高質量發展背景下濱湖地區的城市形態管控問題探究以佛山市南海區映月湖片區為例

杜文藝

0 引言

濱湖地區建設對改善城市景觀形象、提升土地開發價值、調節城市生態系統具有重要的意義。隨著我國城鎮化發展進入“下半場”，建設以人為本的、生態綠色的城市成為新時期的城鎮化主題，城鎮化發展也從注重速度轉變為強調質量。

近年來，越來越多城市開始利用城市湖泊、水系等自然資源，進行濱湖新城或濱水新城的建設，希望在新的城鎮化階段中通過造湖運動來激發城市發展新活力。然而一些地區由于發展動力不足、政府財力限制，易受市場化牽制和利益驅使，造成濱湖地區建設過程中近湖地區過度開發、濱湖岸線私有化、空間形態缺乏管控等問題。此外，盡管有些城市對濱湖地區進行了空間規劃設計，卻在實際實施過程中與規劃藍圖相去甚遠。針對以上問題，本文以佛山市南海區映月湖片區為例，探討在濱湖地區建設過程中的城市形態管控問題，以期為同類型地區的規劃與建設提供有益經驗。

1 佛山市南海區映月湖片區概況

1.1 片區發展背景

映月湖位于佛山市南海區桂城街道，2019 年，南海區獲批廣東省唯一的省級城鄉融合發展改革創新試驗區。為探索大灣區城市群高質量融合發展新模式，佛山市自然資源局南海分局組織編制了《南海區城鄉融合發展十大示范片區專項行動方案》，并將映月湖片區納入南海城鄉融合十大示范區，未來該片區將塑造成為“城鄉融合新標桿、灣區創新開放新高地、城鄉協同治理新典范”。

映月湖片區在新一輪的發展目標中承擔著重要角色，但如何確保映月湖核心區的空間品質和規劃實施，實現高質量發展的目標，是首先需要考慮的問題。

1.2 片區現狀建設問題

1.2.1 映月湖的景觀和環境價值未得到有效利用，片區缺乏城市門戶標志物

目前映月湖公園周邊沒有重要的城市公共設施等吸引物，周邊城市空間為消極的未利用地和城市主干道，不利于市民接近，對于映月湖公園來說，是一種景觀空間利用的浪費。同時整個映月湖片區存在大量舊村居舊廠房，新舊建筑混雜分布，低矮、密集的空間難以承載片區的城市門戶形象。

1.2.2 映月湖是桂城重要戰略區域，片區建設與配套需進一步提質優化

作為南海的城市發展新引擎，桂城將集中力量打造一個面向市民、面向人才的城市服務核心，塑造一個映月湖新形象，以此撬動整個地區的發展。映月湖核心區的使命是為本地及周邊居民提供更高品質、更全方位、更便捷的城市服務體驗，全面帶動片區發展。而目前片區現狀建設仍然比較粗放，映月湖核心區周邊缺乏高品質城市配套，片區整體公共服務設施配套也需進一步完善。

2 映月湖片區的城市形態管控策略

2.1 面向可持續發展的城市設計

2.1.1 生態引領，構建水脈編織的藝術之濱

以水脈為主線，以濱水空間作為整個片區開放空間核心。對濱水界面和濱水步道進行建筑空間形態、道路景觀設計等方面的管控，保障藝術濱水環境的實現。

結合社區綠地、口袋綠地、商業廣場、街邊綠地及防護綠地等多樣化的綠地系統形成多層級的點狀開放空間，構建均等化的公園服務網絡。通過后退空間重新梳理開放空間及綠地系統，形成串聯功能組團的空間綠網（如圖1 所示）。通過城市設計指引控制建筑后退空間，清退濱水建筑，控制臨水公共綠地，將水網和綠化引入周邊地塊，構建多層次、多功能的生態系統和植物群落，使生態、社會、經濟效益等多方面同步發展，實現良性循環、可持續發展。

圖1 映月湖核心區藍綠空間與城市功能關系

2.1.2 產城融合，營造多元復合的活力之城

依托粵港澳大灣區和廣佛發展機遇，映月湖片區從城市邊緣區轉換為都市圈核心區，生產性服務業成為映月湖片區新的主導發展動力，承擔著知識創新與規模量產之間銜接的重要角色，并將為周邊的三山、陳村等片區提供城市綜合服務功能。在新的發展條件與機遇下，提出映月湖片區的產業目標，即處理好工業制造逐步退出、生產性服務業和城市綜合服務導入的平衡問題，構建既具有本地產業基礎，又具有區域腹地的城市型產業結構。因此針對映月湖核心區，通過導入多元復合的功能，包括引入中小企業基地、總部經濟、智慧辦公等，逐漸形成與企業總部配套的金融、法律、信息、廣告、工業設計、電子商務、工業互聯網等一系列以生產性服務業為主的產業體系（如圖2 所示）。此外，通過交通區位改善和高品質社區的開發，增加映月湖片區對人才的吸引力，形成人才聚集效應。

圖2 映月湖核心區空間規劃總平面

2.1.3 傳承文脈，塑造富有魅力的嶺南之岸

充分挖掘歷史文脈資源，著重體現傳統水鄉精髓，延續對近水層次、通水格局和親水生活的多種可能，對城市組群密度、組織模式、建筑尺度和公共空間結構進行現代演繹，延續傳統空間與水結合的肌理。充分利用映月水文脈絡，結合佛山嶺南自然文化資源，策劃組織嶺南文化節、桂城馬拉松、桂城美食節等全年特色節日活動，激發映月湖水岸魅力，提供全年聚集人氣的節慶活動場所，打造獨具嶺南水鄉城市特色的、充滿活力的桂城“趣河”。

