三維標準下行政裁決程序法制的檢視與優化

王 珺

(湖南師范大學 法學院，長沙 410081；江蘇財會職業學院，江蘇 連云港 222061)

我國沒有出臺專門的《行政裁決程序法》，行政裁決程序的規定散見于行政立法中，難以真正規制裁決機關，導致行政裁決相比司法程序失去了正當性和必要性，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》(以下簡稱《意見》)提出了“細化程序規定”的要求。現有理論成果忽視了依據何種標準檢視行政裁決程序并進行法治化的研究，因此探討檢視標準發現行政程序裁決的問題、實現法治化具有重要的理論價值，對于證明行政裁決能夠和司法程序并存與互補也有重要意義，從而實現《意見》所提出的“充分發揮行政裁決在化解社會矛盾糾紛、維護社會和諧穩定中的重要作用，完善有機銜接、協調聯動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制，切實保障人民群眾合法權益”。

一、行政裁決程序中存在的問題及其原因

(一)行政裁決程序的主要問題

1.行政裁決程序立法的主要問題。 行政裁決程序立法的問題很多：(1)無程序立法。在沒有《行政裁決程序法》的前提下，相當比例的部門法、部門規章和地方性立法忽視行政裁決程序規定，只規定實體性規則，導致實務無程序可遵循。例如解決自然資源權屬爭議的《土地管理法》及其實施條例、《森林法》及其實施條例、《礦產資源法》及其實施細則，規定了出現爭議需進行行政裁決，卻沒有對裁決程序進行規定，使得上述爭議的行政裁決因無程序遵循而實際上處于自由裁量的境況，其過程與結果的公正性都容易受到質疑。(2)立法缺乏正當性。例如《專利法實施細則》沒有規定聽證程序、監督程序，《土地權屬爭議調查處理辦法》中沒有對調查程序進行詳細的規定，也沒有規定聽證程序、監督程序，這樣的程序規定不能合理、有效地規制裁決機關，影響了裁決過程與結果的公正性。(3)立法與救濟法之間無法協調。現有立法沒有規定行政裁決相對人在裁決過程中的利益受損可以申請行政復議，導致行政裁決程序無法與行政復議申請與受理程序進行銜接，減少了相對人的救濟途徑。

2.行政裁決程序運行的主要問題。 良法是善治的前提，立法的缺陷導致了行政裁決程序運行的問題：(1)隨意違反程序。如黃昌煉、黃昌梅等訴重慶市人民政府行政裁決案中，市政府的行政裁決超過法定期限，違反了時效的程序規定，被判決違法。(2)隨意改變程序。如張金林訴寧波市鄞州區人民政府房屋拆遷行政裁決案中，張金林提出區政府在聽證會結束后沒有根據聽證情況進行討論并作出處理，改變了聽證程序的規定。(3)規避必要程序。例如袁相淡訴寧波市鄞州區人民政府房屋拆遷行政裁決案中，袁相淡提出區政府未將其未登記建筑房屋交由國土、規劃部門認定，規避了必要的認定處理程序。沒有優良程序規范作出的行政裁決結果，“要么是待裁糾紛與裁決機關或裁決機關所在部門有利益關系，裁決機關為了自己的利益而主動就民事爭議作出行政裁決；要么是裁決機關或其工作人員在權力尋租，企圖利用自己的權力牟取不正當利益”，難以得到相對人的認可，甚至引發行政訴訟。這樣的行政裁決不但沒有快速解決爭議，反而降低了行政公信力，增加了司法機關的壓力，浪費了時間和資源，違背了設立行政裁決制度的初衷，甚至危及了行政裁決制度的必要意義。這既不利于保障相對人的合法權益，也給人民法院審查行政裁決程序是否違法帶來較大困難，更不利于行政裁決制度的發展。

(二)問題背后的根源

行政裁決程序存在問題的根源除了“重實體、輕程序”傳統的影響、程序法理論研究滯后外，關鍵在于行政“自我立法”。完善的裁決程序可以起到限制裁決機關恣意、隔絕法外因素、維護相對人合法權益的作用，可是現實中行政立法者的首要立場和出發點是維護和發揮行政機關在裁決中的主導作用，完成裁決任務，避免裁決責任，而不是對裁決機關實施嚴密的規范和約束以及如何更有利于保護相對人的合法權益。因此，由行政機關制定的程序規定保證的只有裁決的效率性，而難以實現有效規制裁決機關，這也為立法實踐和裁決實務所證明。

