起訴裁量權的概念、范圍與程序空間

2022-11-08 21:07:53孫遠

求是學刊 2022年1期

孫遠

一、起訴裁量權的概念辨析

起訴裁量權在我國學界早已不是一個令人陌生的概念，但其確切含義究竟為何，理論與實務界卻尚未達成較為清晰的認識。國內針對檢察機關起訴裁量權的研究常常是從美、德等西方國家的相關制度中尋得借鑒，但是深入比較之后則會發現，在不同的法律體系與訴訟模式之下，檢察官的起訴裁量權存在極大差異，此種差異不僅體現在具體的制度設計上，還體現在對起訴裁量權這一概念內涵的理解上，其中，前一方面的差異相對比較容易覺察，而后一方面則往往被人忽略。鑒于此，有必要對起訴裁量權這一概念的內涵做一番辨析，否則便很難準確把握這一權力在不同制度背景下運作的具體原理。

（一）自由心證、法律解釋與起訴裁量

在美國法上，起訴裁量權歷來是一個含義相當寬泛的概念，美國人傾向于將檢察官在決定起訴與否時，所有需要根據個案情況展開判斷的活動都歸入“裁量”的范疇。比如，美國學者在論證賦予檢察官起訴裁量權之必要性時，往往會提及三個理由：（1）并非所有法律都是可以執行的；（2）檢察官不得不解釋不確定的法律規定；（3）在決定證據是否充分時檢察官必然要行使裁量權。初看上去，在美國學者提及的這三種情形中，檢察官確實都要根據個案具體情況作出一系列的權衡與判斷，但是，它們是否都可以歸入“裁量”的范疇卻不無疑問。這一點只要對比一下傳統職權主義訴訟中的概念體系，即可發現端倪。

第一，上述第三種情形與裁量之間的差異是最明顯的，任何國家的刑事訴訟法均將一定的證明標準設定為提起公訴的必備條件之一，檢察官判斷某一案件是否達到法定證明標準的活動其實便是對在案證據的證明力進行衡量，此種活動更準確的稱謂顯然應當是“自由心證”，而非“自由裁量”。自由心證所要解決的是真實性這一事實層面的問題，而起訴裁量權項下的自由裁量所要解決的則是起訴是否具備“合目的性”的問題，它是在事實已經清楚的前提之下，進一步判斷對該事實提起公訴是否符合法律所追求的目的。換言之，前者所要回答的是一個“是與不是”的問題，后者則是在此基礎上繼續考慮“應當如何”決策的問題；前者的判斷依據是經驗法則，而后者的依據則是對法律所追求的各項利益之優先級的權衡。就我國刑事訴訟法而言，情況亦是如此，根據本法第175條第四款之規定，人民檢察院對于證據不足的案件，應當作出不起訴的決定，此種不起訴的作出顯然并非行使起訴裁量權的結果，因為基于《刑事訴訟法》第176條第一款可知，證據不足乃屬未達到法定起訴條件，當然不得起訴，檢察機關對此并無任何裁量的余地。

第二，美國學者提到的第二種所謂“裁量”的情形，亦即針對法律規定中不確定的內容進行解釋，與起訴裁量之間確實有一些容易混淆之處，但實際亦屬兩種性質不同的活動。在法律適用過程中，法律條文含義不確定的現象時有發生，此時便需要憑借解釋、漏洞填補以及續造等一系列法律方法，將規范的不確定之處予以澄清，并對該法律問題得出最終的判斷。但解釋、漏洞填補與法律續造均非起訴裁量權中所指的“裁量”，蓋前者意在探求法律之真意，而后者則是在真意已經確定的前提之下，探求是否存在另一個比實現該法律真意更為重要的利益需要維護。因此，對于許霆利用ATM 機故障取款這樣一起事件，許霆的行為是否可以涵攝到《刑法》第264條“盜竊”的概念之下，以及ATM 機是否屬于“金融機構”等，均屬一時難以確定的問題，而此類問題的解決并不是一個裁量的過程，而是解釋的過程。一旦檢察院解釋的結論是否定的，則需依據《刑事訴訟法》第177條第一款作出法定不起訴之決定；反之，若得出肯定結論，方有在此結論基礎上進一步裁量是否考慮本案特殊情況，對許霆予以酌定不起訴之可能。在上述前后相繼的兩個環節中，只有后者才屬于起訴裁量這樣一種“合目的性”的考量，顯然，檢察院在本案中裁量的結果是提起公訴。

