軌道交通TOD 綜合開發的成都實踐

劉立早

（重慶市規劃設計研究院，重慶 400000）

0 引言

實施軌道交通TOD 綜合開發，是提高城市發展質量和城市生活品質的重要抓手，對重構城市空間格局、優化城市人口和功能布局、治理大城市病、實現城市軌道交通可持續發展具有重要作用。與一般的建設項目相比，TOD 綜合開發涉及行政主管部門和利益主體眾多，事務繁雜，在規劃、建設、管理過程中需開展大量統籌協調工作，因此，必須建立與之相適應的實施措施，為綜合開發的高效有序推進提供有力支撐和保障。TOD 模式如圖1 所示。

圖1 TOD 模式

近年來，國內多個城市先后開展了軌道交通TOD 綜合開發實踐，成都雖然起步較晚，但通過借鑒國內外城市TOD 綜合開發的成熟經驗，并結合成都的發展實際，在頂層設計、策劃規劃、建設運營、土地政策、項目試點等多個方面進行了有益的探索，取得了一系列可資借鑒的豐碩成果。

1 成都軌道交通TOD 發展概況

1.1 成都已成為我國軌道交通“第四城”

自2000 年啟動軌道交通建設以來，成都先后開展了四期軌道交通建設規劃，截至2021 年，已開通的軌道交通運營里程達558 km，年度總客運量突破18 億乘次，單日最高客流已突破700 萬乘次。無論是通車里程還是客流量，成都都處于全國第4 位，僅次于北上廣。“十四五”期間，成都軌道交通在建的運營里程將超過1000 km，而以軌道交通站點為核心的TOD 綜合開發，正在深刻影響成都的城市空間格局和市民的日常生活，成為成都公園城市建設的重要抓手。成都軌道交通運營里程突破500 km 如圖2所示。

圖2 成都軌道交通運營里程突破500 km

1.2 TOD 規劃建設后來居上

雖然直到2019 年，成都才正式進入TOD 建設元年，第一個TOD 項目——陸肖站綜合開發正式動工興建，但早在2017 年，成都就已經在積極開展TOD 相關規劃和政策研究。在市委市政府的強力推動下，將前四期軌道交通建設規劃中的695 個站點、90 個車輛基地納入軌道交通場站綜合開發范圍，并將105 個軌道交通站點及90 個車輛基地的綜合開發列為市級項目，由市政府統籌安排。截至2022 年，成都軌道集團已先后啟動實施21 個TOD 綜合開發項目，其中14 個示范項目的物業均將在2022 年底前實現上市交易，由此可見，TOD 規劃建設成就斐然。成都首個軌道TOD 項目——陸肖站綜合開發如圖3 所示。

圖3 成都首個軌道TOD 項目——陸肖站綜合開發

2 成都軌道交通TOD 經驗總結

2.1 加強頂層設計，理順TOD 綜合開發工作機制

2.1.1 成立市級層面統籌協調機構

從2017 年開始，成都市就將TOD 綜合開發確立為引領城市發展的重大戰略，并堅持政府主導的基本方針，成立軌道交通建設和TOD 綜合開發領導小組，由市長掛帥，發改、財政、自規、建委、交通、各區政府、軌道公司為成員，統籌協調政策制定、規劃編制、施工建設、項目運營等工作。同時，整合原來分設的規劃局“軌開辦”和市建委“軌建辦”，設立“成都市軌道城市發展推進辦”，負責編制綜合開發總體規劃、制定政策、資源整合、產業統籌、工作督察等工作。

2.1.2 出臺多項關鍵政策文件

自2017 年下半年開始，成都市政府陸續出臺一系列政策，如《成都市軌道交通專項資金籌措方案》《關于軌道交通場站綜合開發的實施意見》《成都市軌道交通場站綜合開發實施細則》《成都市軌道交通場站綜合開發專項規劃》《成都市軌道交通場站一體化城市設計導則》《成都市軌道交通TOD 綜合開發戰略規劃》《成都市軌道交通場站綜合開發用地管理辦法》等近20 項配套政策文件，涉及資金籌措、土地管理、規劃管理、建設管理、收益分配、商業運營、技術標準等方面，這些都為成都TOD 綜合開發的有序推進提供了引導和支持。

2.2 建立“策劃—規劃—設計—實施”的TOD 綜合開發工作流程

2.2.1 以策劃為引領，彰顯每一個站點的特色

為實現TOD 綜合開發項目全生命周期的高品質運營，保障開發業態的精準定位和差異化發展，按照“無策劃不規劃、無規劃不設計、無設計不實施”的原則[1]，成都引入了戴德梁行、仲量聯行、德勤咨詢、第一太平戴維斯、高力國際等專業策劃機構，以TOD綜合開發片區為研究對象，按照產業發展客觀規律，科學確定片區功能定位和產業規模，合理安排商業商務、居住、配套公共設施等用地布局和比例關系[2]。

