政府開展了政府數據開放試點工作，并且制定了相關的政策來指導試點工作的進行。截至2020年11月，在除港澳臺外的31個省級行政區中，已經有上海、北京、福建、貴州、山東等20余個省級行政區發布的相關政策中涉及政府數據開放的內容。不排除存在部分省級行政區目前未發布政府數據開放政策，但已經有部分省級行政區在其管轄范圍內的省級以下的政府發布了相關政策。其中，上海發布的政府數據開放政策最多，另外像北京、福建、江蘇、重慶、山東等地發布的此類政策數量也較多。

二、大數據時代我國政府數據開放政策的內容及特點

(一)我國政府數據開放政策文本分析

本研究經過篩選和排除，選擇與政府數據開放關聯度較大的政策文件，并結合以往的文獻研究資料，對我國的政府數據開放政策進行文本分析。截至2020年11月9日，通過中國政府網的檢索，共篩選出《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》《促進大數據發展行動綱要》《“十三五”國家信息化規劃》等6份中央政策文件，另針對除港澳臺外的31個省級行政區的政府數據開放政策進行搜索和篩選，共篩選出82份省級地方性政策文件。

經過分類和統計，將所搜集的88份政策文件按照政策類型制成我國政府數據開放政策類型分類情況圖(見圖1)。通過圖1可以看出，當前我國與政府數據開放相關的規定大多已見于中央及地方政府發布的意見、方案、工作要點、辦法、規劃以及相關計劃中，其余的政策文本形式相對較少。

圖1 我國政府數據開放政策文本形式分類情況

由分析歸納總結得出，這些政府數據開放政策中與數據開放相關的內容主要有：

1.數據采集和數據編目。山東省政府在《數字山東發展規劃(2018—2022年)》中提出“要加強數據采集匯聚，編制省市縣三級政務信息資源目錄，明確數據在開放和共享屬性、更新、格式等方面的要求”[5]；貴州省政府在《貴州省政務數據資源管理暫行辦法》中對數據采集和數據目錄做了詳細的規定，規定全省實行省、市分級管理政務數據資源目錄，數據采集要以“一數一源、一源多用”為原則，對數據采集的流程、格式和范圍做詳細說明[6]。

2.數據開放內容和原則。一般此內容政府數據開放政策中都會涉及到。《北京市大數據和云計算發展行動計劃(2016—2020年)》中便已聲明“要以安全優先、分級開放為原則，以開放為常態、不開放為例外，先行開放氣象、統計、農業、教育、養老、文化、醫療、交通、信用等方面的公共數據”[7]。

3.數據質量和數據標準。上海市政府在《上海市公共數據資源開放2018年度工作計劃》中就提出“數據資源開放應優先采用CSV格式，可機讀率要在95%以上，數據資源以API接口進行開放的比例不小于年度開放總數的50%”[8]。

4.數據利用。上海市政府近幾年關于政務數據資源共享與開放的工作計劃中都有提及舉辦開放數據創新應用大賽，鼓勵社會多方參與政務數據資源開發利用。江蘇省政府在《江蘇省全面推進政務公開工作實施細則》中提出“呼吁社會通過舉辦創業創新大賽、開放論壇等方式對政務數據資源進行充分開發利用，在此基礎上，推出相關的應用程序等增值服務”[9]。

5.數據安全。數據安全應包含開放數據在采集、共享、開放和使用過程中的安全問題，涉及網站安全、數據信息安全、隱私問題等。福建省政府在《福建省政務數據管理辦法》中對數據安全方面做了規定，如加強平臺安全防護、實施分級分類管理、防止越權使用數據、建立應急機制等[10]。此外，《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》中也聲明了建立公共數據開放預測機制和審計制度，并同時通過了使用過程記錄等方式對數據安全進行保護的提議[11]。

6.數據開放平臺的建立。安徽省人民政府在《關于促進電子政務協調發展的實施意見》中提出要“研究建設全省公共信息資源開放平臺，有序推進政府數據對外開放和社會化開發利用”[12]，四川省也在《四川省2018年政務公開工作要點》中提出了相關規定[13]。

我國有關政府數據開放的單項政策并非都包含上述所提到的內容，而且對于上述政策內容的規定，有些地方政府數據開放政策的規定比較具體，有些地方的則比較粗略，各地發布的政策在內容上存在較大差別。