以江蘇省政府辦公廳制定的《關于規范行政裁決工作的意見》為例，雖然不是法律規定，但也是江蘇各級行政機關實施行政裁決的重要依據。這一意見中程序制度不全面，如沒有規定鑒定和回避，對聽證程序也規定得過于簡單，難以確保裁決程序的中立性和裁決結果的客觀性，這被行政裁決訴訟案件所證明。如在一個行政裁決案中，原告居然總結出主體不適格、送達不規范、評估程序違法等9項裁決程序違法事項。該案并非個例，在裁判文書網檢索行政裁決案件可以發現，關鍵詞為“程序”的文書數量高居榜首，說明裁決程序問題成為相對人提起行政訴訟的重要原因，大大影響到行政裁決優勢作用的發揮和人民群眾的信任度。正如司法部所說：“近年來行政裁決適用情形有所減少、在人民群眾中的認知度逐漸降低、化解民事爭議‘分流閥’的作用沒有得到充分發揮。”鑒于行政機關自我約束能力的局限性，規制行政裁決權的尺度理應交由立法機關而非行政機關自己來把握。如果行政裁決程序立法科學、民主，實務中就不會出現這么多行政裁決程序訴訟。

二、行政裁決程序檢視的新視角

(一)現行行政裁決程序檢視的三維標準

裁決實務的問題對應著三種缺陷：隨意違反程序意味著裁決程序無法防止裁決機關濫用權力，缺乏正當性；隨意跳過或規避程序意味著裁決程序賦予了裁決機關過大的自由裁量權，缺乏嚴密性；與救濟程序界限不清意味著裁決程序難以直接切換到救濟程序，缺乏銜接性。前者為價值性標準，后兩者則為完善行政裁決程序的技術性標準，這三種缺陷并非是彼此獨立與隔絕的，而是存在相互交叉甚至因果關系，程序缺乏正當性，其嚴密性和銜接性就失去了意義和價值，反而會淪為裁決機關濫權甚至謀私的工具；而不嚴密和缺乏銜接性的程序也會難以實現程序正當性。因此，行政裁決程序的檢視標準是存在于三維空間且相互融合的，由正當性、嚴密性與銜接性三個維度所共同組成的復合型指標體系。

(二)程序品質的檢視維度——正當性

程序有善惡之分。黃捷教授提出，好品質的程序是秩序的保護，壞品質的程序是濫權的溫床。從層出不窮的行政裁決案件看，現行程序不屬于良序，要解決《意見》所提出的“程序不規范”問題，優化行政裁決程序使之成為優良的規范程序以實現法治化。正當程序原則是行政程序法的基本原則，行政裁決程序品質的檢視維度就是正當性，行政裁決程序法治化需要解決如何使之符合正當性要求的問題。判斷程序正當性僅套用英國自然公正原則的兩個程序性要求過于簡單，首先要梳理出行政裁決程序正當性維度的定性指標，然后依據這些指標檢視裁決程序的問題，才能進一步法治化。

行政裁決程序需要在考察其固有特點的基礎上綜合考量正當性指標。首先，行政裁決是行政機關居中裁決民事爭議，中立性是裁決合法有效的前提。其次，行政裁決相對人之間是平等的，權利與義務應具有對等性，能夠在程序中實現制衡；同時，相對人應有權對裁決機關進行監督，因此平等性與制衡性是必要的條件。再次，裁決過程和結果應客觀公正，避免主觀臆斷甚至偏私，還要兼顧經濟性與效率性，因此裁決程序需要具備客觀性與及時性。最后，如果相對人對裁決結果不服，需要通暢的救濟路徑，還可以檢舉和要求追責，因此行政裁決程序應該具備可救濟性、可歸責性。綜上，中立性、平等性、制衡性、客觀性、及時性、可救濟性和可歸責性可以作為衡量行政裁決程序是否正當的具體指標。

(三)程序數量的檢視維度——嚴密性

程序正當性需要通過程序規則的適當數量來實現，規則數量過多或過少都影響正當性，例如《行政處罰法》中的決定程序沒有就處罰“如何集體討論決定”以及“如何保障相對人的合法權益”規定具體的規則，就屬于規則數量過少，容易損害相對人的合法權益，不具有正當性。程序數量檢視的維度是嚴密性，就是能夠滿足行政裁決內在復雜性調整要求的程序規則數量指標，既包括程序內各制度的完整全面，也包括制度內部各規則的數量適中，還包括相連步驟之間的環環相扣。程序規則的數量如果適應行政裁決的實際需要實現程序正當性，稱之為嚴密性適中；如果數量過少，不足以調整行政裁決的各個必需步驟，則稱之為嚴密性不足；如果數量過多，使裁決參加人失去自由選擇權甚至使活動無法進行，則稱之為嚴密性過度。