總之，對于不確定的法律進行解釋、漏洞填補以及續造都是在澄清一個法律問題，其認知過程完全是在法的范圍內展開的，而起訴裁量則是在法律的要求已經獲得澄清，但仍進一步判斷是否有必要基于一些法外因素，在個案當中做出與法律之要求不同的決定。日本學者田口守一將起訴裁量所需考慮的因素概括為三個方面，即刑事政策、被害人和其他市民的意愿、訴訟經濟。不難看出，這三個方面均已超出了本案所適用之法律規定的范圍。將法的解釋、漏洞填補與法律續造等一系列法學方法論上的技術和起訴裁量區分開來有非常重要的現實意義，因為這兩種權力的主體是不同的。在刑事訴訟中，法律的最終解釋之權歸法院行使，而起訴裁量權的行使主體則是檢察院。這意味著，當在某一個案中，相關法律條款應如何解釋出現疑問時，檢察院原則上應當將該案訴交法院裁決，否則，基于不告不理原則，該疑問將無法通過法院裁判獲得澄清；但是，對于一個事實清楚，且在法律上亦毫無疑問地構成犯罪的案件，是否存在某些政策或利益上的因素支持作出不起訴的決定，則是一個需要由代表國家行使公訴權的檢察機關來考慮的問題。如果將二者混淆，則可能造成兩種不利后果：一是檢察院未能善盡起訴裁量權，二是檢察院以裁量之名染指對法律進行最終解釋、漏洞填補甚至是續造的權力。

第三，基于上述兩點分析可知，在美國學者提及的三種所謂“裁量”當中，只有第一種才屬于真正意義上的起訴裁量。它指的是這樣一種情形：盡管已有相當充分的證據證明被告人實施了某一被刑法規定為犯罪的行為，對其提起公訴是完全合法的，但是，此種合法的起訴卻有可能造成一些我們不愿接受的不利后果，換言之，此種起訴雖然“合法”但不合“目的”。因之，前述美國學者所說的法律不可執行的情況，其實也并非真的不可執行，而毋寧是說，如果我們要實現某些重要目的的話，該法律才是不可執行的，而起訴裁量權的功能便是促進這些重要目的的實現。

綜上所述，起訴裁量權所針對的并不是提起公訴的事實條件與法律條件成立與否，而是在確信這兩個條件均已成立的情況下，考量追訴的合目的性問題。在此之前檢察官對于事實與法律條件的判斷并不是真正的裁量，而分別屬于自由心證和法律解釋，如果將它們歸入裁量，那么起訴裁量權這個概念就太過包羅萬象了。我們研究起訴裁量權的目的是在充分挖掘該權力功能的同時對其進行有針對性的規制，而一個太過包羅萬象的概念無助于這一目的的實現，因為這幾種活動在性質、主體、依據等方面均存在明顯差別。

