全周期管理理念下老舊城區城市更新實施策略研究
——以成都市龍泉驛區為例

熊 琳, 彭 耕

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610000)

1 城市更新背景

我國“十四五”規劃綱要明確提出“加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升”[1]，城市更新成為新時代背景下城市建設的主旋律[2]。隨著城市發展由增量主導的外延式發展向增存并重的內涵式發展轉變，實施城市更新行動成為各城市，特別是超大城市和大城市解決城市發展問題、增強市民幸福感和安全感的重大舉措。城市更新一直以來也是各界學者們研究的重要領域，從研究內容來看主要集中在城市更新對象[3]、城市更新模式[4-5]、城市更新經濟評估機制[6]等方面，研究視角多從文化保護[7]、景觀重塑[8]、制度創新[9]等角度，全周期管理理念下的城市更新研究相對較少。筆者認為，隨著習近平總書記提出“樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現代化治理新路子”，全周期管理理念為現代化城市治理指明了新方向，提出了新要求。在全周期管理理念下實施城市更新行動是我國“十四五”時期的城市精細化治理的重要舉措，是城市發展方式由從增量主導的外延式發展到增存并重的內涵式發展轉變的必然趨勢，是提升城市治理效能、推動城市高質量發展的必然要求。從全周期管理視角研究老舊城區城市更新實施策略研究，為提高城市治理效能提供決策參考。

2 成都市龍泉驛區舊城現狀

2.1 基本概況

成都市龍泉驛區老舊城區總面積為15.7 km2，北至龍工北路，南至成龍路、驛都大道，東至建材路，東二路，西至華興大道?，F狀總人口約34.5萬人，現狀總建筑開發量約為925萬m2?，F狀商業建筑開發量約為14.7萬m2，住宅建筑開發量約為905萬m2。范圍內現狀居住用地比例較大，為5.48 km2，占總面積的34.93%。商業服務業設施用地比例較低,約占總面積的2.9%。綠地與廣場用地比例較低，約占總面積的1.23%，待建面積約為4.31 km2?，F狀容積率分布在1.0～2.0之間，沿龍泉山區域容積率較高開發強度過大，而片區中心區開發強度較小，未形成明確的、強有力的老城中心，整體形態未形成錯落有致的、有序的空間形態(圖1、圖2)。

圖1 現狀用地

圖2 現狀相關分析

2.2 現狀主要問題判研

(1)公共配套設施缺乏、公共活動空間不足和城市環境品質較差。通過居民問卷調查(發放1 000份，回收1 000份，有效問卷712份)發現，居民認為目前社區最迫切需要增建的公共服務設施主要有公廁、幼兒園、居民健身設施、社區文化活動中心、農貿市場和綜合健身館；在社區中最需要的公共空間類型是公共活動廣場和社區綠地；城市環境品質最不滿意的因素為綠化環境和步行環境。

(2)城市功能急需提檔升級。舊城區商業業態低端、缺乏大型商業設施。知名連鎖型企業和大型專業店缺乏，KFC、麥當勞等連鎖快餐點位少。商業設施檔次不高，缺乏特色購物街、高檔商場等購物場所，不能滿足居民對于服務業日益發展的要求。

(3)城市綜合交通承載力急需提升。龍泉驛區路網系統不完善、各等級路網的級配關系尚不合理。由于部分道路尚在形成中，支路存在斷頭路、錯口路等，導致道路體系尚不完善，現狀路網級配不甚合理、缺乏支路。道路總長度79 km，密度5.3 km/km2。主干路、次干路、支路比例1∶2.1∶2.7。部分路段及交叉口高峰時段擁堵嚴重、舊城區停車位缺口較大。

(4)城市人居環境有待提升。龍泉驛區舊城區現狀存在公共綠地及廣場數量供給不足，且分布零散，未整合成完整的系統。龍泉驛區人均公園綠地面積約為0.4 m2，城市公園綠地占城市用地比例約為3%，公共綠地數量供給嚴重不足。公共空間分布零散，未成系統?，F狀除成龍路、驛馬河局部地段和驛都大道外，缺乏帶狀城市綠地，且布局不成系統，點狀城市綠地分布零散。

(5)城市公共配套設施供給不足。龍泉驛區舊城區現狀中、小學，幼兒園可提供的學位數均不能滿足相關學位數的需求，同時按照服務半徑要求無法實現全覆蓋。龍泉驛區舊城區現狀農貿市場共6處，按照服務半徑要求無法實現全覆蓋。舊城區內無大型體育場館。現狀有7處小型體育運動場館，其中4處位于學校內部，規模及服務半徑均難以滿足居民需求。舊城區內無大型圖書館、展覽館等文化設施，現有文化活動站零散分布在居民區內部，普遍規模較小，難以滿足要求。

(6)城市重要軸線與節點形象塑造不足。龍泉驛區現狀沿主要道路分布的建筑高度和風貌不統一，未形成明確的高層建筑簇群，導致道路景觀軸線不突出，城市空間發展軸線模糊，缺乏對重要城市發展軸引導。

