中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理的歷史生成、現(xiàn)實問題與發(fā)展進路

傅昕源，黃福壽

網(wǎng)絡(luò)綜合治理是中國共產(chǎn)黨針對網(wǎng)絡(luò)社會治理提出的新理念。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中首次提出了“網(wǎng)絡(luò)綜合治理”，并在2018年全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息工作會議上對其進行了具體闡釋。目前對于網(wǎng)絡(luò)綜合治理研究，國內(nèi)學(xué)者主要圍繞網(wǎng)絡(luò)治理主體、治理手段、治理困境、治理能力等主要議題展開，探討了誰來治理互聯(lián)網(wǎng)，怎樣治理互聯(lián)網(wǎng)，為誰治理互聯(lián)網(wǎng)等關(guān)鍵問題，總體看，研究成果還較為有限，研究主題相對較為分散。具體來看，一是圍繞治理主體，張卓（2018）探討了“五大主體”的立體化構(gòu)建；周凈泓（2021）認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系構(gòu)建依賴于不同主體的深度參與，要激發(fā)不同主體的能動性。二是圍繞治理手段，李勇堅等認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)綜合治理具體方法運用包括加強組織領(lǐng)導(dǎo)、依靠人民群眾、重視應(yīng)用新技術(shù)、把控核心關(guān)鍵節(jié)點等，才能將中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力全面體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)治理中。三是圍繞治理的問題與困境，韓志明等（2019）認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理及其資源的綜合依然存在諸多限制，其中主要是治理主體的主動性和積極性不足，協(xié)同合作以短期性和淺層次為主，綜合治理未必帶來更大的治理力度，專項整治存在運動式治理的弊端等；張旺（2019）從模式轉(zhuǎn)變中的體制機制障礙、要素關(guān)聯(lián)的邏輯結(jié)構(gòu)不暢、制度施行的政策碎片和責(zé)任缺失等方面探討了網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系構(gòu)建的困境。四是圍繞網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力，支振鋒（2020）認(rèn)為須具備更強的凝聚共識手段，更高的信息供給技巧，更深入的價值觀塑造能力，才能在5G 時代構(gòu)建更高水平的網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系。五是圍繞網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系構(gòu)建，黃佳慧（2020）提出從“實踐—現(xiàn)實—技術(shù)—文化”四重維度構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系；史亞博（2021）探討了通過黨的領(lǐng)導(dǎo)、管理機制、法規(guī)制度、信息技術(shù)、協(xié)同聯(lián)動、宣傳引導(dǎo)和監(jiān)督評估等對網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系進行模式構(gòu)建與路徑建設(shè)。

盡管學(xué)者們提出了不少有關(guān)中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理的研究議題，但總體看，聚焦中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理歷史生成、現(xiàn)實問題等的共識性研究成果還不多，尤其對其歷史、現(xiàn)實、發(fā)展等還沒有展開整體性研究，因此需要從歷史與現(xiàn)實、理論與實踐的結(jié)合上進行深入思考。

一、中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理的歷史生成

中國互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展史同時也是一部互聯(lián)網(wǎng)治理史，中國網(wǎng)絡(luò)治理演進轉(zhuǎn)型所經(jīng)歷的發(fā)展歷程、所積累的實踐經(jīng)驗、所形成的治理范式，為推進網(wǎng)絡(luò)綜合治理提供了基礎(chǔ)和啟迪，使其既有延續(xù)性又有創(chuàng)新性。在以信息化驅(qū)動國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略背景下，中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理不斷迭代，并逐步衍生出中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理的原則思路、政策策略和制度安排。中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理并非任意選擇、簡單設(shè)計，而是與互聯(lián)網(wǎng)歷史發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)治理歷程緊密相連，是在具體的歷史環(huán)境和條件下演進生成的。

（一）從分業(yè)管理到跨部門協(xié)調(diào)管理

20 世紀(jì)80 年代，鄧小平敏銳地意識到信息時代的發(fā)展趨勢和信息的重要性，提出了具有前瞻性、針對性、開放性的關(guān)于信息化建設(shè)的論斷，包括國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略、信息資源開發(fā)利用、信息人才培養(yǎng)等內(nèi)容，推動出臺了一系列具體決策。為適應(yīng)工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的要求，郵政、電信、廣播、電視等行業(yè)實行了“行政性分業(yè)管理領(lǐng)導(dǎo)體制”的運行模式，明確了“國家、地方、集體、個人一起上”以及“統(tǒng)籌規(guī)劃、條塊結(jié)合、分層負(fù)責(zé)、聯(lián)合建設(shè)”的方針。1994年，中國全功能接入國際互聯(lián)網(wǎng)，被國際上正式承認(rèn)為第77個擁有全功能互聯(lián)網(wǎng)的國家，開啟了中國互聯(lián)網(wǎng)時代，信息基礎(chǔ)建設(shè)與關(guān)鍵資源配置、機構(gòu)改革與職能配置都進入了新的歷程，對于各類信息網(wǎng)絡(luò)也從“分業(yè)管理”逐步進入跨部門協(xié)調(diào)管理的轉(zhuǎn)型。