能夠讓相對人申請行政裁決的必然是對其利益有重大影響的糾紛，由于約束行政權力、確保裁決活動合法有序以及維護裁決結果客觀公正的需要，作為準司法行為的行政裁決需要高嚴密性的程序規范。遺憾的是，現行立法中關于行政裁決程序的規定是不完善的，程序規則數量很難滿足裁決活動的調整要求，各個環節步驟沒有做到環環相扣，使得實務問題很多，反映出程序規則的嚴密性不足。例如《政府采購法》共88條規定，對于政府采購監督管理部門行政裁決的程序規定只有2條，申請、受理、調查、聽證、回避、裁決、救濟、監督等程序制度全部缺失，其嚴密性可想而知。如果立法對裁決程序的各項制度進行完整規定，對于制度內部的程序規則數量具有恰當的規定，各個步驟環環相扣、前一步驟是下一步驟的必經前提，那么裁決機關是無法隨意“繞行”或“變序”的。立法的不嚴密不僅難以保證裁決結果的公正性，更容易引起裁決機關對于裁決程序的忽視，不利于程序意識的培養。行政裁決程序嚴密性的理想狀態是：程序性規則數目較多，程序主體基本沒有程序自由，程序高度自閉。如此嚴密的行政裁決程序可以有效地確保裁決機關嚴格依據程序裁決，避免裁決過程受到外界因素的不當干擾，保證裁決的專業性與效率性，實現裁決結果的公正性與可接受性。

(四)程序協調的檢視維度——銜接性

無救濟則無權利，行政裁決程序規定散見于不同的行政立法中，這些立法之間的規定不是很一致，與《行政復議法》《訴訟法》也存在脫節，給行政裁決實務和救濟帶來了困難，需要理清裁決程序與復議、訴訟程序之間的界限，加強銜接。現有程序規定體現了制定機關自身的意志和利益，沒有行政機關愿意成為被行政復議或行政訴訟的對象，因此這些程序規定自然不會與《行政復議法》《行政訴訟法》等相關救濟法進行積極的協調和對接，影響到了相對人救濟權的行使，這是銜接性作為程序協調的維度成為行政裁決程序檢視標準之一的原因。

《意見》對行政裁決的定義是行政機關根據相對人申請，根據法律法規授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事爭議進行裁處的行為，既涉及民事活動，也涉及行政管理活動，扮演著銜接民法與行政法的角色。相對人如果對行政裁決不服，會出現行政復議、民事訴訟和行政訴訟等不同意愿。然而，由于有關救濟程序的規定缺乏相互協調，相對人因為缺乏立法規定而難以從裁決活動中切入到相關救濟活動中，甚至難以對救濟方式作出合理選擇，影響到相對人合法權益的保護。因此，要解決行政裁決救濟問題，必須保證行政裁決救濟程序與《行政復議法》《行政訴訟法》等相關救濟法的有效銜接。銜接性是保障相對人權利的必要維度，更是解決行政裁決與司法裁決之間界限問題的關鍵，實現了裁決程序與救濟程序之間的緊密銜接，也就保證了行政裁決與司法裁決之間能夠并存和互補的地位和價值。

(五)三個維度存在的必要性及其相互之間的邏輯關系

正當性、嚴密性和銜接性三個維度不僅組成了行政裁決程序的檢視標準，還是行政裁決具有存在價值而不被司法裁決取代的必要條件。三個維度中，正當性是立身之本，如果裁決程序因為失去正當性而不為人民群眾所認可，行政裁決也就失去了存在的價值；嚴密性是重要條件，行政裁決特有的專業性與快捷性是司法裁決難以望其項背的，如果裁決程序不夠嚴密就難以維持其專業性與快捷性，更難以保證程序正當性；銜接性維度是解決行政裁決與司法裁決之間界限劃分的關鍵，行政裁決與司法程序之間如果長期隔斷，人民群眾會更青睞于司法裁決而使行政裁決失去存在的必要。因此，無論從檢視并優化裁決程序的角度，還是從整個行政裁決獨立存在角度，正當性、嚴密性和銜接性三個維度都是缺一不可的。

