普惠金融改革試驗區的建設經驗及啟示

陳凌翔

(中國人民銀行汕頭市中心支行，廣東 汕頭 515041)

2015年，國務院印發《推進普惠金融發展規劃(2016—2020年)》，普惠金融正式上升到國家金融發展的戰略層面。2016年12月，經國務院批復，在河南省蘭考縣率先創建普惠金融改革試驗區。此后，國務院根據各地發展的實際情況，有針對性地在河南省蘭考縣、浙江省寧波市、福建省寧德市和龍巖市、江西省贛州市和吉安市、山東省臨沂市開展普惠金融改革試點。

1 各普惠金融改革試驗區創建特色及目標

1.1 蘭考模式：突出縣域普惠發展

河南省蘭考縣是全國首個普惠金融改革試驗區。《河南省蘭考縣普惠金融改革試驗區總體方案》明確，將在當地形成多層次、廣覆蓋、有差異、可持續發展的金融組織體系，并建立起財政等配套體系，盤活各類農村產權要素，推動政策間協調發展，提升對三農、民營小微企業等薄弱環節的普惠金融服務水平，提升普惠金融的覆蓋率、可得性和滿意度。

蘭考縣普惠金融發展的核心是建立了“一個平臺+四大體系”的模式。“一個平臺”是指：在數字普惠金融綜合服務平臺方面，建設市場化運營的“普惠通”App。“四大體系”是指：金融服務體系方面，建設“4+X”功能的普惠金融服務站，打造“基層黨建+就業扶貧+普惠金融”三位一體服務平臺；普惠授信體系方面，創新“普惠授信”小額信貸產品，推廣“信貸+信用”模式；信用建設體系方面，實施信用信貸相長行動，加強農戶信用信息的采集和更新，建立守信激勵和失信聯合懲戒措施；風險防控體系方面，設立貸款風險補償基金、還貸周轉金，探索形成政府性風險補償基金和銀行、證券、擔保機構相互聯動的四方風險分擔體系。

1.2 臨沂模式：突出鄉村振興發展

山東省臨沂市創建普惠金融改革試驗區以服務鄉村振興為主題。《山東省臨沂市普惠金融服務鄉村振興改革試驗區總體方案》提出，加大鄉村振興重點領域的金融支持力度、拓寬企業直接融資渠道、優化鄉村金融生態環境、完善抵押擔保體系、下沉農村金融服務等，打造普惠金融支持鄉村振興的“樣板”。

臨沂普惠金融改革目標是深化改革創新，提升金融資源配置效率，更好滿足鄉村振興的各類金融服務需求。在支持鄉村振興重點領域方面，支持金融機構為現代農業產業園等產業融合載體提供綜合金融服務，推廣農業產業鏈融資，加大對新型農業經營主體的支持力度等。在拓寬涉農企業直接融資渠道方面，重點支持涉農企業上市融資、用好債券市場融資工具等。在優化農村金融生態環境方面，重點加快推進農村信用環境建設、優化農村金融營商環境、完善金融風險防控，如完善農村信用信息基礎數據庫、建立地方金融監管和風險處置協調機制等。完善縣域抵押擔保體系方面，重點優化城鄉融合的抵質押品管理體系，完善農村抵質押品配套政策，如探索建立統一聯網的各類產權數字化登記、流轉交易系統，推進農村承包土地的經營權抵押貸款涉農縣域全覆蓋等。在推動農村金融服務下沉方面，探索試點金融參與村莊規劃，推進主要涉農金融機構網點和業務下沉，支持發展新型農村金融機構和組織，利用數字技術優化普惠金融服務等。

1.3 江西、福建模式：突出支持革命老區振興發展

革命老區是黨和人民軍隊的根。由于地理位置等各方面原因，還有一些革命老區仍屬于欠發達地區，因此在江西贛州、吉安及福建寧德、龍巖建設普惠金融改革試驗區，重點在于支持革命老區振興發展。

《江西省贛州市、吉安市普惠金融改革試驗區總體方案》提出，要健全多層次多元化普惠金融體系，強化對鄉村振興和小微企業的金融支持，創新發展數字普惠金融，加強風險管理和金融生態環境建設；要基本建成與高質量發展要求相匹配的普惠金融服務體系、激勵相容的政策體系、持續優化的金融基礎設施。《福建省寧德市、龍巖市普惠金融改革試驗區總體方案》提出，要實現寧德市、龍巖市普惠金融發展達到福建省中上游水平，形成多層次、全覆蓋、可持續的普惠金融服務體系，積累一批可復制、可推廣的普惠金融工作機制，建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融體系和機制。