1996 年，國務(wù)院發(fā)布《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》，這一制度創(chuàng)設(shè)是治理互聯(lián)網(wǎng)“九龍治水”模式的源頭，最初設(shè)想由郵電部牽頭，但經(jīng)過論證博弈，最終由跨部門機構(gòu)來承擔(dān)，并成立“國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。1997 年，全國信息化工作會議通過“國家信息化九五規(guī)劃和2000年遠(yuǎn)景目標(biāo)”，將互聯(lián)網(wǎng)列入國家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同年成立中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心，作為非營利管理與服務(wù)機構(gòu)，行使國家互聯(lián)網(wǎng)信息管理的職責(zé)，推動中國發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。至此，跨部門協(xié)調(diào)管理基本成型。

2000 年，江澤民在《加快發(fā)展我國的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)》中，明確提出了要研究和采取切實有效的措施，加強網(wǎng)絡(luò)安全保障體系建設(shè)，充分運用法律手段，推動信息網(wǎng)絡(luò)快速健康發(fā)展，以“積極發(fā)展，加強管理，趨利避害，為我所用，努力在全球信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展中占據(jù)主動地位”，作為發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)的基本方針，進一步明確了跨部門協(xié)調(diào)管理的要求。

（二）從跨部門協(xié)調(diào)管理到三網(wǎng)融合

21 世紀(jì)初，信息服務(wù)業(yè)體系逐步建立，互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式逐步成熟，網(wǎng)民數(shù)量快速增長，形成了互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)市場的用戶規(guī)模效應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)傳播整合了報刊、廣播、電視等傳統(tǒng)的大眾傳播媒介幾乎所有的傳播功能，釋放出更為豐富的網(wǎng)絡(luò)文化內(nèi)容，自媒體大量涌現(xiàn)，開辟了雙重的公共空間即社會公共空間和網(wǎng)絡(luò)公共空間，互聯(lián)網(wǎng)承載的信息資源和其社會價值已經(jīng)遠(yuǎn)超傳統(tǒng)媒體，產(chǎn)生了新的社會價值。

2004 年，黨的十六屆四中全會通過《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出要加快建立“法律規(guī)范、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、技術(shù)保障相結(jié)合的管理體制”。2007 年，胡錦濤就加強網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和管理提出要“綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)、思想教育、行業(yè)自律等手段，加快形成依法監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、規(guī)范有序的互聯(lián)網(wǎng)信息傳播秩序”，對網(wǎng)絡(luò)治理提出了新的要求。

2008 年，中國互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量首次超過了美國，互聯(lián)網(wǎng)成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器。黨中央高度重視互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)、運用和管理，把發(fā)展中國特色網(wǎng)絡(luò)文化作為推動文化建設(shè)的新引擎，努力使互聯(lián)網(wǎng)成為傳播社會主義先進文化的新陣地、公共文化服務(wù)的新平臺、人們健康精神文化生活的新空間。2010年，基于文化體制改革和產(chǎn)業(yè)環(huán)境快速成長的需求，國務(wù)院作出“加快推進電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合”的決定，實現(xiàn)三網(wǎng)互聯(lián)互通、資源共享。2011年5月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室成立，三網(wǎng)融合有了基本的機制保證。

（三）從三網(wǎng)融合到網(wǎng)絡(luò)綜合治理

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨重視發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)、治理互聯(lián)網(wǎng)，習(xí)近平提出關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)與管理、互聯(lián)網(wǎng)宣傳工作等一系列網(wǎng)絡(luò)社會治理的新思想、新觀點、新論斷，有效治理網(wǎng)絡(luò)空間亂象，實施網(wǎng)絡(luò)空間清朗工程，走出了一條符合中國國情的網(wǎng)絡(luò)治理之道。在全面深化改革的背景下，中國網(wǎng)絡(luò)治理從三網(wǎng)融合轉(zhuǎn)向促進互聯(lián)網(wǎng)社會應(yīng)用的綜合治理體系，成為進一步推動全面深化改革的“加速器”。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“面對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應(yīng)用的飛速發(fā)展，現(xiàn)行管理體制存在明顯弊端，須解決多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高”的問題，并提出要“整合相關(guān)機構(gòu)職能，形成從技術(shù)到內(nèi)容、從日常安全到打擊犯罪的互聯(lián)網(wǎng)管理合力，確保網(wǎng)絡(luò)正確運用和安全”。

2014年，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立并由習(xí)近平總書記擔(dān)任組長，在第一次會議上習(xí)近平強調(diào)“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”，并對“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國”進行了部署。成立中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，體現(xiàn)了黨和國家加強頂層設(shè)計，全面深化網(wǎng)絡(luò)治理改革，保障網(wǎng)絡(luò)安全、維護國家利益、推動信息化發(fā)展的決心，以網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，實施“互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃”，開始向電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)等“多網(wǎng)合一”的網(wǎng)絡(luò)綜合治理轉(zhuǎn)型。

