鄉村振興背景下村干部職業化的困境與路徑

□王元君

（吉林大學馬克思主義學院，吉林 長春 130000）

隨著農村社會轉型和鄉村振興戰略的實施，村干部逐漸呈現職業化態勢。村干部職業化的目的是通過科層制規范村干部，實現激勵和監督雙重功效，從而提升鄉村治理的效能。如何更合理地推進村干部職業化、更科學地建構鄉村治理的內生制度是需要思考的時代課題。

1 鄉村治理與村干部職業化

通過梳理國家基層治理的歷史脈絡發現，隨著國家治理職能和鄉村治理需求改變，鄉村治理主體和農村基層組織也在不斷發展和變化。

傳統鄉土社會實行“雙軌制”政治制度。由于治理能力有限，統治者并不直接管理基層社會，而是派出“代理人”，即鄉紳代為治理，以此節約政治成本。到了清朝末年，“贏利型經紀”取代了傳統的“保護型經紀”，以此加強國家對基層的集權。中華人民共和國成立后，國家基層組織變為生產隊，同時承擔了政治功能與經濟功能，開展社會主義建設。改革開放后，在生產隊基礎上形成了自然村與行政村，在人民群眾的偉大實踐中，誕生了村民自治的總體框架。鄉村振興戰略實施以來，大量治理資源向農村傾斜，治理任務十分艱巨。這對村干部提出了更高的要求，只有使其更加職業化、專業化、精細化，才能夠提升基層治理的效能。

1.1 村干部職業化的基礎

村干部職業化意為村干部按照行政科層制標準執行村級治理任務。一方面，由兼職不脫產變為專職脫產。另一方面，由國家進行統一管理。農村社會的轉型和鄉村振興戰略的實施，為村干部職業化轉型提供了生存空間。

一是鄉村權威衰落。我國傳統基層社會是“熟人社會”。在“熟人社會”中形成了以“家本位”為核心的尊卑倫理和人情關系網絡。由于“皇權不下縣政”，士紳階層是傳統基層社會的治理主體，憑借隱性權威和“熟人社會”的人情關系網實施治理規則。此時，精神上的榮譽感是激勵村干部的主要手段。隨著城鄉人口大規模流動，農村社會結構發生了顯著變化。鄉村傳統治理規則和共同體價值觀崩塌，但現代法治社會的價值體系尚未建立，農村處于“半熟人社會”的過渡階段，導致曾經的精神激勵因素失效。如果繁重的村務背后沒有實質性的物質激勵因素，村干部很容易失去工作積極性。傳統的村莊治理模式和激勵模式已經失效，農村社會亟須建立新型治理制度。

二是治理任務繁重。鄉村振興戰略實施后，村干部不僅要引導村民走上共同富裕的道路，而且要處理各種外部賦予的事務和內生性基層事務，例如拆遷安置和調解糾紛等事務。特別是鄉村振興戰略實施以來，政府把大量人、財、物等資源傾斜至農村，資源集約化加大了村干部的工作量，傳統治理模式難以滿足治理需求。除以之外，大量的書面工作要求村干部必須成為訓練有素的專業人員，具備熟練的專業技能，以提高治理效率。

1.2 村干部職業化的優勢

實行村干部職業化能有效提升鄉村治理效能，具體體現在以下方面。

一是村干部職業化促進鄉村治理規范化。村干部參照公務員管理制度，職責分工更加明確。村黨支部負責統籌全局，決定經濟社會發展的重大問題。其他村干部負責項目協調等具體事務，并與上級有關部門及時對接。在辦理村務時，必須做到“辦事留痕”，及時填寫各種報告和文件，便于群眾日后查證。

二是村干部職業化能夠助推干部結構優化。職業化的村干部擁有更穩定的收入，可以吸引一大批更年輕、受教育程度更高的人才投身于鄉村振興事業。同時，拓寬了選人、用人渠道，有利于緩解農村人才缺乏的困局。

三是村干部職業化利于提升干部素質。職業化的村干部變為“流官”，可以實現流動性任職。這不僅可以幫助村干部獲得基層工作經驗，提高他們的綜合能力和素質，還可以打破“晉升上限”，通過晉升和激勵吸引人才，為鄉村注入“新鮮血液”。

2 村干部職業化的現實困境

村干部職業化的初衷是通過科層制規范村干部，實現激勵和監督的雙重目的，從而提升鄉村治理的效能。然而，當村干部職業化制度嵌入現有的村莊政治結構時，削弱了村干部與村民的社會關聯，引發了鄉村治理的一系列問題。