1.4 寧波模式：突出民營小微企業發展

寧波市經濟較為發達，民營小微企業發展區位優勢、產業鏈優勢突出，在金融基礎設施、普惠金融信用信息服務平臺建設、小微民營企業和外貿企業融資模式創新方面具有良好基礎，有利于探索現代普惠金融發展模式。

《寧波市普惠金融改革試驗區建設實施方案》提出，要實現四個“全覆蓋”，包括數字支付、融資服務、風險防控和金融知識教育四方面，努力建成全國普惠金融改革先行區。

如在數字支付方面，將推動民生領域的數字支付發展，不斷提升數字支付覆蓋場景，推動民生領域移動支付筆數年均增長10%。在融資服務方面，對于民營企業的貸款，要達到占全部企業貸款6成以上比重目標，普惠小微貸款年均增速超過20%，實現覆蓋符合條件且有融資需求的民營小微企業、農戶、創業創新主體等群體。在風險防控方面，寧波積極采取措施，通過監管科技等手段來提升對普惠金融相關機構和業務的風險防控水平，力爭控制普惠小微企業貸款不良率在各項貸款不良率3個百分點的范圍內。在金融知識教育方面，積極推進“金融普惠 校園啟蒙”國民金融素質教育提升工程以及百家金融機構網點對接百家社區、千家助農金融服務點對接千個行政村的“雙百雙千”工程，提升國民金融素質，營造良好的金融環境，目標是金融知識教育對轄內學校覆蓋率超9成，覆蓋寧波全市的社區和行政村。

2 各普惠金融試驗區主要的改革經驗

2.1 因地制宜完善金融支持薄弱環節發展的配套機制

其一，創新擔保增信機制。農村“兩權”抵押貸款是黨的十八屆三中全會提出的明確任務，將著力解決三農小微企業無抵押、無擔保、信用差的融資痛點，提升融資支持覆蓋面。如贛州市鼓勵各金融機構擴大林權抵押貸款規模，探索開展公益林補償收益權質押擔保貸款，推廣大型農業機械設備、水域灘涂養殖權等新型抵質押擔保。其二，健全多元的風險補償機制，緩解涉農涉小微貸款的融資約束。如龍巖市創辦“供銷助農信貸風險補償基金”，相關銀行機構可依照供銷助農信貸風險補償基金10倍的規模，向符合條件的農戶提供貸款，且免抵押、成本低，當發生風險時，供銷合作社承擔風險損失比例一般為20%～40%、合作銀行自擔60%～80%。其三，推廣金融科技應用。金融科技的創新和廣泛應用將能讓更多群體，尤其是傳統金融服務難以覆蓋的鄉村、偏遠地區居民和企業直接享受到優質的金融服務。如蘭考縣積極探索打造數字金融平臺——以“普惠通App”為基礎的普惠金融蘭考模式，并經過升級改進，目前,該App已實現一網對接政策性銀行、商業銀行、支付機構、清算機構、政府部門等多方資源，涵蓋信貸提供、保險、理財等內容，引入農產品電商、遠程醫療、電子社保卡就醫、便捷交通等服務，極大提高了金融服務的覆蓋面和可獲得性。

2.2 優化普惠金融生態環境，注重風險防范處置

其一，加強社會信用體系建設。如贛州市組織建設全市公共信用信息平臺，收集整理政府部門、金融機構、公共事業、中介服務及社會管理等方面的信用信息，實現信用信息采集和查詢服務全覆蓋。其二，運用金融科技加大對金融違法行為懲處力度。如寧波市構建由上而下貫通的數據匯集體系，首創“互聯網大數據+網格化排查”防控模式，打造“天羅地網”金融風險監測防控系統，建立“信用+風險”監測預警模型，推動形成“監測、預警、處置”三位一體的市級部門信用聯動機制。其三，營造良好的普惠金融法制環境。如贛州市推進金融審判庭建設，建立金融案件快速審理機制，提高審判效率，探索司法保護與金融監管、行政管理的銜接，維護金融消費者合法權益。其四，防范普惠授信無抵押無擔保的風險，提升銀行貸款積極性。如蘭考縣用好用足政府風險補償基金政策，形成了政府風險補償基金和銀、保、擔保機構四方分擔機制，如將銀行機構出現的不良貸款率分為4段并分段處理，不良率在2%以下的損失部分由銀行承擔，補償基金隨著不良率的上升而遞增，令銀行分擔比例隨不良率上升而遞減，有效提升銀行開展普惠金融業務的積極性。