3 成都市龍泉驛區老舊城區城市更新策略

3.1 實施城市更新行動前制定“宏觀、中觀、微觀”多層次更新策略

3.1.1 宏觀層面確定總體定位

通過對城市發展趨勢的判研，龍泉驛區老舊城區的發展目標定位是為龍泉驛區城市副中心；高品質傳統特色休閑、娛樂商業集聚地；維持傳統肌理的宜居、宜商、宜業的生活品質城。在定位的基礎上，形成“兩軸兩帶十片、一核三節點”的總體結構，兩軸為集聚商業、商務、辦公等多元功能的城市發展軸；兩帶依托區域自然河流形成兩條自然生態帶；十片為功能復合、產城一體、配套完善的十大城市片區；一核為承擔國際商務、金融服務、高端商業、酒店賓館等城市功能的商業商務極核；三節點為特色商業功能節點、醫療教育功能節點、文化休閑功能節點3個城市特色功能節點。同時，確立拆舊建新、保留整治、空地新建3類更新模式和交通暢通、配套完善、生態優化、空間美觀、功能提升、文化傳承六大目標(圖3、圖4)。

圖3 總體定位示意

圖4 總體結構

3.1.2 中觀層面確定完善的系統優化策略

對應現狀判識出的問題，在宏觀總體層面的定位、更新改造策略等的指引下，極具針對性地確定完善的系統優化策略。通過建成骨干交通體系、打通斷頭路、改造擁堵交叉口等，增強綜合交通承載能力。通過新建幼兒園、中小學等教育設施、升級醫院等設施、增設體育設施等完善公共配套服務設施。通過建設城區微綠地、城市綠道、小街巷改造等，塑造步行友好宜居社區。通過實施街道沿線地區與街區整治、重點項目片區建設等促進城市功能活力提升。通過保護傳承古驛道等4類文化、建設文化展示片區及節點等提升特色文化彰顯魅力。通過完善電力設施、消防設施等優化市政設施總體布局(圖5～圖8)。

圖5 道路系統規劃

圖6 公服配套(農貿市場)規劃

圖7 綠地系統規劃

圖8 規劃拆舊建新片區示意

3.1.3 微觀層面形成年度行動計劃和啟動項目的詳細設計

(1)根據不同項目類型，綜合考慮土地整理的難易程度、改造效果和資金人員配置等，將項目進行時間排序。

(2)以規劃項目組為主，提出立項的年度實施計劃；根據土地整備情況進行整合，部門溝通、協調進行調整，由部門領導、區領導會商定稿，確定老舊城區城市更新3年行動計劃及遠期行動計劃(表1)。

3.2 實施城市更新行動中強化實施保障構建多部門聯動的實施機制

(1)強化組織保障，成立由區位政府主要領導，由各部門主要領導組成的龍泉驛區城市更新工作領導小組，統籌安排龍泉驛區城市更新行動。由龍泉驛區公園城市局牽頭，全面組織、安排協調老舊城區城市更新未來幾年的規劃建設工作，各部門、各鄉鎮街道、產業功能區管委會橫向聯動，保障更新行動計劃的有序推進。

(2)構建可持續的城市更新政策機制，形成由“政策法規體系+更新規劃體系+運作實施體系”組成的三大政策體系機制，保障城市更新項目的順利實施。其中政策法規體系加強城市有機更新法律法規體系建設，建立法律、條例、規章、地方法規到實施細則的多層次法律制度體系；更新規劃體系制定城市更新專項規劃，明確區域、方向、目標、時序、策略，允許土地功能彈性變更；實施運作體系建立財政資金引導機制，發揮財政資金的杠桿作用，通過公私合作、利益共享、風險共擔等辦法，吸引社會資本參與城市有機更新；構建多主體共同參與機制 在符合總規的情況下，通過多方協商，平衡各方相關利益主體需求，可通過容積率獎勵、稅收優惠、補助金等政策，實現多方共贏。

3.3 實施城市更新行動后建立對更新策略、部門績效及社會績效評價機制

(1)對建立城市更新策略評價機制。由各實施主體對制定的城市更新策略進行評價，主要評價策略的適用性、可實施性等。

表1 年度行動計劃

(2)將城市更新行動計劃落實到各責任部門，區政府將責任部門實施情況納入年度目標任務，依據完成情況和實施效果對責任部門進行績效考核。

(3)建立社會績效評估機制，通過結構性訪談的社會調查方法，對周邊各市場主體及人民群眾從便捷高效、舒適宜居等方面對比城市更新行動實施前后的變化，查找存在的問題及原因、分析實施城市更新行動帶來的影響,通過分析這些影響的利弊對實施城市更新行動的社會績效作出評價。

4 結束語

“全周期管理”是新時代推進城市現代化治理的城市更新的新理念。全周期管理理念下實施城市更新行動，既能實現前、中、后全流程管理，也能激活主管部門、行業部門，解決城市發展存在的主要問題，實現治理能力和治理體系現代化。本文僅從城市更新規劃、城市更新實施保障、城市更新績效評價維度談論城市更新的全生命周期管理，未來也可以從建筑單體質量、從城市產業經濟發展等方面研究全周期管理理念下的城市更新。