2016年，習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會提出要“營造風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)空間”，“網(wǎng)絡(luò)空間天朗氣清、生態(tài)良好，符合人民利益。網(wǎng)絡(luò)空間烏煙瘴氣、生態(tài)惡化，不符合人民利益。”2017年，黨的十九大報告提出，要“加強互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”。“營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”表明中國網(wǎng)絡(luò)治理理念已經(jīng)從先發(fā)展后治理，到發(fā)展和治理同步，再到治理先行的變化，也表明網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念的基本形成。2018 年3 月，根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組改為中國共產(chǎn)黨中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會，與國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室一個機構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機構(gòu)序列。

二、中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理的現(xiàn)實問題

截至2021 年12 月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.32 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)73.0%，成為世界上擁有最多網(wǎng)民數(shù)量和最大網(wǎng)絡(luò)場域的國家。在從網(wǎng)絡(luò)大國邁向網(wǎng)絡(luò)強國的進程中，治理規(guī)模之大、任務(wù)之重、難度之高前所未有，網(wǎng)絡(luò)綜合治理面臨嚴(yán)峻考驗。當(dāng)前，中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理的主要現(xiàn)實問題是，網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念基本形成，但對其與國家治理理念相契合的認(rèn)識不夠；網(wǎng)絡(luò)綜合治理架構(gòu)已有整體設(shè)計，但基層組織作用明顯不足；網(wǎng)絡(luò)綜合治理制度初步定型，但制度的實際功能未能充分發(fā)揮；網(wǎng)絡(luò)綜合治理方法已具實效，但面對新情況需要創(chuàng)新改進。

（一）網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念基本形成，但對其與國家治理理念相契合的認(rèn)識不夠

自從黨的十九大提出“建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系”理念后，2018年，習(xí)近平在全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息工作會議上又進一步指出，“要提高網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與，經(jīng)濟、法律、技術(shù)等多種手段相結(jié)合的綜合治網(wǎng)格局”，要“從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變”，形成“多主體”“多手段”的合力，整合相關(guān)機構(gòu)職能，健全基礎(chǔ)、內(nèi)容、行業(yè)管理和網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件處置機制，與防范和打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪等工作聯(lián)動，形成正面引導(dǎo)和依法治理的合力。問題是創(chuàng)新的起點和動力源，習(xí)近平關(guān)于網(wǎng)絡(luò)綜合治理的論述既指明了誰來治理網(wǎng)絡(luò)社會，又指出了應(yīng)該如何治理網(wǎng)絡(luò)社會，勾勒出網(wǎng)絡(luò)治理的基本格局與框架，是中國共產(chǎn)黨治理網(wǎng)絡(luò)社會的最新理論成果，為中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念的豐富發(fā)展奠定了基礎(chǔ)、指明了正確方向。

目前，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)治理理念存在機制說、結(jié)構(gòu)說、模式說、規(guī)范說、風(fēng)險說、評價說等主要觀點，對于網(wǎng)絡(luò)綜合治理的治理機制、治理結(jié)構(gòu)、治理模式、治理規(guī)范、治理風(fēng)險、治理評價等范疇都有所涉及。綜觀關(guān)于網(wǎng)絡(luò)綜合治理的研究現(xiàn)狀，對網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念在理論上的理解和把握主要包括這樣一些基本內(nèi)涵：網(wǎng)絡(luò)綜合治理由單向管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合治理，統(tǒng)籌多主體，融合運用經(jīng)濟、法律、技術(shù)等多種手段，通過正式制度和非正式制度間的互動，分層分類協(xié)商凝聚共識，優(yōu)化配置網(wǎng)絡(luò)空間資源，有效協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容、技術(shù)、場景等要素，預(yù)防懲治網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為，完善規(guī)范網(wǎng)絡(luò)社會管理，防范化解網(wǎng)絡(luò)社會矛盾，以發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)正效應(yīng)，營造清朗網(wǎng)絡(luò)空間。

考量目前對網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念的理解，雖有一定拓展，但還有部分認(rèn)識還較為片面，主要問題是：其一，對網(wǎng)絡(luò)社會治理的觀察視域有一定局限，或僅囿于網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)輿情治理等子議題范疇，或僅強調(diào)運用法律與技術(shù)手段，對于主體及手段簡單混合，將網(wǎng)絡(luò)治理等同于對網(wǎng)絡(luò)空間風(fēng)險的規(guī)制，而忽略了網(wǎng)絡(luò)社會本身與現(xiàn)實社會的“鏡像”關(guān)聯(lián)。其二，闡述治理主體、對象、方法等較為模糊。將網(wǎng)民、網(wǎng)絡(luò)平臺等網(wǎng)絡(luò)活動參與者視為治理對象，對網(wǎng)絡(luò)社會中的參與者治理主體的地位認(rèn)識不足，因此在由網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展所推動的“去中心化”權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的趨勢中準(zhǔn)備不足，契合度不高；其三，特別對其與國家治理理念的內(nèi)在關(guān)系未能充分揭示。一些研究僅限于網(wǎng)絡(luò)安全的視角來論述為國家治理服務(wù)提供保障，但對于治理模式的提煉和審視缺乏系統(tǒng)性的分析，也沒有觸及更深層次“以人民為中心”的發(fā)展理念，沒有能夠從治國理政的高度把握習(xí)近平關(guān)于網(wǎng)絡(luò)綜合治理論述的精神實質(zhì)，未能從完善網(wǎng)絡(luò)綜合治理對于支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系上充分認(rèn)識和把握網(wǎng)絡(luò)綜合治理的核心內(nèi)涵。

