廣東省儲備水權調控機制研究

賴天锃，洪昌紅，邱 靜

(1.廣東省水利水電科學研究院，廣州 510635；2.河口水利技術國家地方聯合工程實驗室，廣州 510635；3.廣東省水動力學應用研究重點實驗室，廣州 510635)

1 儲備水權的提出及其背景

自我國實行最嚴格水資源管理制度以來，用水總量指標成為各級政府開展水資源管理工作的重要抓手。但是，因用水總量指標具有時間局限性，可能在制定指標的一段時間后，反而對經濟社會高質量發展產生制約作用。比如，廣東省各市2020年用水總量分配工作已在2017年完成，2030年用水總量分配工作已在2016年完成，至今已有5 a。隨著經濟社會的不斷發展，廣東省各市的實際情況發生了較大變化，部分市的用水總量指標尚有富裕，但也有部分市已經出現用水總量指標不足的情況，嚴重影響下階段經濟社會高質量發展。因此，為進一步優化用水總量制度，更好的發揮水資源在我國經濟社會發展的支撐作用，根據以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的指導思想，水資源有償配置成為水資源分配模式的重要改革領域，是踐行十六字治水方針的重要體現[1-7]。2014年7月，水利部決定在內蒙古、江西、河南、湖北、廣東、甘肅、寧夏7個省區開展水權試點工作[8]；2017年底，廣東省水權試點工作順利通過了水利部和省政府聯合組織的行政驗收。但是在開展水權交易的過程中，存在水權購買意愿不強和惜售現象導致水權交易市場不活躍的問題[9-10]。部分地區存在“等靠要”觀念，希望通過行政手段解決用水總量指標不足的問題，部分指標富裕的地區，擔心出售水權后限制其自身發展，存在惜售現象。傳統的水資源無償分配的模型已經難以與最嚴格水資源管理制度和正在建立的水權制度匹配[11-14]。

為破解水權購買意愿不強及惜售現象，建議一套具有彈性的水權儲備制度是關鍵。我國已有多個省份正在探索建立水權儲備制度，內蒙古自治區和河南省通過成立水權收儲轉讓中心開展探索，廣東省也在水權試點過程中積極探索建立水權儲備機制[4]。由于水權交易在我國尚處于探索階段，儲備水權有償配置仍面臨一系列的技術障礙，本文將重點針對儲備水權的來源、使用提出進一步的建議和探索研究。

2 儲備水權的定義及作用

洪昌紅等認為，儲備水權是指為了保障經濟社會可持續發展以及促進產業結構調整和水市場調控，通過初始水權分配時預留、政府回收以及市場回購等途徑獲得的儲備水資源使用權[15]。筆者認為，初始水權在經過水權交易或者行政分配后，形成的實際水權中仍然需要儲備水權作為水市場的“穩定器”，因此儲備水權除了是完整初始水權體系的重要組成部分外，還是實際水權的重要組成部分，主要用于保障重點項目建設、協調空間戰略發展和調控水權交易市場等。

在水權交易的實際過程中，通過引入儲備水權，增加各地市買賣水權的保障程度，在可交易水權較為缺乏時，省級儲備水權可及時投入水市場，確保需要購買水權的地市“有貨可買”；在可交易水權較多時，省級儲備水權可進一步回收部分地市的富余指標，確保需要出售水權的地市“有貨可賣”。儲備水權作用的充分發揮，有利于激活水權交易市場，而一套明確的儲備水權調控機制，才能更好地發揮省級儲備水權作用。

3 儲備水權收儲機制

政府儲備水權的收儲來源一般可分為政府保留、市場回購。筆者認為，可在此基礎上，以增加強制回收節水工作未達到要求的市級指標作為收儲的來源之一。

政府保留指標是儲備水權的最原始途徑，是在行政區域用水總量分解時就保留下來的水權。以廣東省為例，目前除了分解至21個市的用水總量指標以外，省本級還有一定的儲備水權，各市在實際分解到各縣(區)的用水總量指標時，也均不同程度地保留了一定的儲備水權。政府保留指標的形成主要是考慮地區經濟社會的實際發展與用水總量指標分解時的預測會存在一定的偏離，因此是通過行政手段明確的，指標的變化較小，主要是作為省內重大工程項目的保障。

政府市場回購指標是儲備水權的重要補充，是上級政府或者水權交易機構通過市場平臺購買用水戶或區域政府采取節水措施節約出來的水權。部分市通過開展節水工作，優化產業后，用水總量存在富余，通過申請出售富余用水總量指標，可以豐富省級儲備水權的儲備，并可以將自身的節水工作轉化為經濟效益，是“兩手發力”的重要體現。因此政府市場回購指標是通過市場行為獲取的，指標的變化較大，穩定性一般。