三、三維標準檢視下的行政裁決程序

(一)行政裁決程序檢視的規范化分析

1.行政裁決程序正當性不足難以制衡裁決機關。 依據檢視標準梳理發現，行政裁決程序立法正當性不足：部分立法規定了行政裁決程序，卻維持了裁決機關的強勢地位，裁決機關可以隨意違反或改變程序規定，缺乏對裁決的規范和相對人對權力濫用進行制約的規定，使居中裁決容易異化為強制管理活動，明顯缺乏正當性，影響裁決過程與結果的公正性。例如《土地權屬爭議調查處理辦法》中未規定聽證程序，也未賦予相對人陳述意見、申辯和監督的權利，使得程序的正當性大大削弱，難以保證裁決結果的公正性與可接受性。在這一前提下，行政裁決的多樣性、專業性、技術性、迅捷性會成為裁決機關隨意違反程序、濫用權力的借口，而相對人對此卻制衡無力：(1)形式欠缺。有的裁決機關對裁決步驟的法定形式缺乏重視，從而導致相對人對結果的公正性、合法性和公信力有異議。如張鳳華提出東港市住房和城鄉建設局未依法公示作為裁決主要事實依據的房地產評估報告的評估結果。(2)違反程序的中立性。有的裁決機關有法不依使裁決結果喪失客觀性與公正性，如承德市住建局在相對人沒有到場的情況下自行作出現場核實確認，以致被提起行政訴訟。(3)違反程序的及時性。有的裁決機關對于裁決程序時限不重視且隨意超時，引發不滿。如黃清容就以廣東省政府未在法定期限內作出裁決為由提起行政訴訟。

2.行政裁決程序依賴行政立法導致嚴密性嚴重不足。 目前行政裁決程序立法嚴重依賴行政立法，一直以“控權法”著稱且會對裁決行為施加嚴格約束的行政程序法并不受待見，立法要么不對裁決程序作出規定，要么僅作出簡單規定。正如羅豪才教授所說：“盡管有關行政裁決的法律、法規大量出現，但他們大多限于對行政裁決權的確認，對行政裁決程序的規定卻寥寥無幾，更談不上對統一的行政裁決程序作出規定。”這對行政裁決程序立法的嚴密性帶來重大影響：(1)無裁決程序。例如解決自然資源權屬爭議的《漁業法》及其實施細則、《草原法》和各省的實施細則，解決知識產權爭議的《著作權法》及其實施條例，還有解決政府采購爭議的《政府采購法》及其實施條例，規定了出現爭議要進行行政裁決，卻都沒有規定裁決程序，根本無嚴密性可言。(2)裁決程序缺乏嚴密性。表現為程序內容缺乏完整性，如《專利法》及其實施細則、《商標法》及其實施細則沒有規定調查、聽證、調解和回避程序，使這些裁決程序存在非常多的漏洞，沒有起到應有的規制作用。對司法判例進行梳理發現，立法的不嚴密必然引起裁決實務問題：(1)對程序隨意“繞行”。有的裁決機關在裁決過程中跳過必要步驟，如重慶市政府行政裁決中應先進行行政協調而沒有進行，屬于典型的步驟欠缺。(2)隨意改變程序順序。有的裁決機關違反法定的步驟順序，扭曲了裁決程序內部的銜接性。如常州市住房和城鄉建設局未查明主體情況即開展裁決導致裁決被撤銷。這兩種行為證明了行政裁決程序不嚴密，如果立法對于程序的步驟規定得環環相扣，前一步驟是下一步驟的必經前提，跳過前一步驟將無法實施下一步驟，裁決機關是無法“繞行”或“變序”的。因此，行政裁決程序立法的不嚴密不僅難以保證裁決結果的公正性，更容易引起裁決機關對于裁決程序的忽視，不利于程序意識的培養。