（二）網(wǎng)絡(luò)綜合治理架構(gòu)已有整體設(shè)計，但基層組織作用明顯不足

就中國網(wǎng)絡(luò)治理的組織架構(gòu)看，當(dāng)前已形成了“一體多翼、歸口管理、各有側(cè)重”的治理組織格局。“一體多翼”是在中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會這一機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，涉及黨和政府多個部門的運作系統(tǒng)。“歸口管理”主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)綜合治理核心主管部門的機構(gòu)編制法定化設(shè)置和工作任務(wù)上：網(wǎng)絡(luò)行業(yè)由工業(yè)和信息化部進行歸口管理，屬國務(wù)院組成部門；網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容由中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室與國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)總責(zé)，并設(shè)立網(wǎng)絡(luò)綜合治理局。“各有側(cè)重”是指各歸口管理部門的重點業(yè)務(wù)領(lǐng)域則是各有側(cè)重，但又同時歸屬于中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會之下。從中央到地方，網(wǎng)絡(luò)綜合治理的“一盤棋”已逐步形成，目前正在進一步完善網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的四梁八柱。2019年7月24日，中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過的《關(guān)于加快建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的意見》，提出建立起涵蓋領(lǐng)導(dǎo)管理、正能量傳播、內(nèi)容管控、社會協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)法治、技術(shù)治網(wǎng)等各方面的網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，被稱為網(wǎng)絡(luò)綜合治理的“六大體系”，一些地方在此基礎(chǔ)上增加了組織保障體系等，以此具體化、技術(shù)化“綜合治理路線圖”。

具體實踐中，不同的治理主體已逐步參與到網(wǎng)絡(luò)綜合治理中，但基層組織不同主體的主動性存在較大的差異，尚未實現(xiàn)功能互補和資源整合的目標(biāo)，基層網(wǎng)絡(luò)綜合治理作用難以有效發(fā)揮。主要問題表現(xiàn)在：一是基層黨政部門“力不從心”，有強烈的治理意愿，但存在能力不足、本領(lǐng)弱化和資源不均衡的問題，包括網(wǎng)信工作人才稀缺，相關(guān)崗位設(shè)置不足，對網(wǎng)絡(luò)文化人才的吸納存在滯后性，導(dǎo)致無法掌控網(wǎng)絡(luò)空間中的一切；二是企業(yè)“有力無心”，雖然掌握著較為充足的技術(shù)性資源，但其目標(biāo)是通過技術(shù)和資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)增值和利潤變現(xiàn)，更多是被動參與治理，甚至成了被監(jiān)管的對象，參與常態(tài)化治理比較有限；三是社會組織“有心無力”，即有一定的治理意愿，但由于社會組織發(fā)展起步較晚，尚處于發(fā)展的初級階段，仍有較高的行政依附性，社會組織能獨立發(fā)揮伙伴作用的仍然是少數(shù)，聚合能力還相對薄弱，還未能有效彌補政府在網(wǎng)絡(luò)綜合治理中的不足；四是網(wǎng)民“無心無力”，由于大多數(shù)網(wǎng)民受教育程度及網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)不高，缺乏參與網(wǎng)絡(luò)治理的意愿和技術(shù)能力，往往對網(wǎng)絡(luò)社會的問題持漠不關(guān)心的態(tài)度，成為“沉默的大多數(shù)”，缺少持續(xù)性、深入性的治理參與。這些問題反映出一些地方基層組織還未全面落實黨管互聯(lián)網(wǎng)原則，黨組織建設(shè)的“神經(jīng)末梢”未與網(wǎng)絡(luò)綜合治理的“基礎(chǔ)單元”深度融合，與基層社會治理制度創(chuàng)新和能力創(chuàng)新銜接不緊，未能發(fā)揮出基層黨組織在網(wǎng)絡(luò)綜合治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、社會號召力和群眾組織力。

（三）網(wǎng)絡(luò)綜合治理制度初步定型，但制度的實際功能未能充分發(fā)揮

網(wǎng)絡(luò)綜合治理要依法行事，制度（包括法律）是基本的遵循。設(shè)計科學(xué)的制度規(guī)范，并把制度安排落到實處，是切實貫徹網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念的基本要求。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)治理已經(jīng)出臺了一系列的相關(guān)制度規(guī)范，并正在逐步成為一個整體的、協(xié)調(diào)的、有機的和動態(tài)的制度運行系統(tǒng)。