(二)大數據時代我國政府數據開放政策的特點

1.政策主旨關聯性較強

從我國提出政府數據開放以來，發布了諸多與政府數據開放相關的政策文件，這些政策并非專屬于政府數據開放，而是與現今政府倡導的許多主題存在諸多關聯[14]。政府數據開放是政府信息公開在大數據時代向數據層的轉變。在政策過渡的早期，許多與政府數據開放相關的政策并非是斷裂式，仍然帶著濃厚的信息公開的色彩，一些關于政府數據開放的規定更多的是零星分布在政府信息公開政策中。從目前發布的相關政策來看，政府數據開放同大數據更是有著千絲萬縷的關系，許多地區關于政府數據開放的規定都出現在大數據相關政策當中。此外，開放和共享之間的關聯也常常表現在一些地方政策中，這些政策可能既涵蓋政府信息資源的共享，又涉及政府數據開放的相關規定，對于開放政策與共享政策之間并未刻意進行拆分。除了以上主題之外，政府數據開放還同“互聯網+政務服務”“政務公開”“智慧城市”等主題存在著關聯。

2.自下而上的政策擴散方式

我國是單一制國家，在我國的五級政府體制中，國家政策的實施較多地通過自上而下的方式進行擴散，但也存在著通過自下而上這種更具創新性、能動性的方式進行政策擴散的情形。自下而上通常表現為“地方政策創新—上級采納—推廣實行”，實際上，這是一種“吸納—輻射”的公共政策擴散模式。在這種模式下，下級政府往往具有更多的主動性[15]。從我國各地政府數據開放相關政策的發布時間來看，多地的政策發布時間要先于《促進大數據發展行動綱要》，如上海、貴州等地，即早在中央提出政府數據開放之前，已有多地進行了相關的試點，而后中央才發布了《綱要》確定要進行政府數據開放，在《綱要》的指導下，各地政府才紛紛出臺相應的政策進行全面推廣。因此，我國政府數據開放政策是通過這種自下而上的方式進行擴散的。

3.政策的發布存在梯度

正是由于這種自下而上的擴散方式，我國政府數據開放政策呈現出個別地區在政策的發布以及政策的質量上遠超后起的其他地區的現狀，形成了政府數據開放政策的不同梯度。上海作為我國最早進行政府數據開放的省級行政區，其發布的政府數據開放政策的數量以及政策的關聯度、政策內容的具體程度都要高出其他地區一個層級，北京、福建、貴州、重慶、山東、廣東、海南、浙江等地也逐漸出臺了較多更為具體的政府數據開放政策，但與上海市政府的政策相比還存在一定的差距。還有一部分地區盡管出臺了一些可能涉及政府數據開放的政策，但是其政策的數量少而且同政府數據開放的關聯度并不高，因此這部分地區更是處于政策發布的低層級梯度。

4.政策發布中數據需求與隱私風險的平衡

政府數據開放是國家從“指導型政府”向“服務型政府”轉變的標志之一，同時，政府數據的取得較企業、個人而言更為權威、可靠。因此，數據的開放是政府工作公開、透明的有力保障，也是基于大數據技術下對數據的合理利用。從各省市數據開放政策可以看到，雖然各地都已關注到大數據的價值，認識到大數據的利用能對政府政務及城市治理帶來更高效的作用，然而，各省市發布的數據開放政策中提到的“安全優先、分級開放”的原則，意味著數據開放過程中要處理的重要矛盾——數據需求與隱私風險的平衡，其本質也是數據價值利用效率的高低。目前政策中數據的隱私保護是政府數據開放過程中急需解決的問題。當前各地政府都在盡可能保障數據安全隱私的情況下，提升數據開放利用效率。通過各省市對數據開放利用率與隱私風險平衡的注重也可推測，這是未來數據開放技術發展趨勢之一。