3.行政裁決程序與救濟程序間缺乏銜接性而難以實現協調。 相對人如果對行政裁決結果不服應如何救濟，《行政復議法》明確將行政裁決排除在復議范圍之外，而《行政訴訟法》也沒有規定行政附帶民事訴訟制度，導致行政裁決爭議只能提起民事訴訟或行政訴訟。換言之，行政裁決程序只與民事訴訟程序或行政訴訟程序銜接。銜接性問題導致行政裁決爭議的救濟存在矛盾：第一個矛盾是立法承認行政裁決爭議與行政管理活動密切相關，卻以其屬于民事爭議為由排除出復議范圍；第二個矛盾是不允許提起行政復議，又允許提起行政訴訟；第三個矛盾是沒有明確規定哪些爭議提起民事訴訟，哪些提起行政訴訟，區別的標準是什么，導致現實中兩種救濟方式并存。立法割裂了行政裁決救濟與行政復議之間、民事訴訟與行政訴訟之間的聯系存在嚴重的協調性問題，要加強行政裁決程序與救濟法之間的銜接，實現裁決程序與救濟程序之間的順利切換。

(二)實證化分析——以《湖南省行政程序規定》為例

之所以以這一立法為例進行實證化分析，是因為《湖南省行政程序規定》行政裁決程序規定的完善程度在全國位居前列，很多其他立法都是在借鑒湖南立法的基礎上產生的，其不足具有典型性，無論程序正當性還是內容完整性都存在問題：(1)將行政裁決定義為“行政機關根據法律、法規的授權，處理公民、法人或者其他組織相互之間發生的與其行政職權密切相關的民事糾紛的活動”很難體現出行政裁決的居中性，實質上賦予了裁決機關的強勢地位。(2)未規定行政裁決應以依法審理、調查或聽證程序中認定的事實為決定依據，也沒有規定具體的決定程序，難以保證裁決結果的客觀性，缺乏正當性。(3)未賦予相對人異議權和聽證申請權，也沒有就公開審理程序與調查程序進行詳細規定，還沒有規定公開程序，賦予相對人的查閱、復制、摘抄案卷材料權卻沒有規定實施程序，嚴密性不足。(4)因不能突破上位法，未賦予相對人申請行政復議的權利，銜接性不夠。

上述缺陷影響到了湖南省的行政裁決實務工作，如“團結村民委員會第9村民小組不服宜章縣人民政府行政裁決案”中，原告就認為縣政府的行政裁決程序有以下問題：(1)未審查主體。(2)未通知利害關系人參與程序。(3)未依法調查取證。(4)有的調查人員未回避，有的調查人員未全程參與程序。本案表面看是裁決機關被指控程序違法，但深層次原因是《湖南省行政程序規定》的缺陷為裁決機關自由裁量提供了空間，以至于法院判決駁回原告訴求理由中有一條就是“相關法律、法規并未規定”。所以，《湖南省行政程序規定》缺乏正當性，將行政裁決定義為“處理活動”導致裁決機關難以形成客觀中立的覺悟，缺乏權利保障意識；沒有賦予相對人異議權和聽證申請權，也沒有就決定程序進行詳細規定，嚴密性不足使得相對人即使存在異議也無法抗辯裁決的過程和結果，給了裁決機關違反程序規定裁決的空間。正當性和嚴密性不足的行政裁決程序不能制約裁決機關、提升行政裁決結果的公正性與可接受性，反而為裁決機關隨意違反程序規定、恣意裁決提供便利。法律程序的參加者都是有理性的使自我利益極大化者，裁決機關也不例外。這樣的行政裁決程序不僅難以發揮行政裁決在化解社會矛盾糾紛、維護社會和諧穩定中的重要作用，反而容易激化社會矛盾，引發更多的訴訟。

四、新視角下行政裁決程序的法治化構想

(一)程序制定的法治化——行政裁決立法過程需要更加科學與民主

完善行政裁決程序的前提是針對程序進行科學、民主的立法，必須強調立法工作的權力歸屬與立法過程的規范性和民主性。首先，不能完全由裁決機關做自己的立法者，必須制定《行政裁決法》，就裁決程序的基本原則和各項制度作出明確和具體的規定，行政機關在制定法規、規章時只能在上位法規定的范圍內就具體程序性規則結合行政裁決的具體事項和本部門的具體情況進行細化，方可使裁決程序成為真正的“控權程序”，而不會淪為“辦事流程”。其次，立法過程要確保規范性和民主性，立法者要從客觀實際出發認知社會價值、社會秩序和社會規律，并以科學合理的立法活動加以確認。行政裁決立法要通過程序對三方的權利(力)與義務進行合理配置，對利益沖突進行合理協調與取舍并形成一致，才能符合立法內容的科學性。同時，還要保證立法程序的公正性，要充分聽取和考慮不同利益主體以及社會公眾的意見和建議，立法要建立在公開、公平、公正的基礎上。