2016年11月出臺了《網(wǎng)絡(luò)安全法》、2017年5月出臺了《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，特別是黨的十九大以后，按照網(wǎng)絡(luò)綜合治理的基本要求，以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為核心，陸續(xù)制定出臺了《關(guān)于加快建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的意見》（2019年7月）、《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》（2019 年12 月）、《互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號信息服務(wù)管理規(guī)定（修訂）》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》（2021年1月）、《數(shù)據(jù)安全法》（2021年6月）、《個人信息保護法》（2021年8月）等法律規(guī)章，初步建立了網(wǎng)絡(luò)綜合治理制度安排，逐步形成覆蓋網(wǎng)信工作建設(shè)各方面的制度規(guī)范體系，使“網(wǎng)絡(luò)空間不是法外之地”深入人心，以確保互聯(lián)網(wǎng)在法治軌道上健康運行。《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》對依法治理網(wǎng)絡(luò)社會的相關(guān)舉措進行了系統(tǒng)規(guī)劃。通過完善法律制度、培育良好的網(wǎng)絡(luò)法治意識、保障公民依法安全用網(wǎng)，來加強依法管網(wǎng)、依法辦網(wǎng)、依法上網(wǎng)，推進網(wǎng)絡(luò)社會治理法治化。

盡管網(wǎng)絡(luò)綜合治理制度初步定型，依法治理也取得了較大成績，但隨著網(wǎng)絡(luò)社會的不斷發(fā)展，新情況新問題因網(wǎng)而生、因網(wǎng)而增，網(wǎng)絡(luò)綜合治理也面臨日益頻繁的挑戰(zhàn)，一些新興領(lǐng)域尚未形成明確的法律監(jiān)管體系，容易出現(xiàn)制度斷層，政策執(zhí)行存在未填補的空白和盲點，國家制定的公法規(guī)制與平臺制定的私法規(guī)制之間還存在真空地帶，在應(yīng)對層出不窮的網(wǎng)絡(luò)失范行為時，出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法難的情況。主要問題表現(xiàn)在：

一是“硬法還不硬”。政府管理遇到網(wǎng)絡(luò)社會中的新情況新問題，法治制度設(shè)計的滯后性凸顯，立法活動因程序要求嚴(yán)格、程序繁復(fù)，時間成本較高，常常顯得“慢半拍”。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)演進周期約為兩年，而根據(jù)我國現(xiàn)有的立法程序規(guī)定，立法記錄中最快的周期是兩年，一般都需要三到五年的立法周期。硬法制定的滯后性，是目前網(wǎng)絡(luò)綜合治理法律制度還沒有擺脫的局限性問題。提高立法效率、增強法律前瞻性和預(yù)見性、及時反饋立法訴求，適配立法位階，法治制度需要進行系統(tǒng)性的迭代更新。

二是“軟法還太軟”。企業(yè)履責(zé)、社會監(jiān)督、網(wǎng)民自律的自治領(lǐng)域還缺少非正式的制度規(guī)范，德治制度化還不完備。隨著“用戶上傳內(nèi)容”變得更為普遍，網(wǎng)絡(luò)平臺上的信息內(nèi)容更具有相當(dāng)?shù)墓残裕恍┗ヂ?lián)網(wǎng)平臺企業(yè)還存在“責(zé)任認(rèn)識不充分、角色定位不準(zhǔn)確、履職盡責(zé)不到位、制度機制不完善、管理操作不規(guī)范”等問題，源頭上缺少對用戶內(nèi)容信息生產(chǎn)的監(jiān)管和把關(guān)，政府無法直接掌握，處理違法有害信息的速度趕不上信息被制造的速度，很難對信息內(nèi)容生產(chǎn)的全過程進行有效監(jiān)管。由于網(wǎng)絡(luò)社會不同主體必然存在不同意見表達(dá)，其中也包含了情緒化的、非理性的，甚至偏激的訴求，因此法治要與德治有機結(jié)合，同時德治也需要相應(yīng)的規(guī)范，才能對不同主體產(chǎn)生普遍的約束力，發(fā)揮社會化協(xié)同治理效應(yīng)，提升網(wǎng)民自律意識和素養(yǎng)。

（四）網(wǎng)絡(luò)綜合治理方法已具實效，但面對新情況需要創(chuàng)新改進

近年來，網(wǎng)絡(luò)綜合治理已由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)為積極主動治理。“清朗”“凈網(wǎng)”“劍網(wǎng)”等專項治理行動，在打擊網(wǎng)絡(luò)非法信息、網(wǎng)絡(luò)版權(quán)問題、網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)流量數(shù)據(jù)造假、網(wǎng)絡(luò)暴力等方面持續(xù)發(fā)力。除了傳統(tǒng)的經(jīng)濟、法律、行政手段，逐漸形成技術(shù)、規(guī)制、行動相結(jié)合的綜合治理“工具箱”，通過多維度的資源調(diào)度，以適應(yīng)和融入線上線下相連接的復(fù)雜治理環(huán)境。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、下一代通信網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)的應(yīng)用，依靠技術(shù)治理工具打通政務(wù)服務(wù)的“最后一公里”，以“互聯(lián)網(wǎng)+”推進矛盾糾紛多元化解機制的完善，精準(zhǔn)回應(yīng)、正面引導(dǎo)，運用好網(wǎng)絡(luò)“正外部性”功能，消解網(wǎng)絡(luò)的消極負(fù)作用，在破除“信息孤島”、創(chuàng)新社會管理、改善公共服務(wù)、回應(yīng)群眾關(guān)切、重塑政府流程等方面取得了一定的效果。