2.2 將城市設計納入控規法定程序

一直以來，控制性詳細規劃（簡稱“控規”）作為有效引導城市開發建設的重要工具，在規劃管理過程中發揮著不可替代的作用。但控規的管控作用往往局限于用地布局、用地性質、設施配套等“二維”土地利用層面，而具有空間設計與引導作用的城市設計，能夠作為彌補控規“三維”管控的技術手段，發揮塑造城市空間形態的獨特優勢。然而在現行規劃體系中，由于城市設計的非法定地位，限制了其發揮對城市三維空間形態引導的重要作用，因此，當前在構建國土空間規劃體系的背景下，將城市設計納入規劃管控，是實現控規精細化管理的必然路徑，也是切實提升城市空間品質的必然要求。

2.2.1 面向實施管理的城市設計圖則

盡管城市設計具有塑造空間、引導城市形態的獨特優勢，但由于其缺乏法定性和剛性，倘若未對上位規劃進行充分解讀和銜接，未針對現狀問題進行調查，或未進行多專業融合的城市設計，很容易淪為紙上談兵的“概念性規劃”，因此需要針對片區發展的實際問題、主要目標及發展階段，在上位規劃基礎上合理構建城市設計管控要素體系，結合城市多元發展目標，將城市設計成果轉譯為剛彈結合的圖則形式。

近年來，映月湖片區作為南海區“七湖三灣一站一園”的七湖之一，戰略地位日益重要，目前該片區的前期研究已完成，正處于全面快速推進城市更新、提升城市風貌和重點產業導入階段，城市亟須展示形象與活力的空間載體，城市空間亟須前瞻性的規劃引導與控制。因此，針對映月湖當前發展階段與空間形態管控要求，主要從濱水界面和開敞空間、建筑風貌、交通組織以及夜景亮化四個方面對片區的開發建設活動進行引導與管控。同時對四大方面進行細分，具體包括高度控制、濱水界面、開敞空間、建筑界面、街墻控制、建筑材質和色彩、街道空間、濱水可達性、空中公共通道等，管控級別分為控制性和引導性兩種，具體控制要素與級別如表1 所示。

表1 城市設計控制要素表

為使城市設計方案具有實際操作性，對映月湖一線重要地段制定了濱水界面和開敞空間圖則、交通組織圖則和地塊城市設計圖則（如圖3～圖5 所示）。其中濱水界面和開敞空間圖則主要對濱水開敞綠地、地塊開敞空間、地塊內街和指導性河涌等要素進行管控；交通組織圖主要對濱水通道、空中公共連廊、二層連廊垂直交通、指導性道路等要素進行管控；地塊城市設計圖則針對不同的地塊特征，主要對高層控制線、建筑退讓、貼線率、機動車出入口等要素進行管控。

圖3 濱水界面與開敞空間圖則

圖4 交通組織圖則

圖5 地塊城市設計圖則

2.2.2 以控規+城市設計圖則進行形態管控

佛山市控制性詳細規劃建立了“分層編制、分類控制、分級管理、動態維護”的制度，采用控規層和細則層的形式分層進行規劃編制與管理。控規層依據國土空間總體規劃與其他相關規劃，將發展底線與公共利益落實到空間，指導地塊開發細則的制定；細則層則依據控規層進一步細化和落實地塊用地性質、使用強度等規劃控制要求，對控規層進行深化和優化，指導下一步的建設工程設計方案和建筑方案的制定，如圖6 所示。

圖6 映月湖片區控規法定成果構成

本次映月湖片區在傳統控規編制基礎上，首先編制了城市設計以明確區域發展理念和空間格局，然后通過“城市設計圖則”的形式將設計藍圖納入控規成果，對三維空間目標進行量化、指標化的表達，以便落實到后續的地塊規劃條件中，指導土地出讓和建筑建設，最終實現設計理念、規劃管理與項目實施之間的有效銜接。

3 結論

濱湖地區往往是一個城市的綜合服務、公共品質以及形象展示的標志，隨著城市發展目標朝著高質量、品質化推進，作為城市門戶形象的濱湖地區，如何實現高品質空間建設和可持續發展，是關系城市發展和人民生活品質的重要問題。本次研究以佛山市南海區映月湖片區為例，通過分析其發展背景、面臨問題，提出其作為城市重要戰略地區的城市形態管控策略，即在傳統控規基礎上，采取編制面向可持續發展的城市設計，并且以“控規+城市設計圖則”的形式將城市設計藍圖納入控規法定成果，保證設計理念的可實施性，指導后續實施和地塊開發建設。

城市設計作為營造三維空間場所，構建城市空間形態的重要手段，能夠有效彌補控規在二維平面管控方面的不足，但在現行規劃體系乃至國土空間規劃體系中，城市設計的地位仍不明晰，缺乏有效的編制準則與審批程序，造成城市空間形態管控工具的缺失。因此，建議在新的國土空間規劃體系中，在明確控規作為法定規劃管理工具的同時，探索將城市設計納入控規的有效路徑，并根據實際出臺相應的技術準則和管理辦法等上位指導文件，完善城市的空間形態管控體系和內容。