三、大數據時代中國政府數據開放政策的推行與影響

(一)我國政府數據開放政策的實施

1.建設地方性政府數據開放平臺

早在2011年，上海市政府和北京市政府就已經對開展政府數據開放工作進行了調研，并開始制定有關政策和建設數據服務平臺[16]。作為我國首個地方性政府數據開放網站的上海市政府數據服務網(http://www.datashanghai.gov.cn/)于2012年6月上線試運行。緊跟其后，北京市政務數據資源網(http://www.bjdata.gov.cn/)也于10月上線。在此之后，廣東、貴州、武漢等省市也都建立了各自的政府數據開放網站。根據復旦大學提升政府治理能力大數據應用技術國家工程實驗室和國家信息中心數字中國研究院聯合發布的《2020中國地方政府數據開放報告》，截至2020年4月底，我國已陸續建成了130個地級市及以上級別地方性政府數據開放平臺，僅2018年上半年就上線了28個新平臺[17](見圖2)。根據調查，截至2020年11月，我國已上線了上海、北京、四川、貴州、江西、山東、河南、廣東、福建、浙江、寧夏、海南、新疆、陜西、江蘇、天津、湖北17個省級政府數據開放網站，武漢、青島、廣州、深圳、哈爾濱、寧波、濟南、成都、廈門、杭州、南京11個副省級市政府數據開放網站，但各地政府數據開放平臺的建設水平存在一定的差距。

圖2 我國各地政府數據開放平臺上線情況

2.創新政府開放數據的利用

大數據時代的發展，為政府治理提供了新的機遇和思考。在這個數據智能主導的時代，如何發揮大眾智慧，利用好政府開放數據，創新政府數據服務，成為各地政府實施好政府數據開放政策的一項重要內容。當前政府開放數據的利用方式主要有：

第一，舉辦政府開放數據創新應用大賽。

近年來，大數據、互聯網、政府數據開放等諸多熱點的碰撞，催生了許多利用政府開放數據進行創新應用的大賽。各地政府不吝重金紛紛舉辦開放數據創新應用大賽，并從大賽中汲取了許多富有創意和價值的想法，為政府數據開放工作的深入開展注入了極大的活力。

第二，基于政府開放數據的應用開發。

隨著政府數據資源的開放，基于政府開放數據的各類應用(APP)也逐漸被開發出來，應用涉及方方面面，如交通出行、文化教育、醫療衛生、市容環保、旅游娛樂、打工兼職等，帶來了巨大的社會效益。許多政府數據開放平臺對于應用的發布也有相關要求，如北京市政府要求基于政府開放數據發布的應用應保證不違反任何法律規章，不侵犯任何第三方的合法權益。

第三，構建政府開放數據開發利用的孵化環境。

政府開放數據不僅具有巨大的社會價值，也能夠為商業以及市場帶來良好的效益，利用好政府開放數據能夠為社會帶來可觀的經濟成效。當前，我國許多基于政府開放數據的創新創業項目具備潛在的經濟利益，要使其在商業市場環境下發揮出來，就需要打造優良的孵化環境。我國一些地方政府也通過多種途徑來培育這種成長環境，如上海SODA大賽就以數據開放、數據應用和項目落地孵化三位一體為目標，通過引入商業資本、公益基金以及項目孵化器來支持優秀項目的發展壯大，推動大賽向項目孵化落地的方向發展，以此實現政府開放數據的實質性經濟效益[18]。

(二)我國政府數據開放政策實施的影響

1.提升政府治理能力和服務水平

2.促進數字經濟的發展

數據潛藏著巨大的價值，價值的創造在于利用。大數據為挖掘數據潛在的價值創造了技術條件，而政府數據開放則方便了社會公眾獲取社會經濟各方面的數據，為政府大數據得以再度被開發和利用奠定了基礎。政府數據開放推動了大數據在社會經濟各方面的廣泛應用，加速了傳統產業向數字產業的轉型和升級，創造出新的產業鏈，催生出新的數字經濟發展模式。加之我國正主打“大眾創業，萬眾創新”的時代潮流，政府數據開放正為這股潮流注入源源不斷的動力。技術創新和數據驅動的結合促進了數字經濟的發展，并且使之成為各地政府想要轉型尋求地方經濟突破的有力工具。

3.改善民生服務質量

政府數據開放反映的是民眾的需求，開放的多為與公眾日常高度相關的數據，如交通、氣候、醫療和教育等方面的數據，公眾可以通過網絡方便快捷地獲取相關的數據資源，從而對日常生活做出精準判斷。除了通過上網獲取相關數據之外，公眾還可以通過發布的數據創新應用隨時隨地查找相關信息，為人們的生活提供了極大的便利。除此之外，政府數據開放建立了政府部門之間數據共享的橋梁，使政府各部門政務服務相互關聯在一起，這不但改變了以往公眾要奔走于各部門辦理業務的窘境，而且有效提升了政府處理業務的辦事效率，“一站式服務”成為各級政府追求的目標。

