淺談江蘇省農村產權交易市場建設及運行現狀

□謝 坤

（南京農村產權交易中心，江蘇 南京 210019）

2014 年以來，為貫徹落實國務院引導農村產權流轉交易市場發展的文件精神，江蘇省陸續出臺省、市實施方法，經過長期的努力，如今已經建成了由省至鄉垂直聯網、全省橫向統一并共享的農村產權交易市場體系和服務平臺。江蘇省創新性地建立貫通全省上下、覆蓋全面的產權交易市場，為農村土地市場的規范化、體系化打下了堅實基礎，有效盤活了農村資產資源，推進了農村產權流轉交易公開化、透明化和公平化等多方面優勢建設，優化了農村產權交易流轉路徑，兼顧交易雙方合法權益保障，使農村地區資產得以保值增值。農村產權交易平臺的建設是解決農村復雜金融問題的必要市場配置。江蘇省農村產權交易市場建設以其特色的管理模式、迅速覆蓋的建設范圍和龐大的交易量取得了初步成效。

1 江蘇省產權交易市場建設總體情況

江蘇省在探索產權交易市場構建初期，遠瞻性地考慮了系統可持續使用和多維度服務，采用了全省統一聯網技術。服務范圍涵蓋從交易主體登記、交易信息發布等前期準備，到交易鑒證、交易統計、交易監管等后期管理。全省范圍內信息互通、互認和共享，只需在一處登記就可以實現全線程多處發布，大大提升了流程運作的流暢性和規范性。

1.1 實體市場建設全覆蓋

江蘇省明確定義農村產權交易市場為一個公益性、非營利性的政府主導的服務機構。全省各地深入探索建立多種形式的農村產權流轉交易市場和服務平臺，大致有與農經系統合署、與公共資源交易中心合署和單獨成立農村產權交易中心3 種辦公方式。截至2021 年6 月，江蘇省先后建立了實體交易場所，以平臺為橋梁，以產權搭建流通，構建省內產權交易網絡，保障了省內跨縣、市交易的便利性。

1.2 交易品種、服務對象全覆蓋

江蘇省農委對農村集體資產資源交易的范圍作出了詳細界定，要求全省農村承包土地經營權、涉農資金招投標項目、林權等12 個產權品種必須進入對應的各級農村產權交易市場。這一指導性政策文件印發后，各地結合自身農村產權交易市場建設需求，將農村集體資產管理體系與產權交易體系進行互聯互通。同時，對參與平臺流轉交易的農戶、農業企業、家庭農場、農民專業合作社等各類經營主體依法進行了資格審核、登記備案，以保證之后的交易服務主體符合交易條件，提高虛擬交易的實際保障。

1.3 軟硬件建設水平提升

2020 年以來，江蘇省農村產權交易市場不斷創新交易方式和機制，取得了不少具有參考價值的創新成果。

一是著力推行農村產權交易“五有規范化建設”，即有固定交易場所、有規范交易程序、有穩定工作隊伍、有充足工作經費、有統一交易標識。

二是創新交易方式，推行線上競價交易，提升交易便利性，強化市場競爭，推動市場化建設。依托省農村產權交易信息服務平臺，引入小程序、云簽約、大數據等現代信息技術。為了激活農民資產的靈活性，政府加強與金融機構、助貸機構的合作，創新土地經營權抵押等金融產品，為農民生產投資創造更便捷的保障。在入市類別上，江蘇省結合新一輪農村宅基地改革試點，推進宅基地進入產權交易市場，豐富了產權交易的產品類別。

2 農村產權交易市場建設的思路和方法

2.1 建設思路

2.1.1 公益性市場功能定位

農村產權交易本質上仍然是要素的市場流動。由于城鄉二元制下的差異化管理，農村資產參與公開交易缺少先例，尚處在初期探索階段，需要政府引領與監督。因此，一定要堅持市場化方向、規范化運營的總體要求，在遵循市場運行規則、保障市場獨立性的同時，以公益性和非盈利性為根本宗旨。

2.1.2 市、縣級實體市場建設

市級平臺承擔部分非涉農區（功能區）農村產權流轉交易工作，縣級農村產權交易市場依托所在地農經部門和公共資源交易部門進行管理。

2.1.3 全方位市場運行保障

建立機構、人員、經費、場所等保障機制，由農業農村部門負責農村產權流轉交易組織協調、督促指導、建立平臺交易規范、運營維護平臺日常使用等，由財政部門負責交易市場運行經費保障。