美國之所以習慣于在如此寬泛的意義上使用起訴裁量權的概念，其實恰恰是與其一直未在制度上對這一權力展開實質性規制有關。如有美國學者指出：“‘起訴裁量權’一詞指的是這樣一個事實，即根據美國法，政府方的起訴律師在選擇是否提出刑事指控，以及提出什么樣的指控方面，享有近乎絕對和不受審查的權力……”可見，在美國人那里，起訴裁量權在很大程度上是被用來描述一類“事實”，而尚未對這些事實的性質做進一步的區分，并在此基礎之上探索與各自性質相符的規范路徑。但在以德國為代表的歐陸各國，檢察官歷來被定位為法律的“守護者”，其重要使命在于“使客觀的法意旨貫通整個刑事訴訟程序”。此外，起訴法定主義原則又令檢察官的起訴與不起訴決定均受到法律的嚴格限定，凡此種種均使得裁量與類似現象之間的區別能夠且有必要被較為精準地捕捉到。眾所周知，與英美歷來采取的起訴便宜主義不同，德國的起訴裁量權是在對傳統起訴法定主義作出一定限縮之后的有限空間中出現的，在這樣一種以起訴法定主義為主、便宜主義為補充的大格局之下，對裁量的概念作出一個精確的界定是非常必要的，否則檢察官行使裁量權很可能脫離法定軌道，從而喪失其法律守護人的角色；反之，在美國這種并無起訴法定主義傳統，且檢察官在起訴環節的權力亦幾乎不受限制的現實狀況之下，對于起訴裁量權的概念維持一種寬泛的理解也就足夠了。

（二）起訴裁量與不起訴裁量

美國刑事訴訟法教科書中經常提及，檢察官的裁量權包括起訴的裁量權與不起訴的裁量權；但是，在傳統職權主義訴訟中，檢察官裁量權往往專指不起訴裁量權，除此之外，并不存在一個與之相對的起訴裁量權的概念。也正因如此，在職權主義訴訟中，盡管人們往往也習慣使用“起訴裁量權”的表述方式，但究其實質，它所指的其實還是針對已經達到法定起訴條件的案件做裁量不起訴的權力，而本文也沿用了這樣一種習慣用法來使用起訴裁量權的概念。

那么，究竟美國法上是否真的存在一種可以區別于不起訴裁量權的起訴裁量權呢？要回答這個問題，需要回到起訴法定主義與起訴便宜主義的區別與聯系的問題上來。所謂起訴法定主義，是指只要有足夠的事實根據，追訴機關就有義務對所有的犯罪行為進行調查；而只要該調查顯示有足夠的事實依據，則追訴機關即需提起公訴。而起訴便宜主義則是指雖然具備犯罪嫌疑與訴訟條件，但在不必要起訴時，由檢察官裁量作出不起訴決定，又稱起訴裁量主義。從中可以看出，起訴法定主義與起訴便宜主義既有區別亦有聯系，其共同點在于，提起公訴的案件必須符合法定起訴條件，起訴便宜主義亦絕不允許檢察官將不符合起訴條件的案件作出起訴決定，二者區別僅在于對那些已經達到起訴條件的案件，是否允許檢察官裁量不起訴。因此，即使在起訴便宜主義之下，檢察官裁量權的行使也只能針對那些已經符合法定起訴條件的案件。對于這些案件，起訴或不起訴只是裁量之后可能得出的兩種結果。一定要將那些裁量后提起公訴的案件說成檢察官行使了起訴裁量權，將那些不起訴的案件說成行使了不起訴的裁量權，這是沒有意義的，因為這根本就是同一種權力，而起訴和不起訴僅僅是該權力運行之后的兩個可能的結果。當然，作為啟動此種權力之前的一個必經步驟，檢察官必須已經通過準確認定事實和適用法律獲得案件已經符合起訴條件的結論，而前文的分析已經表明，此種活動并不屬于裁量。

但是，這并不意味著美國學者所稱“起訴的裁量權”便是一個完全沒有任何意義和所指的概念。在英美起訴便宜主義原則之下，確實存在一種可以與“不起訴的裁量權”相區別的“起訴的裁量權”，但此種權力在傳統職權主義訴訟中是不存在的。以美國為例，檢察官對于達到起訴條件的案件，不僅享有“是否”起訴的裁量權，還享有“如何”起訴的裁量權。在是否起訴的問題上，起訴裁量權與不起訴裁量權是同義語；但是對于那些決定提起公訴的案件，究竟選擇以何種方式提起公訴則是一項專屬于英美檢察官的權力，而職權主義訴訟中的檢察機關則無此權力。產生此種差別的原因既有實體上的也有程序上的。