大數據時代的到來推動了政府數據開放，在一定程度上提升了我國政府治理能力和服務水平，促進了數字經濟的發展，同時也為改善民生服務質量帶來積極影響。然而，當前我國政府數據開放尚處于初步探索階段，政府數據開放政策的發布與實施等方面還存在諸多需完善的地方，出臺更具針對性、更加具體的政府數據開放政策、創新更多政府開放數據的利用方式以及規范數據利用和保障數據使用安全等應成為政府推動數據開放的重要內容。

四、大數據時代中國政府數據開放政策存在的主要問題

(一)政府數據開放政策尚未成體系

1.政府數據開放專項政策缺乏

不論是國家還是各省市發布的與政府數據開放的相關政策，均缺乏專門針對政府數據開放的專項政策。從現有的一些與政府數據開放相關的政策文件上可以發現，這些政策并非通篇與政府數據開放相關，絕大多數都是在對大數據、政府信息公開、政務公開、電子政務等主題的相關規定中納入了一部分與政府數據開放相關的內容，但此部分內容過于宏觀，對政府數據開放的具體內容并未提出更詳細的要求。

2.政府數據開放專項政策不完善

政府數據開放專項政策的不完善主要體現在政策內容和政策形式上。政府數據開放專項政策的內容不夠全面和具體，即便是政府數據開放政策發展較為成熟的地區，其政策也不能涵蓋政府數據開放的全部內容。同時，數據開放在一定程度上存在著對自然人的隱私權、法人和非法人組織的商業機密造成泄漏的風險[19]。而各項政策只宏觀提到了傾向于保障數據安全風險為主的數據公開，通過預測、預警、風險識別和控制等進行管理，但并未在各項政策或實施辦法中具體明確具有隱私風險數據的開放模式或方式。最后，政府數據開放形式不完善。完善的政策體系應當包括戰略、規劃、綱領、行動計劃、法律法規等多種政策形式，但就我國目前發布的相關政策來看，國家層面雖然發布了《綱要》和《條例》，但還缺少其他形式的政策。

(二)政府數據開放政策缺乏區域協同

1.政府數據開放政策區域發展不協調

根據各省市(除港澳臺外)發布的政府數據開放相關政策的情況，政策發布在數量上差距較為明顯，并且仍有一定數量的省市未發布相關政策文件。除此之外，在已發布相關政策的省級政府當中，對于政府數據開放的重視程度也存在較大的差異，有些省份的相關政策對政府數據開放的規定比較詳盡，而有些省份的指導意見就相對粗略；各省份內部的“上行”與“下效”之間也存在著一定差距。在我國部分省份內部，還存在著市級政府數據開放政策先于省級政府數據開放政策出臺的情況。

2.政府數據開放政策實施標準不統一

政府數據開放的主要目的是促進公眾對數據的再利用，挖掘數據的價值。因而統一的開放數據標準對于實現數據在全社會范圍內的自由流通以提高數據的利用率起著至關重要的作用，若無統一的標準，就難以實現跨區域的數據整合以及協同利用，也難以建成全國統一的政府數據開放平臺。然而，當前我國各省政府數據開放政策發展不一，已發布政府數據開放政策的省份主要是對自身政府數據開放進行宏觀指導，開放數據的標準各不相同，體現在政府開放數據目錄編制上存在的差異和元數據標準上的各地不一，還未形成全國統一的政府開放數據標準體系。

(三)政府數據開放政策執行效力有待提升

1.政府數據開放網站建設滯后

盡管我國已將政府數據開放網站建設提上議程，但是執行情況還相對滯后，主要表現在以下方面：全國統一的政府數據開放網站還未建立，國家政府數據統一開放平臺的建設要遠晚于部分地方性政府數據開放平臺；地方性政府數據開放網站還未基本覆蓋；部分省份存在落后情況，不利于各省份內部數據開放工作的統籌發展；現有的政府數據開放平臺功能有待改善。

2.開放數據資源提供有待優化

我國各地方政府提供開放數據資源的水平有待提升，具體表現在數據量、數據格式以及數據下載授權上。在數據量方面，在13個已建成的省級數據開放平臺中，僅有上海、北京、山東、廣東提供了千個以上的數據集，其余均未超過，總體而言數據集的提供量偏少；在數據格式上，在被調查的13個省級數據開放平臺中，超過七成的平臺均提供了CSV、XML、JSON等質量較高的的數據格式，但是也存在著一些平臺的某些數據仍只提供低質量格式的現象；在數據下載授權上，只有上海、貴州、廣東的數據開放網站不用注冊登錄即可下載數據，而其他很多省份都需要注冊登錄才能下載，個別省份政務數據網上的數據甚至無法進行下載。