2.2 先進方法

2.2.1 統一信息平臺操作

農村產權交易信息服務平臺融合了集體資產監管和集體經濟組織管理兩個重要功能，可有效防止暗箱操作。交易全程、交易合同、金融服務等產權交易環節都可以線上進行，交易不受工作時間限制。

2.2.2 統一交易程序標準

全省市場提供從產權交易審批表到檔案管理等多種統一標準文書，并結合農村實際情況，適時修訂完善土地經營權流轉樣本合同，規范化、有序化流轉過程。各級交易市場服務標準全部統一按省農業農村廳發布的農村產權交易5 項地方標準執行。

2.2.3 統一監測評價機制

省農業農村廳聯合省財政廳每年在農村改革試驗區重點項目獎補資金中，設立農村產權交易市場專項資金，對在農村產權交易監測評價中工作成效顯著的市、縣、鎮級交易機構進行獎補。監測評價內容包括實體市場建設、平臺維護、交易成效、檔案管理、扶持政策制定、宣傳報道等方面，加強基層農村資產資源管理體系建設。

3 江蘇省地市級農村產權交易市場代表建設情況比較

由于江蘇省13 個地級市實際情況的差異，產權交易機構的建立和運行機制有所差異。文章選取較有代表性的蘇州、揚州、徐州3 個城市，對比分析產權交易中心可能存在的職能覆蓋范圍差異、網絡平臺建設方式差異以及相應產生的體系構建差異。

3.1 機構設立

從機構性質上來看，蘇州市成立了蘇州農村產權交易中心有限公司，為國有性質企業。徐州市農村產權交易市場主體為徐州市農村產權交易中心，是屬市委農工辦經營站的產權交易業務機構，為事業單位。從全省整體建設情況來看，事業單位與國有企業占比約為7∶3。

3.2 服務網絡建設

在軟件平臺建設方面，揚州市和徐州市跟隨省級平臺建設步伐，使用省農村產權交易信息服務平臺。蘇州市為解決農村產權交易市場網絡平臺一體化的需求，自2015 年開始開發線上交易平臺，經過3 期開發，基本實現全流程在線交易模式，實現了交易線上全流程，開發了電子競價系統，設置多種報價方式，極大惠利交易雙方。在資金結算方面，意向受讓方將保證金繳納至農村產權交易中心信息平臺虛擬賬戶，避免了現金交易的煩瑣手續。該平臺與蘇州市“三資”監管系統互聯互通，形成了集體資產流轉交易和監管的閉環，提高了資產管理透明度。

3.3 職能范圍

農村產權交易市場的主要職責是培育與建設全市農村產權交易市場，指導建設市、縣、鎮3 級交易服務體系，而詳細工作職能存在范圍差異。

蘇州市農村產權交易市場業務主要包括農村集體資產使用權出租、土地經營權流轉及農村集體資產所有權及股權轉讓。揚州市農村產權交易市場業務主要包括農村土地經營權、四荒地、水面塘口、集體經營性資產使用權流轉交易以及涉農工程項目招標業務。徐州市農村產權交易市場業務主要包括涉及土地經營權、水面、集體資產、涉農資金項目、產權抵押融資登記業務和少量涉及農民住房及林權的產權交易。

4 江蘇省農村產權交易市場存在的問題、成因及優化方向

4.1 存在的問題

4.1.1 農村產權不清晰阻礙產權流動

我國法律規定土地公有，農村土地所有權絕大部分歸集體所有，農民享有土地承包經營權、宅基地使用權和收益權等。農村土地產權主體不一，農民用益物權不全面，造成農村產權交易的根基缺乏法律保障。農村資產、資源涉及專業領域繁多，而且涉及最重要的農業部門，產權變動關系重大。土地性質受到規劃部門的嚴格監管，土地產權問題涉及農業農村部門，生態問題涉及環保、林業、海洋等多個部門。此間復雜關系，導致農村產權問題解決時間長、來回拉扯多，需要投入大量精力厘清土地產權，并對多種產權進行確權登記。目前，江蘇省確權登記頒證工作已經完成，但有不少集體產權本身處于多方紛爭、產權歸屬不明晰的狀態，給農村產權交易埋下了隱患。