一方面，美國刑法上判斷罪數形態的一個基本原則是，行為或結果符合幾項法律規定便構成幾個罪，換言之，同一行為構成兩個以上罪的，對各罪均可追訴，我國學者將此種原則稱為“法定說”。另一方面，美國刑事訴訟法在審判對象問題上歷來又采用訴因制度，亦即檢察官指控中主張的事實及對該事實的法律評價，對法院均有限定作用，法院原則上只能對該指控成立與否作出裁判，不僅不能超出指控的犯罪事實，而且亦不得對該事實作出與檢察官不同的法律評價。這兩方面因素使得美國的檢察官面對一個符合法定起訴條件的事實時，有多種不同的起訴方式，其在各種方式之間所做的選擇便是一種裁量，而且此種裁量不同于不起訴裁量，而是一種真正的起訴裁量。而且此種起訴裁量對于英美法而言有相當的必要性，因為其用以判斷罪數的“法定說”顯然過于嚴厲，根本就是一種不可能嚴格貫徹的標準，在歐陸法律人眼中，它甚至相當于根本就沒有標準，而檢察官的起訴裁量權恰恰起到了彌補其實體層面罪數標準之不足的功能。

但是，此種起訴裁量權在職權主義訴訟中并不存在。第一，我國以及歐陸國家的刑法學均已經發展出相當復雜精細的罪數形態理論。盡管具體標準存在差異，但在制度層面則共享一個基本的假定，那就是對于同一事實，罪數如何評價，只存在一種最為恰當的結論，而且這一結論的獲得屬于法律解釋而非裁量的過程。因此檢察官對于同一事實，理論上也只存在一種正確的起訴方式，并無裁量之余地。第二，與英美訴因制度不同，職權主義訴訟采公訴事實制度，亦即檢察官指控中唯有事實的部分對法院審判起限定作用，而對該事實的法律評價則由法院行使最終決定權，這意味著在起訴書指控的事實范圍內，法院若認為檢察院對該事實的罪名或罪數等方面的法律評價存在錯誤，應依法作出變更。在這樣一種制度背景下，職權主義訴訟中的檢察官不可能獲得與他們的英美同行一樣的起訴裁量權。即使近年來傳統職權主義訴訟中的起訴法定主義立場有所松動，在一些輕微案件中引入起訴便宜主義原則，但其所引入的也只是一種對輕微犯罪事實做不起訴決定的裁量權，而不包括對該事實選擇不同起訴方式的所謂起訴裁量權。因為起訴便宜主義的引入并沒有改變其實體法上的罪數標準以及程序法上的公訴事實制度。

總之，起訴裁量權在不同法律體系之下具有不同的內涵，要探討我國起訴裁量權如何運作，首先需要結合我國的制度背景對其內涵作出清晰界定。基于上文分析，起訴裁量權在我國刑事訴訟中應當指的是這樣一種權力：檢察機關對于那些已經達到法定起訴條件的案件，基于一定的政策、利益等進行合目的性的考量之后，作出不起訴處分的權力。本文接下來所要探討的起訴裁量權之適用范圍與程序空間，所針對的也是這種意義上的起訴裁量權。

二、起訴裁量權的適用范圍

如前所述，起訴裁量權之本質是基于某些目的性方面的考量，而決定在一個事實清楚的案件中不再適用某一非常明確的刑法規范，從而作出不起訴的決定。那么，究竟有哪些因素會導致此種情況的出現？這樣一種可以在個案中實質性廢止一項法律規則之適用的權力應在何種范圍內行使？文章的這一部分將對這個問題做一分析。