2.1 干群聯結松散

一是村干部作為“國家代理人”的角色得到強化。職業化的村干部由鄉鎮政府支付工資、考察晉升、撥付治理資源，村干部的“政治生命”很大程度上取決于上級政府，這就要求村干部必須與上級政府保持良好關系，向上級負責，努力履行上級賦予的職責。因此，村干部與國家的聯系得到加強，從“代理人”與“當家人”的雙重角色變為“代理人”的單向角色。村干部的身份由“村民”變為“村官”，國家和農村社會的雙向互動體制產生斷裂，國家可以自上而下傳達政策，廣大村民失去了以村干部為中介的表達渠道，造成國家不了解基層社會和人民的需求，可能無法制定切實可行的“三農”政策。

二是村干部與村民之間的社會關聯逐漸松散。職業化的村干部必須執行坐班制度，有固定的工作時間和工作地點。但是“半熟人社會”的村務往往具有突發性和復雜性的特點，沖突和爭端往往具有不規則性和不確定性，需要村干部去現場靈活調解，需要將鄉村治理框架融入當地村莊和基層組織的社會文化環境中。村干部經常在辦公室工作，減少了與村民面對面溝通和交流的機會，不能充分了解村民的思想動態和真正需求。固定的工作方式并不適合村莊管理，會造成國家資源浪費。

因此，農村社會的特殊性要求村干部要采取靈活的工作方式。村干部必須隨時深入群眾，了解村情民情，做好上傳下達工作。

2.2 削弱村民自治

一是村民自治組織被納入科層體系。傳統村干部由村民選舉產生。職業化的村干部由“土官”變為“流官”，以上級任命為主。村民不再熱衷于參加選舉大會，對待村莊政治生活的態度冷漠。這意味著將行政權力擴大到農村社會后，村民自治空間被壓縮，村民成為政策執行的對象，而不是積極的參與者。村兩委成為科層制的一部分后，加深了村民對全能型政府的期望。行政權力的過度越位模糊了個人和社會之間的界限，最終可能導致鄉村社會行政化。村民自治組織被正式納入科層體系，農民原本脆弱的自治權力被進一步消解。

二是村莊動員力被削弱。村干部的工作行政色彩濃厚，迎合鄉鎮政府的需求和邏輯，導致群眾動員性下降，群眾參與村級選拔的可能性有限，參與積極性不高，鄉村治理的公共性減弱。在涉及村莊經濟發展和重大決策的實際工作中，村兩委為了確保任務在規定的時間內完成，避免延誤和信息泄露，決定直接開始實施，不再征求群眾的意見和建議。村干部只關注事件的結果，忽視了基層自治需要群眾廣泛參與這一過程，使村民自治在鄉村治理過程中不能充分發揮作用。村干部未能將國家和鄉村社會聯系在一起，導致國家和鄉村社會之間疏離。

因此，群眾自治組織不能完全被科層體制吸納，村干部職業化的推行不能一蹴而就，必須平衡農村社會行政與自治的關系。

2.3 干部缺乏監督

一是傳統觀念對村干部的約束力減弱。職業化的村干部與傳統農耕生活分離，實質上與傳統農村生活脫嵌，外生性特征更加明顯。村干部不再用傳統鄉土社會的內生權威和村規民約實行治理，而是采取更加個體化和個性化的措施，村莊的公共政策和傳統觀念對其限制十分有限。此外，村干部掌握先進的政治思想和經濟觀念，對于鄉村社會經濟發展的方式和路徑都有自己的想法，導致他們的行為不受約束。

二是村治資源具有了私人屬性。“項目治村”已成為農村地區獲得公共資源的主要渠道。從“項目治村”的村治邏輯來看，村干部必須努力為村莊帶來更多的外部資源，使村民能夠在經濟方面受益。村治新項目的獲得很多時候取決于村干部個人關系和能力，更具個人色彩。“跑項目”已成為衡量村干部能力的重要指標。這會使村干部產生一種錯覺，將村莊發展歸功于個人，他們在村莊生活中具有絕對的話語權，有參與村莊決策的絕對權力。項目實施過程中，村干部只從個人利益出發支配資源，將其他村民排除在村莊政治生活之外。能帶來大量經濟資源的村干部壟斷村莊政治，普通村民往往很難表達有效意見，使村民自治權無法充分行使。村治資源將逐步從國家公共資源轉變為具有“私人屬性”的資源，這無疑會削弱國家資源的公共性質。