立法的過程其實就是各方主體利益表達與博弈的過程，需要兼顧各方的合法權益和合理訴求才能符合科學性的要求，因此科學立法必須以民主立法為基礎，需要解決如何健全利益表達機制和保障民主參與的問題。首先是健全利益表達機制。“審議式”民主的固有缺陷難以解決社會公眾廣泛和積極參與立法的難題，需要引入兩種模式與一種技術手段解決這個問題。兩種模式就是大眾參與模式與專家理性模式，是要在立法中汲取專家們的專業知識，畢竟專家具有良好的專業知識儲備與經驗，能夠對立法所涉及的專業領域與事物發展規律進行有經驗性的判斷，防止因認知缺陷而產生立法過錯；也要廣泛聽取社會公眾的意見和建議，并通過社會公眾監督專家，防止其異化為利益集團的利益訴求代表。在價值選擇領域，大眾參與能夠促進正當性，但并不同時損害理性；在手段選擇的技術領域，更多的專家理性能夠促進理性而不必然損害正當性。一種技術手段就是互聯網、大數據和人工智能技術，充分發揮其在立法過程中的輔助作用，實現任何人都可以就立法事項提出意見和建議，還可以充分發揮“眾智”作用，有效防止和剔除部門利益與地方保護主義法律化。所以，行政裁決立法需要借助互聯網、大數據和人工智能技術，充分聽取社會公眾的意見和建議，結合專家的專業性建議來進行民主立法，在民主性基礎上確保立法的科學性。

(二) 程序內容的法治化——構建完整、中立、制衡、高效、嚴密的裁決程序

行政裁決立法的科學性包括實體法規則與程序法規則的科學性，程序法規則的科學性意味著符合程序正當性、嚴密性和銜接性的要求，以這樣的程序來規范所有程序參與者的行為，切實地保障他們合法、合理地行使權利(力)、履行義務和承擔責任，從而保證裁決結果的公正性與可接受性。正當的行政裁決程序應符合中立性、平等性、制衡性、客觀性、及時性、可救濟性和可歸責性等指標，因此構建正當的行政裁決程序應如此著手：首先，全面規定程序制度，包括申請、受理、通知、送達、調查、證據、審理、聽證、調解、回避、處理、救濟、追責、時限等缺一不可，完整的程序制度規定是程序正當性的前提，欠缺完整性的程序規定會成為濫權的溫床。其次，在程序設計上充分維護裁決機關的超脫性與中立性，不允許裁決機關或者具體的裁決部門與民事爭議之間存在利益糾葛，并且要確保裁決過程能夠有效地阻隔程序外的一切外來干涉。要做到這一點，可以考慮借鑒美國行政裁決的“內部職能分離制”，先在裁決機關內部設立專門裁決部門與業務部門相分離，未來在各級政府設立專門的裁決機關。再次，為了防止裁決機關偏私甚至尋租，必須通過完善調查、證據、審理、聽證、回避、時限等程序制度設計保證相對人之間地位的平等性以及對裁決機關的制衡與監督，尤其要規定公開審理和聽證案卷排他制度，將裁決機關的自由裁量程度降到最低。此外，還應對程序各個步驟的時限進行嚴格而細致的規定，并將行政裁決程序區分為簡易程序和普通程序以滿足不同類型糾紛的需要。最后，要賦予相對人追責請求權，健全維權和監督機制。要規定除了依照《保密法》必須保密的部分外，行政裁決程序的一切流程、決定過程和依據以及結果都要面向全社會公開，對公開和回應的各種途徑進行明確規定，接受全社會的監督。程序的嚴密性解決的是行政裁決程序性規則的疏密程度問題，要確保行政裁決程序的正當性，先要確保程序的高密度，對每一項程序制度都進行詳細而明確的規定，程序性規則數目較多較強，保證裁決程序各步驟環環相扣、無法改變，裁決機關就基本沒有裁量的程序自由，只能嚴格遵循程序要求行使裁決權。