網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)展促進了大規(guī)模社會網(wǎng)絡(luò)協(xié)作的產(chǎn)生，新型組織的社會動員能力呈現(xiàn)幾何級增長。算法作為賦能人工智能的基礎(chǔ)，發(fā)展為圖像識別、安防監(jiān)控、語義識別、情緒感知等多個應(yīng)用領(lǐng)域的支撐，成為網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展的無形驅(qū)動力，這些都為網(wǎng)絡(luò)綜合治理帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)。

目前在內(nèi)容領(lǐng)域出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)水軍“灌水”、彈窗推送亂象、制造“信息繭房”“過濾氣泡”、一味追求點擊率、內(nèi)嵌算法偏見、大數(shù)據(jù)殺熟、流量造假等擾亂網(wǎng)絡(luò)社會秩序的問題，體現(xiàn)了資本作為技術(shù)權(quán)力的操作者的天然逐利性。技術(shù)確實為治理提供了有力的“新式武器”，但沒有任何一項技術(shù)能夠離開主體的作用而“一勞永逸”，單一技術(shù)往往有其局限性，仍需通過制度來制約技術(shù)治理中的算法“黑箱”。

同時，由于技術(shù)能力、技術(shù)資源配置有限，基層網(wǎng)絡(luò)綜合治理“工具箱”的信息化水平與網(wǎng)絡(luò)社會脫節(jié)，治理中還存在安全防控難、調(diào)查取證難、協(xié)同治理難等問題。依靠政府“包打天下”管理主導(dǎo)越來越難適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展帶來的管理成本，僅僅靠網(wǎng)信部門管理的“單打獨斗”，或是采用傳統(tǒng)的“封堵查刪”的強制性工具，難以根治網(wǎng)絡(luò)不良信息生產(chǎn)和傳播的鏈條。專項治理依靠強勢行政命令發(fā)動，與網(wǎng)絡(luò)空間“去中心化”相悖，在網(wǎng)絡(luò)社會治理過程中也可能遇到較大的阻力。專項治理工具在短期內(nèi)可能立竿見影，但往往治標(biāo)不治本，一些問題陷入循環(huán)往復(fù)式的治理困境，“重拳出擊”攻勢減弱后，相應(yīng)問題會再度卷土重來、死灰復(fù)燃。因此，還需要回歸到網(wǎng)絡(luò)社會的常態(tài)化治理，減少或消除運動式治理，采納更多創(chuàng)新的治理方式，及時擴充治理“工具箱”，以技術(shù)賦能基層網(wǎng)絡(luò)綜合治理，提升治理的科學(xué)性、有效性。

綜上，一方面，網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念基本形成、治理構(gòu)架已有整體設(shè)計、制度安排初步定型、治理方式方法已具實效；另一方面，對網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念與國家治理理念相契合的認(rèn)識不夠，在制度系統(tǒng)集成、強化落實、組織完善、破解難題、豐富方法等方面仍然存在一些問題和不足有待破解。

三、中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理的發(fā)展進路

不斷提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理水平，構(gòu)建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)水平動態(tài)適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，既是新時代推進網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略的重要決策部署，又是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。從中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理的現(xiàn)實問題出發(fā)，克服對網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念與國家治理理念相契合的認(rèn)識不夠、消除基層組織作用不足、充分發(fā)揮制度的實際功能、與時俱進地創(chuàng)新應(yīng)對新情況新問題的方式方法，是當(dāng)前中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理發(fā)展的基本進路。

（一）要全面提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理與國家治理理念相契合的認(rèn)識

隨著網(wǎng)絡(luò)社會崛起，國家治理現(xiàn)代化有了新的時代內(nèi)涵。從國家與社會關(guān)系來看，不是讓網(wǎng)絡(luò)社會來適應(yīng)現(xiàn)有的政治制度和體制，而是“要變革現(xiàn)有的政治制度和體制來適應(yīng)信息社會的發(fā)展要求”。中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理就是要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)社會演進的時代特征，構(gòu)建與之適應(yīng)的契合國家治理現(xiàn)代化理念的網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，著力增強國家治理網(wǎng)絡(luò)社會的組織架構(gòu)、制度安排、治理方法的現(xiàn)代化。

要充分把握習(xí)近平關(guān)于網(wǎng)絡(luò)綜合治理重要論述的深刻內(nèi)涵和豐富內(nèi)容，學(xué)習(xí)把握習(xí)近平關(guān)于國家治理現(xiàn)代化重要論述的精神實質(zhì)，從國家治理現(xiàn)代化高度理解和把握中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念，無論是網(wǎng)絡(luò)綜合治理組織架構(gòu)、制度安排，還是具體的治理方式方法，都要從國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的整體出發(fā)，思考、設(shè)計、選擇，這應(yīng)成為進行網(wǎng)絡(luò)綜合治理的基本遵循，使網(wǎng)絡(luò)綜合治理的理論邏輯、實踐邏輯與國家治理現(xiàn)代化理念有機統(tǒng)一，增強網(wǎng)絡(luò)綜合治理的科學(xué)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性、實效性。