(四)政府數據開放政策實施公民參與度不足

1.政府數據開放過程互動性低

網絡的興起推動了公眾參與政府活動的積極性，從而促進了政府與公民之間的互動。政府數據開放的目標在于幫助用戶獲取期望數據和實現數據的利用價值，因而用戶需求在公眾參與政府數據開放政策實施過程中扮演著重要的角色。政府數據開放不是單方面地發布數據，發布何種數據、數據獲取是否便利都要充分考慮用戶的需求，這種交互是政府數據開放取得成功的重要一環，然而目前大部分開放平臺還未充分考慮到這種交互性。

2.開放數據的社會利用有待提升

政府數據開放轉變了政府對外開放的方式，相較于政府信息公開，政府數據開放更好地彌合了傳統政府機構同普通公眾之間的隔離狀態，使數據潛藏的更大價值得以開發利用，但現實中的開放數據利用情況卻不容樂觀。大多數政府數據應用量都偏少，即使是數據應用較多的省份，應用的相關瀏覽量和下載量也都偏低，數據的利用效率還需要進一步提升。

(五)政府數據開放的隱私保護機制與安全保障措施亟需完善

在數據開放的同時，數據的共享是需要具備一定權限的。行政的透明化要求數據盡可能對公眾公開，但與此同時，公開的更大化也意味著對自然人隱私權或法人、非法人商業機密的侵犯。我國針對以上情況也采取了一定措施來減少隱私的泄漏，從目前出臺的政策來看，如《科學數據管理辦法》(2018)、《政府信息公開條例》(2019)。針對數據開放的隱私保護問題，我國仍處于制定宏觀層面政策而非對微觀或具體落實進行細化的階段。

目前我國中央層面及各省級行政區在政府數據公開的相關政策法規中都已涵蓋涉及安全隱私保護的相關內容，如2021年出臺的《中華人民共和國數據安全法》提出建立安全風險評估機制、安全審查制度、風險監測制度等[20]。各省市也針對數據開放安全保護出臺了專項政策，如浙江省寧波市于2021年新推出的《寧波市公共數據安全管理暫行規定》，構建了公共數據全生命周期的安全保障體系[21]。盡管這些條例為我國數據開放保障確立了一定的方向，但就目前來看，各省市數據公開依舊處于制定宏觀政策階段，尚未對其他更為專業的訴求和多方面需求提供細化服務。

五、大數據時代中國政府數據開放政策的優化

(一)構建中國政府數據開放政策體系

中國政府數據開放政策體系構建的首要任務就是出臺政府數據開放的專項政策。我國在中央層面除了依賴已發布的一些低關聯度的政策指導政府數據開放之外，還應該積極借鑒國內外先行經驗，如英美等一些國家發布的國家數據開放行動計劃、開放數據白皮書等，上海市政府也發布了自身的數據開放行動計劃。在學習這些先行經驗的基礎上，盡快出臺我國中央層面政府數據開放專項政策，從而起到引導模范作用。各地政府也可根據中央出臺的專項政策，因地制宜出臺各地區數據開放專項政策，并且已出臺專項政策的地方政府還能發揮出一定的地區輻射作用，帶動周邊地區，實現從無到有、從中央到地方、以點帶面的政策效果。構建政府數據開放政策體系需要完善專項政策內容體系，這就意味著不僅要實現政府數據開放從中央到地方政策的體系化，還要實現數據開放政策內容的體系化。在實現政策內容體系化上，要抓住以“數據”為核心，避免落入“信息”的窠臼，需闡明數據開放的原則、目標、主要內容、實施重點以及執行要求等，從而實現政治、經濟以及社會效益。