政府強制回收指標是儲備水權的其他補充，是上級政府強制回收未能夠完成節水及水資源工作的下級政府的水權。目前部分市對水資源及節水管理工作不重視，強制回收其用水總量指標既能豐富省級儲備水權的儲備，也可為廣東進一步推進水資源及節水管理工作提供重要抓手。政府強制回收手段將對各市推進相關工作產生巨大推力，但指標的變化程度一般，穩定性一般。儲備水權指標收儲情況見表1所示。

表1 儲備水權指標收儲情況

4 儲備水權競爭性配置機制

儲備水權可通過競爭性配置，無償配置，有償配置等方式進行分配，基于目前廣東省已將2030年用水總量指標分解到各地市，儲備水權的配置模式重心應轉為競爭性配置為主，其他配置方式為輔的模式，本文將就儲備水權競爭性配置機制作進一步分析。

儲備水權競爭性配置，是指上級人民政府向下級人民政府通過競爭性的方式轉讓水權，主要通過下級人民政府開展水資源與節水管理工作的情況確定其可交易的水權數量，并根據節水程度及水權交易數量確定其指標的價格，通過競爭性的手段，確定最終可開展交易的下級人民政府，并明確其獲得儲備水權的流程。

4.1 儲備水權競爭性配置可交易數量

要明確儲備水權競爭性配置的水權交易上限，需要明確儲備水權競爭性配置的水權交易資格要求和可供交易的水權數量。儲備水權競爭性配置的水權交易資格應根據下級政府開展水資源及節約用水工作的情況好壞程度確定，為此，應結合近年來實行最嚴格水資源管理制度考核及各項節水管理工作要求制定指標，并根據指標完成情況，確定下級政府可開展競爭性配置的交易水權，具體指標包括最嚴格水資源考核制度實施情況、水功能區達標率、萬元GDP用水量下降幅度、萬元工業增加值用水量下降幅度、節水型城市創建情況、節水型社會創建情況等6個指標，并根據指標完成情況分為兩個級別(見表2所示)。

如下級政府未能完成相關指標，則不允許參加儲備水權競爭性配置交易；如下級政府能完成相關指標，則根據完成指標情況，結合省級儲備水權數量以及下級政府已分配用水總量指標進一步確定可供交易的儲備水權指標。根據廣東省目前的情況，建議完成第1檔的指標可交易的儲備水量為省級儲備水權的20%與市級用水總量指標的5%的較小值；完成第2檔的指標可交易的儲備水量為省級儲備水權的30%與市級用水總量指標的10%的較小值。

表2 儲備水權競爭性配置資格要求

4.2 儲備水權競爭性交易價格

儲備水權交易價格應綜合考慮全省水資源開發利用情況、用水效益、節水工程建設和更新改造費用、節水工程運行維護管理費用、生態補償成本等因素，由省級價格主管部門會同財政、水行政主管部門及各共同商定基礎交易價格。此前廣東省政府與深圳市政府、惠州市政府開閘你的儲備水權有償配置時已開展了相關測算，交易價格為0.4元/(m3·a)。廣東省可在此基礎上，定期明確儲備水權的基礎價格，并明確實際開展的交易可在此基礎價格進行少量浮動，具體浮動倍率可根據下級政府完成水資源管理及節水工作的情況確定，市級儲備水權交易價格原則上不低于省級儲備水權價格。

4.3 儲備水權競爭性配置交易資格確定

水資源是一種稀缺資源，儲備水權本身的數量收到限制，因此也是一種稀缺的商品，在實際開展競爭性配置時，會存在多個符合可交易條件的地市申請交易，儲備水權未能全部滿足需求的情況下，可開展競爭性交易，具體流程如下。

1) 資格審查

各申請購買儲備水權的地市應明確自身申請交易的儲備水權數量及指標完成情況，上級人民政府對其申請進行核實，明確滿足4.1中提出的儲備水權競爭性交易資格要求的下級人民政府，確定開展競爭性配置的下級政府清單。

2) 價格競爭

根據資格審查的結果，上級人民政府應召集具備儲備水權競爭性配置的下級人民政府，開展競價拍賣的市場形式，考慮各地市的實際交易價格是根據4.2中明確的基礎價格×浮動倍率確定，因此競價的形式不宜為儲備水權交易單價的絕對值，而應為水權交易單價的上浮比例，起叫價以10%起拍，最低增幅為5%。