2.2.2 通過軌道交通場站一體化城市設計明確規劃條件

以策劃方案為基礎，按照“站城一體、產業優先、功能復合、文化彰顯、形態塑造、場景營造”六大總體要求，引入了法鐵、日建設計、HDR、艾奕康、凱達環球、歐博邁亞、利安、梁黃顧等知名設計團隊，聯合本地規劃設計機構開展軌道交通場站一體化城市設計，明確細化地塊容積率等技術指標，并通過相應控規調整，將城市設計成果及相關技術要求納入擬上市宗地規劃、建設條件。成都市軌道站點TOD 綜合開發規劃設計六大總體要求如圖4 所示。

圖4 成都市軌道站點TOD 綜合開發規劃設計六大總體要求

2.2.3 加強開發運營，實現城市發展綜合效益最大化

成都在軌道TOD 綜合開發過程中，制定了“國際化、統籌化、產業化、差異化”的開發運營戰略，在充分吸收借鑒國內外先進經驗基礎上，建立政府與市場密切配合、相輔相成的投建運維工作體系。首先是打造國際化的開放合作平臺，積極與國內外優秀的開發商、運營商、商業品牌合作；其次是創新TOD產業發展模式，在產業策劃、軌道交通建設、配套設施建設、運營管理服務等階段加強統籌協作，盡可能滿足市場需求；再者是加強TOD 綜合產業鏈的打造，培育由核心層、支撐層、衍生層構建的TOD 產業生態圈；最后是以市場規律為基準，對老城區、新城區以及不同類型的站點制定差異化的運營策略。

2.3 創新TOD 綜合開發土地政策

2.3.1 創新供地方式

對不具備單獨規劃建設條件，需與軌道交通設施整體規劃、一體設計、統籌建設的開發用地，成都市探索了在同一宗土地上劃撥與出讓方式相結合、地上與地下項目相結合、經營性用地與市政設施用地相結合的整體供地、分層登記新模式。對具備單獨規劃建設條件的軌道交通場站綜合開發用地，采取“兩次整理一次出讓”模式[3]，即由區（市）縣政府、市土儲中心、市級平臺公司先進行土地的首次整理，完成征地拆遷和公建配套設施建設等工作，再由成都軌道交通集團有限公司（簡稱成都軌道集團）進行土地的二次整理，開展軌道交通站點與上蓋地塊、相鄰地塊的互聯互通工程建設，并代辦土地上市手續。

2.3.2 創新土地“招拍掛”制度

對不具備單獨規劃建設條件，需與軌道交通設施整體規劃、一體設計、統籌建設的開發用地，成都市在“招拍掛”時采取了競買準入制度，即競買人需具備軌道交通建設運營能力，并由軌道交通建設和TOD 綜合開發領導小組辦公室對競買人資格進行核實。另外，成都還對“招拍掛”土地的起始價格進行了規定，即起始價為該地區沒有軌道交通開行情況下宗地評估價格的70%，并強調在“招拍掛”時應按照軌道交通場站一體化城市設計提出的技術要求，帶規劃條件出讓。

2.3.3 創新土地收益分配制度

為充分調動轄區政府參與TOD 綜合開發的積極性，成都市規定，軌道交通場站綜合開發用地范圍內的土地，由區（市）縣出資完成土地整理的，供地后先按現行體制進行分配，即按規定比例上交市財政和繳納相應的規費稅費，余下的收益由區（市）縣與成都軌道集團按1:1 的比例分成，而由成都軌道集團出資完成土地整理的，供地后同樣先按現行體制進行分配，剩下的收益由區（市）縣與成都軌道集團按1:3 的比例分成[4]。

2.4 推動TOD 綜合開發試點項目

成都要求全市13 個區（市）縣都要啟動建設TOD 綜合開發示范項目，并在項目中落實成都建設“美麗宜居公園城市”的發展目標，體現“人隨線走”“站引人聚”的規劃理念，形成良好的社會效應[5]。首批確定的14 個示范站點，在規劃與實施過程中已呈現出較多的特色亮點。例如，位于高新東區的三岔站是城市級站點，以國際交往、學研創新、城市樂活為主要目標，打造順應全球化發展趨勢的成都對外窗口，建設空港新城CCID 中央創新區；位于高新區的陸肖站是片區級站點，總體定位為城市中央活力區，強調以公園社區為特色，實現人城境業的高度和諧；位于龍泉驛區的行政學院站是組團級站點，主要通過綜合開發推動站點周邊地區的產業、人氣集聚，展現商業+公園+社區的東部門戶形象；位于錦江區的四川師大站是社區級站點，重點在軌道車站周邊打造開放式街區，形成多元豐富的生活場景和舒適便捷的通勤體驗。成都三岔站軌道TOD 項目如圖5所示。

圖5 成都三岔站軌道TOD 項目

3 結語

近年來，我國各大城市越來越重視TOD 模式的發展，但由于相關土地、規劃政策及技術標準的缺失以及規建管工作流程的不完善，在TOD 綜合開發過程中往往面臨各種障礙。而成都從2017 年至今短短5 年間，通過不斷深入探索軌道交通TOD 綜合開發的實施路徑，形成了一系列高效實用的政策機制、專項規劃、技術標準、工作規程，為成都建設“軌道上的城市”提供了有力支撐，也為各地TOD 綜合開發提供了重要參考。