因此，要創新基層民主監督制度，充分發揮村民監督委員會的作用，對村干部進行監督。

3 村干部職業化的實施路徑

村干部職業化的實質是把村干部當作管理者，提升其必要的素質和技能，使其能勝任自身的工作。在鄉村振興背景下，村干部職業化的實施不能一蹴而就，必須有序推進。

3.1 明晰權責界限

一是加強村干部與村民的聯系。現在的農村社會是“半熟人社會”，仍然具有一些“熟人社會”的特征，村干部工作的主要屬性仍然是群眾工作。村干部需要經常深入拜訪、了解群眾，只有這樣才能有效提升村莊的內生凝聚力，調動村民參與村莊公共事務的積極性和主動性。如果簡單照搬科層制，必然導致村干部和村民關系異化，甚至深化矛盾。因此，村干部需要密切聯系群眾，提高整合、管理和動員群眾的能力。

二是明確基層政權和村級組織之間的權責界限。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，基層政權與村委會應是指導與協助關系。在村干部職業化的過程中，只有真正理順基層政權與村級組織的權責關系，才能避免村委會變為承接鄉鎮政府壓力的群體，也能避免過度行政化和壓縮基層自治空間。一方面，要從治理現實出發，科學分析和評價基層政府與村莊之間的權力結構，及時完善現有的相關權力結構，協調基層政府與村莊、行政與自治的關系，在國家代理人和農村管理者之間保持一定的平衡，使村干部能夠采取措施動員群眾改善生活。另一方面，應該進一步標準、規范運行基層權力。國家應為基層政治組織提供相應的配套資源，提高其治理能力，有效促進基層組織運行標準化和制度化。

3.2 平衡行政與自治

一是村干部應由村民選舉產生。村干部職業化應該是治理方式更加職業化、專業化，但并不意味著官僚化。鄉鎮政府不能直接任命村干部，應由村民選舉后再任命。村民有參與村干部選舉和考核的權利，并適當增加其權重，優先考慮村民的意見。村民有監督村干部的權利。要在村務欄公開村干部的業績、薪金等情況，特別是與整個村莊經濟發展有關的所有事項。村干部從村民中產生，必須深入群眾，依靠群眾，關心群眾生活，加強與村民的聯系。

二是要深化村民自治實踐。在鄉村治理實踐中，必須充分尊重農民的主體地位，不斷完善和優化村民自治制度，使村干部在村民自治制度框架中更好地發揮作用，提升治理效率。一方面，建立務實、高效的常態化民主治理、決策和監督機制。在這個過程中，要充分考慮和平衡自上而下的行政管理和自下而上的村民自治這兩種力量，在有效吸收和利用政府資源的基礎上，維護村干部與村民的信任基礎。另一方面，尊重人民群眾的主體地位，切實提高村民的政治參與意識。農村社會生活發生了重大變化，這意味著人與國家、社會之間的許多關系都發生了變化。在這些變化中，國家權力的運作和社會組織的運作最終需要作為鄉村治理主體的群眾參與。這就需要不斷加強群眾參與意識，提高基層自治實踐能力。

3.3 加強村級監督

一是要創新基層民主監督制度。一方面，要促使村莊的老黨員、退休干部等群體發揮余熱。這部分人具備較高的文化水平和政治素養，不僅能解釋群眾反映的新情況、新問題，而且能夠代表群眾監督村干部，使村級政務公開、公平、透明。另一方面，要加強黨員和人民群眾的聯系，鼓勵農村黨員定期聯系群眾，收集群眾對村干部工作的各方面意見和建議，關注群眾切身利益，促進鄰里和諧、鄉風文明。明確權力行使范圍，按程序行使權力，使權力監督公開、透明，使黨的好政策為群眾帶來公平正義，減少村干部腐敗現象。制定村級任務清單，逐一明確每個工作環節和程序，繪制村級管理流程圖，并在村務公開欄上展示，使鄉村治理任務一目了然。同時，根據實際情況，制定村級干部違反廉潔從政規定的責任追究措施，以便群眾對其進行監督。

二是要發揮村民監督委員會的作用。嚴格規定村監委成員的年齡、文化程度等選舉條件，加強對村監委成員的教育培訓。不僅要加強工作作風教育、思想政治教育，還要加強村級監察知識和紀律的業務培訓，加強村級監察和金融運行知識的培訓。鄉鎮政府要大力支持村監委的工作，對認真負責、敢于履職的監委會成員給予適當獎勵。