（一）基于修正不合理立法的起訴裁量權

如果某一法律規定本身便是不合理的，那么，根據該規定提起的公訴便很可能危及某些重要的目的或利益。這一點盡管常常被我國學者忽略，但卻是英、美采行起訴便宜主義的首要原因。英美法系的判例法傳統造成其刑法規則較為粗糙凌亂，如美國學者指出，其聯邦和各州的法律一直存在較為嚴重的過度刑法化現象，甚至有很多過于理想化或者過時的規定，這些規定在理論上仍然具有法律效力，但事實上卻很難真正適用，如通奸、亂倫等行為，在社會風俗早已發生變化后，仍然存留在法律文本上。美國人認為，這些規定“不可執行，因為我們想繼續我們的行為方式，但它又不能被廢除，因為我們還想保持我們的道德”。這使得美國刑法如果得到全面貫徹的話，其結果恰恰是不能被接受的。因此，美國人堅信，如果不對刑法做整體上的改革，起訴裁量權就是不可缺少的。在這個意義上可以認為，英美法系檢察官不受限制的起訴裁量權其實是一種用來修補其實體法不足的程序裝置。

但是，此種發揮修補實體法之缺陷功能的起訴裁量權，在以德國為代表的傳統職權主義訴訟中則基本上是不需要的，甚至是不被允許的，因為二者刑事實體法的狀況存在非常重大的差異。以德國為例，一方面，該國設有統一且完備的刑法典，另一方面，自費爾巴哈、李斯特以來，歷代刑法學者又逐步積累起一套復雜精細的刑法教義學。這使得美國刑法中那些常常被認為是“不可執行”的規定，在德國法中是比較罕見的。在絕大多數情況下，只要事實已經調查清楚，那么只要運用刑法教義學將其刑法規則適用于該事實之上，即可確保其最終結論的妥當性。正因為如此，與英美法系的起訴便宜主義不同，德國刑事訴訟法傳統上奉行起訴法定主義，亦即在有充分證據的情況下，任何犯罪都應當得到追訴。這意味著，英、美檢察官在個案處理過程中實質上擁有廢止一項法律規則的權力，德國檢察官則無此權力；對于美國的檢察官來說，刑法只是提起公訴的素材，盡管刑法將某一行為規定為犯罪，也僅僅表明檢察官有可能會對此種行為展開追訴，而對于德國的檢察官而言，刑法則是其守護的對象。

我國刑事實體法的狀況顯然與德國類似。自1979 年開始即制定了統一的刑法典，近年來又在學習德、日等國刑法學的基礎上，刑法教義學得到了長足發展。這決定了我國檢察機關不可能享有美國那樣廣泛的起訴裁量權，因為美國檢察官在個案中需要裁量決定的很多問題，在我國已經由立法者權衡過了。甚至與德、日等國相比，我國刑法在立法層面的權衡更為慎重，僅將具有“嚴重社會危害性”的行為規定為犯罪，并且憑借《刑法》第13 條的“但書”規定，將諸多在德、日被視為犯罪的行為也排除于犯罪之列。因此，討論我國檢察機關的起訴裁量權如何行使便需明確兩個前提：第一，在刑法規則的合理性問題上，檢察機關并無裁量權，亦即檢察機關無權以某一刑法規則不具合理性為由作出裁量不起訴的決定。第二，檢察機關基于其他理由行使裁量權亦應在一個有限范圍展開，所謂“有限范圍”便是指以輕微犯罪為原則。這是因為在刑事實體法較完備的情況下，全面貫徹法律這一目的理應在決定是否追訴的各項因素中占據更高的權重，而且罪行越嚴重，其所占權重則越高。我國《刑事訴訟法》第177條以及德國《刑事訴訟法》第153條分別將酌定不起訴適用范圍限定為“犯罪情節輕微”的案件和“行為人罪責輕微，且不存在公共利益的輕罪”，也正是基于此種考慮。