2.3 圍繞鄉村振興目標，提升三農金融服務水平

其一，立足本地三農資源稟賦，創新要素信貸產品。如寧德市立足地方海洋漁業較為發達的實際，推動出臺《海上漁排養殖權抵押備案意見》《漁排養殖貸產品方案》，優化了漁排等生產要素的確權、登記、抵押、流轉工作流程，讓相關主體開展融資更為便利。其二，深入推進農村產權抵質押創新，合理盤活農村各類資產。如龍巖市在全國率先推出“普惠金融·惠林卡”，在全國率先探索發展林權證直接抵押貸款業務，逐漸由單一林權貸款拓展到造林撫育等涉林領域，不僅免評估、免擔保、隨貸隨還,便利快捷,還可享受財政貼息政策補助。其三，搭建農村產權交易平臺，推動農村產權流轉交易健康發展。如臨沂市蒙陰縣搭建起全縣農村產權交易服務體系，與山東農村產權交易中心進行溝通協作和業務對接，并簽訂農村產權交易市場體系建設戰略合作協議，實現農村資產處置項目全部使用山東農村產權交易中心平臺，進行產權交易、抵押登記、資產評估、線上競價、農產品信息發布等服務，建設統一的農村產權交易資本市場。

3 相關啟示

我國地域遼闊，各地經濟社會發展情況各不相同、各有差異，普惠金融改革試驗區的建設形成了各具特色的改革創新經驗和模式，為各地探索普惠金融發展提供了可借鑒的思路。

3.1 推動普惠金融服務機制的完善和創新

普惠金融服務機制是普惠金融發展的“地基”，它決定了普惠金融能否高效可持續地支持薄弱環節。

第一，構建普惠融資平臺。可由地方金融監管、發改、工信、商務等部門牽頭，整合供應鏈上中小微企業的數據信息資源，打造供應鏈金融核心平臺，助力構建重點產業鏈、供應鏈全鏈條普惠融資。

第二，創新抵質押擔保機制。各地可試點推廣各類新型抵質押擔保貸款，探索企業專利、商標權質押登記，推進農村“兩權”抵押貸款，建設產權流轉交易平臺，著力解決三農、小微企業無抵押、無擔保、信用差的融資痛點。

第三，建立風險補償機制。可借鑒“增信擴面、以保促貸”思路，由地方財政、金融監管部門聯合建立健全針對三農、小微等薄弱環節的信貸風險補償機制，降低銀行自擔風險水平，擴大信貸規模，同時弱化銀行抵押要求、降低融資成本。

第四，提升普惠金融科技覆蓋面。可由人民銀行、發改、工信等部門聯合推動發展移動金融、移動支付，實現金融科技在滿足市場主體各類融資需求，以及“智慧交通”“智慧生活”“智慧醫療”“智慧養老”等各類公共服務場景的運用。

3.2 營造良好的普惠金融生態環境

普惠金融要實現健康可持續發展，應持續改善地方普惠金融生態環境，讓金融機構和薄弱環節和諧共生、相互促進。其一，加強社會信用體系建設。人民銀行和發改部門切實落實好守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，聯合稅務等開展“信用鎮”“信用企業”等模范單位評定工作，對信用模范機構提供針對性政策支持。其二，加大金融違法的懲戒力度。法院、公安等司法部門可聯合金融監管部門加強協作，綜合實施穿透式監管及協同監管，加大對惡意逃廢債、非法集資等金融違法行為的打擊力度，組織金融監管機構配合公檢法部門著力解決執行難、打擊難等問題。其三，強化政策保障和正向激勵。可根據轄內地市經濟發展水平、銀行機構經營狀況等實際，靈活調整金融監管部門對金融機構涉農小微貸款不良率的容忍度和相關考核，建立健全涉農小微企業金融從業人員相關盡職免責機制，進一步鼓勵普惠小微貸款的投放。

3.3 推動普惠金融助力鄉村振興

黨的十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。推動鄉村振興離不開普惠金融的助力，應當從各普惠金融試驗區借鑒好的經驗做法。其一，發展以服務農業農村現代化為重點的農村普惠金融模式。應從金融組織體系、市場體系、產品體系、政策激勵體系等方面，探索金融供給滿足農村新業態及不同業態融合發展產生多元需求的路徑及經驗做法。其二，引導政策性銀行增強農村基礎設施建設的金融供給。加大標準農田、農地整治、水產養殖、現代農業產業園、鄉村生態修復等項目建設支持力度，補農村基礎設施短板。其三，引導商業銀行加大對鄉村振興支持力度，挖掘農村耕地、宅基地等產權的金融價值，探索發展各類農村產權的抵押貸款業務，搭建農村產權交易服務平臺，推動產權交易標準化，增強三農領域普惠金融供給能力。