(三)程序救濟的法治化——加強與救濟法的銜接性

解決行政裁決程序與救濟法之間的協調問題，需要加強裁決程序與救濟程序之間的銜接性。能夠申請行政裁決的前提是民事爭議與行政管理活動密切相關，裁決結果在事實上改變了現有的民事法律關系，甚至具有行政強制執行力，能夠從實質上影響到相對人之間的民事權利與義務。這說明行政裁決程序有可能會依法而切換到行政強制程序中，而行政強制是可以申請復議的，其實等于在立法上肯定了針對部分行政裁決提起行政復議的合理性和正當性。同時，行政裁決過程還可能會因為裁決機關的主觀過錯而出現程序違法的問題，而且很難完全避免裁決機關與裁決對象之間的利益糾葛，從而影響到裁決結果的可接受性。總之，不可能所有的相對人都會對裁決結果滿意，甚至不能排除行政裁決激化矛盾的可能，因此將行政裁決以民事爭議為由排除在行政復議范圍之外是不可取的。而提起訴訟也會因為不同的法律規定而產生民事訴訟程序或行政訴訟程序，讓人民法院和相對人無所適從。所以將行政裁決爭議提起民事訴訟難以解決裁決過程中出現的上述各種實體和程序問題，而提起行政訴訟又只能糾正裁決機關的錯誤，難以對民事爭議進行裁判，可能會陷入裁決—訴訟—再裁決—再訴訟的循環怪圈。因此，行政裁決程序既要爭取解決民事爭議，也要注意規范在民事爭議裁決過程中的公權力在法定的范圍內運行，并且一旦出現裁決機關違法能夠提供救濟方式，從而切換到相關救濟程序中。也就是說，行政裁決程序必須要能夠起到銜接民事爭議裁決和行政復議以及行政訴訟之間的橋梁和紐帶作用。

可見，要實現行政裁決和行政復議與行政訴訟等相關救濟程序之間的有機協調，構建多元化糾紛解決機制，就必須解決行政裁決程序與救濟法之間在程序上的銜接問題，允許相對人在有明確證據證明裁決機關在裁決過程中存在實體性或程序性錯誤時可以提起行政復議和行政訴訟，以及行政附帶民事訴訟。首先，解決行政裁決與行政復議之間的程序銜接問題。既然裁決機關可能會在裁決過程中犯錯，《行政復議法》將行政裁決完全排除在行政復議范圍之外的做法就是錯誤的，應該修改的，將行政裁決納入復議的范圍。但是考慮到裁決對象的特殊性，并非所有的行政裁決都能申請行政復議，行政復議也不能作為申請行政訴訟的前置條件，只允許相對人在裁決機關于裁決過程中有錯誤而對裁決結果不服的情況下提起行政復議，這里的錯誤包括實體性錯誤和程序性錯誤。因此，除了修改《行政復議法》外，還要在行政裁決救濟程序中增加申請范圍、申請材料、申請期限、受理要求、受理期限和通知等如何提出復議申請以及復議機關如何受理的具體程序性規定。其次，解決行政裁決程序與行政訴訟的銜接問題。訴訟涉及訴訟程序選擇的問題，如果相對人選擇民事訴訟，在裁決存在實體性或程序性錯誤的情況下，只能解決民事問題而無法解決行政問題，甚至可能由于行政裁決的錯誤而影響到民事爭議的順利解決；如果相對人選擇行政訴訟，則要裁決存在實體性或程序性錯誤，不能僅僅因為對裁決結果不滿就提起，畢竟行政裁決處理的是民事爭議。再次，由于《行政訴訟法》不允許提起行政附帶民事訴訟，即使行政訴訟勝訴也無法解決民事爭議。因此，必須對《行政訴訟法》進行修改，允許相對人提起行政附帶民事訴訟。同時，在行政裁決救濟程序中增加相對人如果對行政裁決結果不服而依情形分別提起民事訴訟或行政附帶民事訴訟的程序規定，包括起訴范圍、起訴材料、起訴期限、受理法院、受理要求、受理期限等內容，使之與訴訟法的有關規定能夠協調一致，從而為有效解決裁決爭議奠定基礎。結論是，必須對行政裁決程序與各項可能成為相對人申請的救濟程序之間的銜接都要進行明確而具體的規定，使前一項流程結束時能夠順暢地切換到下一流程，從而確保行政裁決救濟的順利進行。

五、結語

實體法好比設計圖紙，程序法則像工藝規程，沒有后者，工廠生產不出好產品。要實現《意見》所提出的目標，必須通過行政裁決程序法治化保障裁決過程與結果的公平正義，確保行政裁決與司法裁決并存和互補的獨立性價值。從長遠發展看，民主、科學地制定《行政裁決法》，規定完善的裁決程序，是解決問題的根本途徑。