(二)加強中國政府數據開放政策區域協同

提高政府數據開放政策區域發展的一致性是促進政府數據開放政策區域協同的基礎。首先，國家應對政府數據開放工作做好宏觀的綜合設計與統籌規劃；提高政府數據開放政策一致性需要做好政府數據開放工作的頂層設計，構建高度協同的政策體系框架。其次，縮小各地區的橫向差距。針對目前仍存在尚未出臺任何有關政府數據開放政策的省市地區，應積極對當地的政府官員進行思想教育，培養當地政府工作人員的政府數據開放意識，抓緊實現政府數據開放政策零突破；目前已出臺相關政策的省市地區，要對自身政策存在的政策盲區進行查漏補缺，細化對政府數據開放問題的規定，提高自身政策的完整性和指導性。在此基礎上，各省市內部要加強統籌，下級政府在制定政府數據開放政策時要積極對上級政府數據開放政策進行解讀，保持省內政策上行下行的一致性，避免省級政策在下行過程中出現政策執行偏差和漏洞。最后，加強我國政府數據開放政策區域協同還需制定統一的政府數據開放標準，探析我國開放政府數據政策體系子系統和各要素之間的協同演化過程，明晰開放政府數據政策系統的協同運行機理[22]。

(三)推進中國政府數據開放政策實施

推進中國政府數據開放政策的實施要求加快我國政府數據開放網站的建設。一方面要實現政府數據開放網站的全覆蓋。各地區數據開放平臺的建設可以秉承先實施后推進的原則，在各地機構信息公開的基礎上，先著手建設數據開放網，建成之后以用戶需求和數據供給作為平臺后期推進的核心，督促各地機構加強網站建設。另一方面是要拓展網站的相關功能。從最早開放的上海政府數據服務網到后續各個地方的政府數據開放網，后建的網站在一定程度上豐富了自身的網站功能，但仍有各地數據開放網“長短”并存的現象。各地政府應采取“取其精華，去其糟粕”的態度，對于部分政府數據開放網站存在的亮點功能應積極學習和借鑒，對于飽受詬病之處應極力避免。中國政府數據開放政策的實施還需通過豐富政府數據開放網上的數據量、優化開放數據資源格式、確保開放數據可以被自由地獲取和下載以及提高開放平臺的數據更新頻率等路徑來提升數據資源的供給水平。

(四)擴大中國政府數據開放政策實施中的公眾參與

增強政府數據開放中的互動性是擴大公眾參與的前提。首先，要確定用戶需求的核心地位。各地數據主管部門需在用戶需求調查的基礎之上確定用戶的需求，以此確定合適的數據供給，供需匹配才能激發用戶的參與動力。其次，提高數據開放網站的交互性。各地政府數據開放網站的開放統計數據以及互動交流版塊應改造得更加人性化、智能化。各級政府部門可以采取靈活多樣的公眾參與方式與途徑，結合不同公眾參與方式的獨特功能，有針對性地滿足社會公眾在政府數據開放中的信息知曉、意見表達、數據獲取和利用、合作自治等參與訴求[23]。再次，建立公眾參與激勵機制和監督機制。通過獎勵優質的開放數據提供部門、優秀政府數據開放建設機構和突出貢獻用戶來構建公眾參與激勵機制；通過監督數據提供單位和公眾參與情況來完善監督機制。擴大中國政府數據開放政策實施中的公眾參與還需促進政府開放數據的利用，提高公眾對政府數據開放的認識和數據利用意識，提高公眾自身的數據利用能力，包括對數據的獲取能力和數據的應用能力，培養復合型數據分析人才。

(五)完善政府數據開放的隱私保護與安全保障

我國目前出臺的相關政策法規已關注到數據安全保護及隱私泄漏等問題，但仍有一定完善的空間。第一，對相關法律法規體系的完善與統一標準的確立。目前我國對于隱私與安全保障的法規主要分散在不同級別和不同主體發表的法律或政策法規當中，各項規定較為分散，本質上也對隱私和安全保護職責、標準原則性的統一產生一定的阻礙。第二，加強政府平臺數據開放中的技術完善。調整數據開放制度與技術措施，校準各系統的個人信息資源，倡導構建統一均衡的公共數據運營機制[24]。對于數據安全與隱私泄漏問題等，政府在平臺建設中應加強平臺本身對數據訪問的技術控制，如對個人信息、財務信息、地址行蹤等信息的監測和技術保護，并對企業、商業及個人建立不同的訪問權限。第三，對數據開放中的數據隱私與安全程度建立不同的開放模式。從數據開放的隱私性和數據需求入手，對不同的需求、不同的數據隱私采取不同的開放方法，在保證數據安全情況下最大限度地提升政府行政效能服務水平。