3) 結果公示

根據競價拍賣的結果，明確參與儲備水權競爭性配置的下級人民政府及其報價，并可按需公示候補的下級政府，防止出現交易中途因不可抗因素導致部分下級人民政府退出交易。

4.4 儲備水權競爭性配置交易流程

儲備水權競爭性配置交易流程應體現公平公正，客觀透明的原則，涉及到下級人民政府、下級水行政主管部門、上級人民政府、上級政府水行政部門、省水權交易平臺等，并且涉及技術內容以及行政內容，因此應包括申請交易、技術行政審查、交易登記，交易審查、簽約結算、公開報備等部分(如圖1所示)。

圖1 儲備水權競爭性配置交易流程示意

1) 申請交易

下級人民政府水行政主管部門貫經下級人民政府同意，向上級人民政府水行政主管部門提出書面申請，并提交申請市級儲備水權可行性論證報告。

可行性論證報告應包括以下內容：① 區域概況和水資源開發利用、節約、保護情況；② 區域近5年落實最嚴格水資源管理制度及節約用水工作情況；③ 申請儲備水權的必要性、合理性論證或說明；④ 申請市級水權對第三方的影響及補償論證或說明；⑤ 擬申請的儲備水權水量、來源、用途、價格、期限等信息；⑥ 其他需說明的事項。

2) 技術行政審查

上級人民政府水行政主管部門受理儲備水權交易申請后，應對申請材料進行全面審查，重點審查儲備水權交易的必要性和影響，出具初步審查意見，并將申請材料和初步審查意見上報上級人民政府審查，由上級人民政府決定是否批準儲備水權交易申請，并批復最終審查意見，并在上級政府水行政主管部門向社會公告儲備水權交易的交易雙方、交易水量、來源、用途、價格、期限等相關信息。

駁回儲備水權交易申請的審查意見主要包括：① 關于儲備水權交易申請的最終審查意見(駁回/不同意)；② 駁回儲備水權交易申請的原因說明。

批準儲備水權交易申請的審查意見主要包括：① 關于儲備水權交易申請的最終審查意見(批準/同意)；② 申請市級儲備水權必要性、合理性的意見；③ 申請市級儲備水權對第三方影響及補償的意見；④ 申請市級儲備水權水量、來源、用途、價格、期限等意見。

3) 交易登記

公告期滿后，儲備水權轉讓方(上級市級人民政府水行政主管部門)應向省交易平臺提交《水權轉讓申請書》進行交易注冊登記與申請。儲備水權受讓方(下級人民政府水行政主管部門)應向交易平臺提交下列材料進行交易注冊登記與申請：① 水權受讓申請書；② 申請儲備水權可行性論證報告；③ 上級人民政府審查意見。

4) 交易審查

交易平臺收到上級儲備水權交易申請后應當及時審查。申請材料齊全的，應當依照交易規則組織交易；申請材料不齊全的，應當要求交易雙方在規定時間內補充材料。

5) 簽約結算

交易平臺組織交易雙方簽訂水權交易合同，明確交易雙方的名稱和地址、交易的水量和來源、交易水權的用途、交易價格、交易起始時間和期限等內容，經水權交易平臺鑒證后交易方為有效。

水權交易合同應由省級人民政府水行政主管部門統一制定的合同文本，交易雙方可根據自身需求進行合法補充。交易雙方按合同的交易價款支付方式履行，并同時結清交易平臺相關服務費。交易平臺相關服務費由受讓方承擔。

6) 公開報備

儲備水權交易達成后，交易平臺應依法公開水權成交信息，包括交易雙方、交易水量和來源、交易價格、交易期限、水權用途等內容。上級人民政府水行政主管部門在其門戶網站上同步公告儲備水權成交信息，公告期5個工作日。交易雙方應及時向本級人民政府報備交易情況。

5 結語

研究廣東省儲備水權競爭性交易價格定價機制。目前，水權交易的研究大部分還處于機制體制的研究，對于關鍵的水權交易的價格以及支付方式的研究仍有待深入，水權交易價格與其相關因素尚無定量化的分析。

探索開展儲備水權競爭性配置試點。雖然目前對于儲備水權競爭性配置的研究仍在不斷開展，但水權交易作為一個參與方包括政府、個人、企業的復雜政策，需要進一步的實踐才能發現其存在的問題和障礙，才能推動完善水權交易的相關政策要求，充分發揮水權交易對水資源與節水管理的正向作用。