（二）我國應如何擴大起訴裁量權

如前所述，起訴裁量權在我國刑事訴訟中只能在輕微犯罪這一有限范圍內行使，重罪案件則應嚴格貫徹起訴法定主義，檢察機關并無裁量之余地。鑒于此，有學者將我國刑事起訴原則概括為“起訴法定主義為主，起訴便宜主義為輔”。但是，這絲毫不意味著起訴裁量權在我國刑事訴訟中處于一個可有可無的地位，相反，隨著社會的發展，起訴裁量權的重要作用愈發凸顯。盡管在制度邏輯上，起訴便宜主義僅居于“為輔”之地位，但從案件數量來看，檢察機關在絕大多數案件中，均有行使起訴裁量權之可能，須知實務中超過百分之八十的案件均屬可以做酌定不起訴的輕微刑事案件，因此對于日常刑事司法實踐而言，起訴裁量權的作用無可替代。但是，相當長一段時間以來，我國學界一個較廣泛的共識認為，起訴裁量權所具有的潛力尚未得到充分開發，因此擴大起訴裁量權的呼聲甚為強烈。對此，筆者認為，起訴裁量權在我國未能發揮應有之作用，其原因并不在于檢察機關可行使該權力的案件范圍過窄，而在于對該權力的運作方法太過貧乏。詳言之，主要體現在兩個方面：第一，由于對起訴裁量權之功能認識不足，在很多原本可以裁量的案件中不敢或是不愿裁量。第二，現行刑事訴訟法及相關司法解釋沒有為起訴裁量權的充分行使提供足夠的程序空間。文章的這一部分將對上述第一點問題做一探討，關于該權力運作之程序空間，將于后文詳述。

我國現行法中有關檢察機關裁量不起訴的規定主要是以下幾種情形：

第一，《刑事訴訟法》第177 條第二款規定的酌定不起訴，即“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定”。

第二，《刑事訴訟法》第282 條規定的附條件不起訴，即“對于未成年人涉嫌刑法分則第四章、第五章、第六章規定的犯罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰，符合起訴條件，但有悔罪表現的，人民檢察院可以作出附條件不起訴的決定。”

第三，《刑事訴訟法》第290 條規定的和解不起訴，即對于達成和解協議的案件，人民檢察院“對于犯罪情節輕微，不需要判處刑罰的，可以作出不起訴的決定。”

第四，《刑事訴訟法》第182 條規定的特殊不起訴，即“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經最高人民檢察院核準，公安機關可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴的決定，也可以對涉嫌數罪中的一項或者多項不起訴。”

不難看出，上述四種情形的共同點在于它們均屬基于合目的性之裁量而作出的不起訴決定，這是其與法定不起訴和證據不足不起訴之間的本質區別。唯需指出的是特殊不起訴屬于一種極為罕見的情形，此種不起訴的作出主要是基于一些政治利益的考量，本文不做討論，僅對其他三種不起訴的關系與適用做一簡要分析。

從刑事訴訟原理層面來看，無論是和解不起訴還是針對未成年人的附條件不起訴，其實均非獨立的不起訴種類，《刑事訴訟法》第177條第二款的酌定不起訴可以被視為我國起訴裁量權的一個原則性規定，而附條件不起訴與和解不起訴則是該原則之下法律明確列舉的酌定不起訴之具體情形。但是，此種立法方式顯然不意味著只有在犯罪嫌疑人未成年或雙方達成和解的情況下，才可以考慮裁量不起訴，《刑事訴訟法》第177條第二款實際上已經賦予檢察機關在該款劃定的案件范圍內以廣泛的自由裁量權，所謂起訴裁量權的擴大，很大程度上便是要在個案中將該款規定“用足”。

總之，盡管在我國法律體系之下，起訴裁量權僅能在法律允許的有限范圍內行使，但此一范圍上的限制同時也意味著，在此范圍之內，檢察機關有責任充分行使起訴裁量權，以求對個案得出一個不僅合法同時又具有合目的性的結果。如果對于那些原本具有裁量余地的案件不做任何裁量一律提起公訴，則是一種檢察機關失職的行為。日本在其長期的刑事司法實務中形成了“公訴權濫用論”的學說，根據該說提供的標準，那些應當適用起訴猶豫制度卻直接起訴的案件，屬于檢察官對公訴權的濫用，應產生程序中止的效果。我國刑事訴訟法盡管未做類似規定，但檢察機關對于此種未能善盡職責的行為至少應承擔道義責任。