4.1.2 農村產權交易存在多樣風險

一是市場競爭不充分。農村產權交易的供給主要依靠政府牽頭、集體和農民配合。由于地域、轉讓條件等限制較多，實際參與競價的受讓方數量有限。為了保障交易的可靠性，農村產權市場以熟人交易為主，近似于壟斷競爭市場類型，尚未形成完全的市場化模式。二是社會穩定受影響。農民群眾缺乏相關法律知識，容易采取過激行為維護自身利益，因此土地產權流轉過程中的問題容易轉變為社會穩定問題。三是抵押融資風險。目前許多金融機構在政府要求下開展了農業專項貸款業務，但農民償還能力有限，一旦出現違約導致不良貸款，法律上缺乏相應的處置規定和補償措施。

4.1.3 農村產權中介服務缺失

中介結構可以承擔招標代理、法律咨詢、價格評估、現場測繪、抵押擔保等服務，具有一定的獨立性，可以減少政府參與程度，但機構運行勢必產生運作成本。目前基于惠民和推廣服務的原則，中介服務成本基本由當地政府承擔，這也體現了農村產權交易市場是在政府大力扶持下建立的。民眾服務付費意識缺乏導致這一環節尚未實現完全市場化，部分地區存在服務缺失的問題。

4.2 成因分析

4.2.1 農村產權制度改革配套不完善

一項制度改革需要政策方針作為導向、法律法規作為依據、職責劃分作為權責準繩。多部門配合、多單位協調是新制度推進過程中必經的難題。產權市場建設工作缺乏明確的責任劃分，相關部門缺乏有約束力的法律規范，在實際工作中必然導致多方扯皮而難以順利進行。

由于農村地區產權權屬的歷史遺留問題較多，江蘇省同樣遇到了這一類問題。沒有相應的配套措施，一方面造成市場建設工作缺乏有力的理論指導，另一方面基層班子在崗時間長、與群眾接觸多，容易產生糾紛不能徹底解決的后顧之憂，造成極少部分村干部回避問題、產權矛盾長期懸而不決的現實困境。

4.2.2 小農思想壁壘難以破除

農村產權交易市場是新興事物，現在仍處在初期探索階段。由于缺乏對最新政策法規的系統解讀和定期培訓，使得這些制度在實際工作中未能完全落實。對于農民來說，沒有接受過土地政策上的宣傳和引導，導致其對土地政策和產權交易市場運行模式的認知度不高，難以配合農村產權交易市場的建設。同時，傳統小農戀土情結的存在，使農民把土地看作私有財產與生活保障。先進的農村產權流轉觀念和傳統的小農思想發生強烈的思想碰撞，使農民不免對收益分配和保障缺失產生擔憂和顧慮。

4.2.3 政府過多參與市場，中介機構缺失生存空間

在農村產權交易過程中，社會中介組織可以提供部分具有一定盈利性的服務，如法律咨詢、市場評估、產權抵押質押等。以土地價格評估環節為例，中介機構在完善的評估體系下給出合理的價格區間，可以保證交易價格的透明度，有效保障交易雙方的利益，提高農戶的積極性。就江蘇省而言，政府以公益的形式包攬了價格評估等中介環節和監督運營等保障環節，造成市場和政府的邊界模糊，剝奪了第三方中介機構的生存空間。這樣的市場仍然是依靠政府扶持的市場，在政府公益行為終止時容易再次經歷交易不規范的困境。

4.3 優化方向

4.3.1 增強風險預警，完善農村產權交易市場風險防控體系

凈化市場環境，轉變政府職能，糾正政府作為市場參與者身份可能引發的市場失靈現象，使政府變身為宏觀調控者，保障和促進市場的穩定運行。完善市場交易體系，統一標準，透明化管理，避免“桌下交易”現象的發生。強化合同監管，加強審查監督，規范交易行為。完善平臺服務內容建設，積極開發電子監管系統，以網絡監管手段加強風險防范。

4.3.2 拓展中介服務，構建農村產權交易行業協會

參考各地的成功經驗，規范構建產權交易行業協會，加強行業組織建設，以第三方視角協助市場規則維護，以提供產權抵押中介服務為主要職能，拓展法律咨詢、資產評估等多項附加業務。

4.3.3 構建誠信機制，加強對農村產權交易市場信用體系的運用

建立農村產權交易信用檔案，記錄交易主體的信用信息。限制低信用主體短期多次交易或同時多產權交易等可能導致無法完成交易的情況出現，保護產權供給方的權益。為擔保機構提供風險預警，降低壞賬風險。建立農村產權交易信息公布機制，增加市場交易的快捷性、強制性和透明度，保證真實可靠的交易信息及時公布，創建公平、公正、健康、有序的農村產權交易市場環境。