政府重大決策人大監(jiān)督不可失語

近期，江蘇省人大常委會通過決定，明確要求省人民政府重大決策出臺前向省人大常務(wù)委員會報(bào)告，并對重大決策報(bào)告的事項(xiàng)范圍、項(xiàng)目確定、事前準(zhǔn)備、審議程序等作出了一系列規(guī)范。省級人大常委會以專門決定形式，確立政府重大決策出臺前向同級人大報(bào)告制度（以下簡稱“決策報(bào)告制度”），在全國尚屬首次。

政府重大決策牽涉重大的公共利益和公民權(quán)益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會和改革發(fā)展的大局，其成敗往往具有全局性、長期性的影響。而人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，既肩負(fù)著監(jiān)督政府的法定職責(zé)，也是匯集民意、凝聚民智的民主平臺。運(yùn)用人大的權(quán)力機(jī)制和制度優(yōu)勢，從合法性、合理性等維度審視政府重大決策，進(jìn)而使決策失誤從事后問責(zé)轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，乃是提升行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的關(guān)鍵路徑。這是決策報(bào)告制度的基本政治邏輯，也是近年來完善人大制度、建設(shè)法治政府的一大重點(diǎn)方向。

自2013年中共十八屆三中全會明確提出“健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報(bào)告”以來，隨著2017年中央發(fā)布相關(guān)實(shí)施意見，2019年《重大行政決策程序暫行條例》出臺，2022年地方組織法完成修正，以及近年來各地人大紛紛修改相關(guān)地方法規(guī)、各級政府不斷出臺相關(guān)實(shí)施辦法，決策報(bào)告制度的具體設(shè)計(jì)正在各個層面日趨演進(jìn)。

從頂層設(shè)計(jì)看，決策報(bào)告制度的構(gòu)建，是和人大討論決定重大事項(xiàng)制度的完善同步展開的。而在地方人大的行權(quán)實(shí)踐中，對于提請人大審議的事項(xiàng)，其處理結(jié)果依據(jù)人大最終是否作出決定或決議，可分為議而必決、議而可決和議而不決三種情形。前者行使的是人大重大事項(xiàng)決定權(quán)，后兩者體現(xiàn)的則是人大監(jiān)督權(quán)，也是人大評判重大政府決策的主要方式。這實(shí)際上大大拓展了人大的行權(quán)空間，意味著除了納入人大決定權(quán)的法定事項(xiàng)，擬定重大決策的政府權(quán)力得以全面進(jìn)入人大權(quán)力的約束視野，在行政主導(dǎo)的決策程序中深深植入人大監(jiān)督的民主要素。也正因此，此前廣東等地地方立法明確引入決策報(bào)告制度，尤其是此次江蘇人大相關(guān)決定對此作出細(xì)則性制度安排，無疑為決策報(bào)告制度加持了堅(jiān)實(shí)的法制支撐。由此，“報(bào)告”成為政府的法定義務(wù)而非依賴于行動自覺，“監(jiān)督”成為人大的法定職責(zé)而非流失于權(quán)力虛置，這對決策報(bào)告制度的實(shí)質(zhì)落地、常態(tài)運(yùn)行而言，意義深遠(yuǎn)。

當(dāng)然，作為一項(xiàng)成長中的制度創(chuàng)新，決策報(bào)告制度的踐行還面臨著諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。比如，政府重大決策的事項(xiàng)范圍究竟如何確定？盡管現(xiàn)行立法已對此設(shè)定了宏觀標(biāo)準(zhǔn)，卻過于籠統(tǒng)、原則，往往難以運(yùn)用于實(shí)際界定。尤其是，不同層級、不同地區(qū)的政府重大決策存在巨大差異，且隨著情勢發(fā)展不斷變遷，亦無法適用統(tǒng)一、固化的尺度。而要破解這一難題，除了以列舉、量化等方式盡量在制度層面予以厘清外，更重要的是建立人大、政府等多方聯(lián)動的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，立足實(shí)際，通觀全局，將本地公共事務(wù)中的長遠(yuǎn)、根本議題，以及關(guān)涉民眾切身利益的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，真正篩選進(jìn)政府重大決策的清單。如此，才能凝聚共識和合力，也才能合理利用監(jiān)督資源、有效提升監(jiān)督效能。

再比如，人大監(jiān)督權(quán)和行政決策權(quán)的邊界究竟如何劃定？一方面，監(jiān)督行政權(quán)力是憲法和法律賦予人大的神圣權(quán)力，人大對政府重大決策實(shí)施監(jiān)督，決非“越權(quán)”“爭權(quán)”，亦非給政府決策“添亂”。另一方面，對權(quán)力的監(jiān)督建立在權(quán)力分工的基礎(chǔ)之上，人大對政府重大決策的監(jiān)督本質(zhì)上是支持型監(jiān)督，旨在協(xié)助發(fā)現(xiàn)決策失誤、把關(guān)決策質(zhì)量，而非越俎代庖、替代行使行政決策權(quán)。正因此，在推進(jìn)決策報(bào)告制度的進(jìn)程中，接受人大監(jiān)督、尊重改進(jìn)意見，乃是政府必須樹立的決策意識，既不缺位也不越位，則是人大應(yīng)有的監(jiān)督姿態(tài)。

從更深的層面而言，決策報(bào)告制度良好運(yùn)行的前提是立法先行。從目前情形看，落實(shí)該制度的立法供給，主要來自行政立法和地方立法，不僅位級較低，而且難免制度紊亂。因而，通過制訂行政程序法，修改監(jiān)督法、地方組織法，乃至創(chuàng)制專門的政府重大決策法等路徑，將決策報(bào)告制度上升至國家法律層面，并對實(shí)施該制度的諸多關(guān)鍵要素作出統(tǒng)一、細(xì)致的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)成為未來法治建設(shè)的緊迫課題。如此，才能為決策報(bào)告制度提供更有力的法律支持，也才能為各級人大監(jiān)督提供更清晰的行權(quán)導(dǎo)引，進(jìn)而在法制理性和鮮活實(shí)踐的雙重推動下，確保政府重大決策時時行進(jìn)于合法、民主、優(yōu)質(zhì)的軌道。■