三、起訴裁量權的程序空間

從前文關于起訴裁量權之含義與具體情形的分析不難看出，檢察機關行使此種權力時所需考量的因素甚為繁雜。日本學者將常見的考量因素概括為三個方面：（1）與犯人有關的事項，如品行、性情、認識能力、生活經歷、家庭環境、職業經歷等；（2）與犯罪本身相關的事項，如法定刑輕重、被害的大小，犯罪行為的動機、方法、與被害人關系等；（3）犯罪以后的事項，如有無悔改表現，為彌補損害和道歉表現出來的誠意，是否達成和解，犯罪人的生活狀況，有無身份保障等。顯然，這些因素已經遠遠超出了與定罪量刑有關事項的范圍，這意味著起訴裁量權雖然具有節省審判資源的功能，但在審查起訴環節，卻會極大地加重檢察機關工作負擔，因此，起訴裁量權作用的充分發揮，需要比提起公訴的案件有更為充分的程序空間。然而，根據我國刑事訴訟法的規定，除未成年人案件中的附條件不起訴之外，起訴與不起訴決定均應在法定的審查起訴期限內作出。然而，本法第172 條規定的審查起訴期限一般為一個月，重大、復雜的案件可以延長十五日，考慮到重大、復雜案件往往不在可以酌定不起訴的案件之列，因此留給檢察機關行使起訴裁量權的時間最長便是一個月，如此短暫的期間與起訴裁量所需完成的工作量顯然是不成比例的。不難想見，檢察官面臨繁重的案件壓力以及緊迫的時間要求，往往不得不放棄裁量而選擇作出起訴決定。因此，對于我國刑事訴訟而言，要擴大檢察官起訴裁量權的一個基本前提就是要為該權力的行使提供更多的程序空間。通過比較各國刑事訴訟相關制度并結合我國具體情況，筆者認為，除審查起訴階段的酌定不起訴之外，還可以考慮從以下兩個方面拓展起訴裁量權運作的空間。

（一）撤回公訴

檢察官在法庭審理過程中撤回起訴是英美法系一種常見的現象。根據學界通說，在撤回起訴的問題上存在兩種不同的制度安排，即“變更原則”與“不變更原則”。英美法采變更原則，允許控方在審判階段撤回一個已經提起的公訴；歐陸職權主義訴訟則奉行不變更原則，即案件一旦起訴到法院，控方便不能再撤回公訴，訴訟的終止以法院判決作為標志。英美之所以采取變更原則，是與其起訴便宜主義密切相關的，因為“起訴便宜主義的實質在于，確認檢察官對于是否追究被追訴人刑事責任享有自由裁量的權利。如果在起訴階段，發現案件具有不宜追訴的情形，或者雖在起訴以前已經存在上述情形，但至審判階段才發現的，也應當賦予檢察官斟酌作出撤回起訴的決定，否則，檢察官在是否追究被追訴人刑事責任方面所享有的裁量權就很難說是充分的。”可見，審判階段的撤回公訴與審查起訴階段的酌定不起訴均為起訴裁量權行使的具體方式。考慮到諸如和解、賠償等對于起訴裁量權具有重要影響的因素可能發生在刑事訴訟的任何一個階段，那么也就沒有理由將起訴裁量權的行使僅僅限定在提起公訴之前，通過允許檢察機關以撤訴的方式將其延伸到審判階段，顯然更能充分發揮該權力的價值。