要重點構(gòu)建“以人民為中心”的網(wǎng)絡(luò)綜合治理理念。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的核心要義，也是國家治理現(xiàn)代化的基本價值追求。網(wǎng)絡(luò)綜合治理的價值依歸、方法手段都應(yīng)從人民立場出發(fā)，要立足當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)社會矛盾的新變化，以滿足人民對美好生活的需要為出發(fā)點，強化系統(tǒng)觀念、法治思維，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持齊抓共管、群防群治，切實使網(wǎng)絡(luò)綜合治理成果真正惠及最廣大人民，使廣大人民群眾真正成為網(wǎng)絡(luò)社會治理的主體和網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展的主要推動力量。

（二）抓好基層治理主體建設(shè)以具體化“綜合治理路線圖”

從治理結(jié)構(gòu)來看，基層是國家治理體系的末梢，但卻是服務(wù)群眾的最前沿。“一分部署，九分落實”，網(wǎng)絡(luò)綜合治理要取得實效，需要完善各級組織體系、工作體系建設(shè)，構(gòu)建和完善“大網(wǎng)信”工作格局，切實走好網(wǎng)上群眾路線，下好基層管網(wǎng)治網(wǎng)的“先手棋”，具體化“綜合治理路線圖”。

一是要加強黨對基層網(wǎng)信工作的組織領(lǐng)導(dǎo)力。圍繞“大網(wǎng)信”和“全國一盤棋”的發(fā)展思路，壓緊壓實基層網(wǎng)信工作責(zé)任，加強基層網(wǎng)信工作力量，特別要增強基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部知網(wǎng)、用網(wǎng)、管網(wǎng)的意識和能力，善于在網(wǎng)上體察民情、解決問題。要推動基層網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系建設(shè)與基層黨建相結(jié)合和基層組織建設(shè)相結(jié)合，把網(wǎng)絡(luò)綜合治理融入基層社會治理全局，以黨建引領(lǐng)基層社會治理和網(wǎng)絡(luò)綜合治理，激活和調(diào)動基層各類主體活力，充分尊重公眾的表達(dá)權(quán)和知情權(quán)，暢通基層治理有效聯(lián)系群眾的“微循環(huán)”，打通基層網(wǎng)絡(luò)綜合治理堵點、難點，著力解決群眾的急難愁盼問題。同時警惕“指尖上的形式主義”，避免把基層負(fù)擔(dān)從“線下”轉(zhuǎn)到“線上”，建立切實可行的基層網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系。

二是要優(yōu)化網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基層網(wǎng)信工作的組織機制。健全基層網(wǎng)信部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織機制，需要加強涉網(wǎng)監(jiān)管部門行政執(zhí)法資源統(tǒng)籌，避免權(quán)責(zé)交叉、重復(fù)，進一步優(yōu)化組織機構(gòu)設(shè)置、人員配備、跨部門合作等，打造跨層級、跨區(qū)域的監(jiān)管數(shù)據(jù)流通渠道，落實網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵信息及基礎(chǔ)設(shè)施安全監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)機制，健全有效聯(lián)動的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件治理機制，最終形成常態(tài)化的動態(tài)協(xié)調(diào)的基層網(wǎng)絡(luò)綜合治理組織機制。

（三）繼續(xù)推進制度供給的科學(xué)性和制度落實的有效性

從制度體系完善來看，推進網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系和治理能力建設(shè)，應(yīng)按照國家治理現(xiàn)代化理念，通過改革不適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會治理的體制機制、法律法規(guī)，不斷創(chuàng)新設(shè)計適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會治理新情況新要求的法律規(guī)章，使制度不斷適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會的新變化、新要求，使制度供給與網(wǎng)絡(luò)社會綜合治理需求動態(tài)統(tǒng)一。要重點關(guān)注制度供給的科學(xué)性和制度落實的有效性問題，使制度真正成為依法進行網(wǎng)絡(luò)綜合治理的基本保障。

一是要進一步完善網(wǎng)絡(luò)綜合治理制度體系，提高制度設(shè)計的科學(xué)性和可操作性。要加快推進網(wǎng)絡(luò)社會治理法治化進程，通過“立、改、廢、釋”，制定網(wǎng)絡(luò)綜合治理的新法規(guī)，修改完善現(xiàn)行的某些法規(guī)文件，廢除某些已明顯不適用的規(guī)章制度、地方標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范指南，對某些法規(guī)中的意思不清或理解容易發(fā)生歧義的條款進行重新解釋等，使網(wǎng)絡(luò)綜合治理制度體系的具體內(nèi)容能更好反映和保障人民的根本利益，提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理制度體系安排的科學(xué)性和協(xié)同性。