我國刑事訴訟中也長期存在檢察機關在法院宣告判決之前撤回公訴的做法，盡管刑事訴訟法未提供明確依據，但在最高法院和最高檢察院的司法解釋中均有相應規定。然而，仔細分析這些規定可以發現，撤回公訴在我國發揮的卻并不是起訴裁量的功能。最高法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱“《高法解釋》”）并未指明檢察院在何種情況下可以撤訴，而僅僅是在第296條規定法院應審查檢察院撤回起訴的理由，并作出是否準許的裁定。而《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱“《高檢規則》”）第424條則明確列舉了七種撤回起訴的理由，分別是：“（一）不存在犯罪事實的；（二）犯罪事實并非被告人所為的；（三）情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的；（四）證據不足或證據發生變化，不符合起訴條件的；（五）被告人因未達到刑事責任年齡，不負刑事責任的；（六）法律、司法解釋發生變化導致不應當追究被告人刑事責任的；（七）其他不應當追究被告人刑事責任的。”不難看出，上述七項全部屬于原本就不應當起訴的情形，若在審查起訴階段發現這些情形，則應分別作出法定不起訴或證據不足不起訴的決定，與起訴裁量權并無任何關系；而在法庭審判階段，對于這七種情形的正確處理方式，亦應當是由法院依法作出無罪判決，或者依據《高法解釋》第295條第一款第六、七兩項之規定，判決宣告被告人不負刑事責任，不存在任何需要裁量的問題。

可見，撤回公訴目前在我國刑事訴訟中發揮的是一種規避無罪判決的功能，這樣的撤訴制度顯然毫無正當性可言，甚至可以說它是我國刑事司法實務中的一種陋習。但是，這并不意味著一定要引入德國法上的不變更原則一概禁止撤回公訴，更為明智的做法毋寧是因應起訴便宜主義的需要，將撤回公訴改造為一種檢察機關在審判階段繼續行使起訴裁量權的方式。當審判階段出現或發現某些與追訴之必要性相關的因素時，允許檢察機關裁量決定是否申請撤回起訴，而法院對于此種撤訴申請依據前述《高法解釋》第296條進行審查時，原則上僅做形式審查，即只需審查其是否屬于刑事訴訟法第177條第二款酌定不起訴的案件范圍，如果得出肯定的結論，則一般應當裁定準予撤訴，至于《高檢規則》第424條規定的七種撤訴理由則應當廢止。

（二）提前介入偵查

根據我國刑事訴訟法規定，檢察機關除了在偵查階段負責逮捕的審批之外，只有在公安機關偵查終結并移送審查起訴之后才能介入案件的處理。因此，審查起訴被塑造成一個與偵查彼此隔絕的獨立訴訟階段，這一點是中國刑事訴訟法獨有的特色。我國學界曾將偵查與起訴的關系模式概括為以德國為代表的“偵訴一體”（又稱“檢警一體”）與以美國為代表的“偵訴分立”（又稱“檢警分立”）兩種模式，并認為我國與美國采用的是同樣的模式。然而這其實是一個誤解，在德國偵訴一體模式下，檢察官被法律確定為偵查的主導者，而美國檢察官的確無此權力，在這個意義上將美國模式稱為偵訴分立或檢警分立并無問題；但是美國的檢警分立僅僅是職權的分立以及機構的分立，除此之外并不存在我國刑事訴訟所堅持的這種訴訟階段上的分立。在美國普通刑事案件中，至少在警察將被逮捕的嫌疑人帶至治安法官面前接受初次聆訊時，檢察官便已介入案件的審查，而這一時刻距離偵查開始可能僅僅過去了幾個小時。因此，在西方兩大法系國家，無論偵查與檢察機關的關系如何定位，其檢察官均在一個極早的階段即介入案件偵查，對于他們而言，“起訴”二字的含義就是指偵查之后作出的一個決定，而不具有我國刑事訴訟中作為一個獨立訴訟階段的意義。

如果檢察機關能夠較充分地介入偵查，無疑將為起訴裁量權的行使爭取到相當大的程序空間，因為這不僅意味著檢察機關的裁量決定不需要在一個月的短暫時限內倉促作出，而且通過參與偵查，還可以推動當事人雙方的和解與賠償等，從而為行使裁量權提供更為豐富的素材。其實，檢察機關提前介入偵查之必要性近年來已經得到國內學界的廣泛關注，此種做法不僅有助于擴大起訴裁量權的行使空間，而且在推進審判中心主義改革、提升刑事追訴的有效性等方面無不具有重要意義。在現有條件下，受限于刑事訴訟法對訴訟階段劃分的影響，可以考慮暫時通過公、檢二機關協商并聯合制定規范性文件的方式予以推進。