二是要進一步提升制度落實的有效性。良好的制度能否發(fā)揮出良好的治理效能，關(guān)鍵在于制度如何落實。要堅持依法治理，通過制度化路徑，克服不同網(wǎng)絡(luò)治理主體之間“命令與服從”“控制與接受”的“一管就死”的單向管理模式，同時也要避免“一放就亂”的現(xiàn)象。要充分尊重不同層級、不同類型治理主體依法進行網(wǎng)絡(luò)綜合治理的權(quán)利，辯證處理“管”“放”關(guān)系，面對網(wǎng)絡(luò)社會新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的不斷出現(xiàn)，要采取包容審慎態(tài)度，既要規(guī)范發(fā)展又要鼓勵創(chuàng)新，通過不同治理主體的協(xié)同治理，營造網(wǎng)絡(luò)社會的良好發(fā)展環(huán)境，最終實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會的共建共治共享。

（四）充分運用智能化技術(shù)手段以提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理成效

從治理的手段來看，除了傳統(tǒng)的經(jīng)濟、法律、行政手段外，治理技術(shù)的先進程度將決定網(wǎng)絡(luò)綜合治理的深度廣度，特別是預(yù)防性技術(shù)手段，比法律、行政手段更為高效。因此，要提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理成效，就要認(rèn)識網(wǎng)絡(luò)社會的內(nèi)在規(guī)律，克服網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力相對不足的短板，不斷升級網(wǎng)絡(luò)綜合治理的“智能化軟件”，通過技術(shù)手段提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力和網(wǎng)絡(luò)綜合治理成效。

要充分運用智能化技術(shù)手段提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力。國家治理能力現(xiàn)代化和治理工具的現(xiàn)代化是密不可分的，要把“以技術(shù)對技術(shù)、以技術(shù)管技術(shù)”全方位貫穿網(wǎng)絡(luò)綜合治理過程，以技術(shù)創(chuàng)新不斷推動網(wǎng)絡(luò)綜合治理方式創(chuàng)新。要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)社會的交互性、即時性、開放性等特點，在網(wǎng)絡(luò)綜合治理中及時嵌入大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)，通過“多樣化的治理技術(shù)手段來應(yīng)對復(fù)雜多變的新情況新問題”，“依靠人工智能高效率處理海量數(shù)據(jù)、高精度預(yù)測風(fēng)險演化”，提升治理的效率，提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理的智能化水平，實現(xiàn)動態(tài)有效的網(wǎng)絡(luò)綜合治理。

當(dāng)然，在運用智能化技術(shù)手段提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力時要避免“技術(shù)障目”。網(wǎng)絡(luò)綜合治理中技術(shù)治理的凸顯，本身具有天然的工具理性導(dǎo)向，但不能將技術(shù)治理工具與治理現(xiàn)代化直接畫等號，把技術(shù)變成解決復(fù)雜社會問題的簡單工具，是唯技術(shù)論導(dǎo)致的“技術(shù)障目”。其實任何技術(shù)都有自身的缺陷和局限，要推動技術(shù)理性與制度理性形成合力，使技術(shù)治理工具的使用受到制度規(guī)制，尤其應(yīng)當(dāng)受法律及其蘊含的價值取向的引導(dǎo)和修正，因此，只有使智能技術(shù)受制于一定的價值標(biāo)準(zhǔn)，才能真正有效發(fā)揮技術(shù)手段在提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理水平中的作用。

四、結(jié)語

綜觀中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理的歷史生成、現(xiàn)實問題、發(fā)展進路，比較清晰地展示了中國網(wǎng)絡(luò)治理的歷史演進和未來發(fā)展。從現(xiàn)行全國各地網(wǎng)絡(luò)綜合治理的實踐來看，搭建平臺載體，推動試點先行，注重典型引路，加強制度和方法創(chuàng)新，及時總結(jié)經(jīng)驗，已成為基于網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展內(nèi)在要求的網(wǎng)絡(luò)綜合治理的路徑選擇，是國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求。

由于網(wǎng)絡(luò)社會的交互性、即時性、開放性等特點，網(wǎng)絡(luò)社會綜合治理明顯有別于傳統(tǒng)社會治理，基于傳統(tǒng)社會治理的理念、制度設(shè)計、方式方法，明顯不適應(yīng)新的情況、新的問題。因此，建構(gòu)和完善中國網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，首先要正確認(rèn)識和把握網(wǎng)絡(luò)社會的特點和變化趨勢，把握網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)之間的內(nèi)在關(guān)系，在此基礎(chǔ)上才可能建構(gòu)更具基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、有效性、前瞻性的網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系。

當(dāng)前，隨著技術(shù)的高速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)社會的新情況新問題大量涌現(xiàn)，難以用統(tǒng)一的、靜態(tài)的視角來審視網(wǎng)絡(luò)社會治理，所以任何一個網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系都應(yīng)該是開放的、動態(tài)的，從這個意義上說，本文的思考和探討都是階段性的，文中論及的一些問題的應(yīng)對需要后續(xù)進一步跟蹤研究。