2022年中期選舉將如何影響美國對外政策

陳佳駿

就目前來看，美國民主黨預計將在2022年中期選舉中保持國會參議院多數席位，共和黨人則極可能贏得眾議院多數黨地位。這意味著拜登執政兩年來，脆弱的“政府三重奏”（government trifecta，指同一政黨同時控制行政機構和立法機構的兩院）將被“分裂政府”（divided government，指一黨控制行政部門，另一黨控制立法機構的一院或兩院）所取代。“分裂政府”在美國并不是什么新鮮事，自二戰結束以來的77年間，華盛頓有45年處于這種狀態。從歷史經驗看，新的“分裂政府”短期內不會造成美國對外政策的激進轉變，政黨內部結構的動態變化才是決定未來美國對外政策走向的關鍵。

近幾十年來，美國的國內意識形態愈發極化。隨著參議院將“冗長辯論”作為一種杯葛議事的常規手法，“分裂政府”在外界看來往往意味著政治僵局的生成。那么，若中選后美國再度出現“分裂政府”，拜登政府的對外政策是否也會陷入僵局？

答案可能是否定的。二戰后，美國國內形成了“黨爭不過海”（ended at the water’s edge，又譯“政治止于水邊”）這個政治俗語，指的是兩黨即使在國內政治斗爭中斗得你死我活，也能在國家安全問題上相互找到立場相近的盟友，發出統一的聲音。在冷戰的大部分時間里，兩黨各自的“鷹派”和“鴿派”都能分別站到一起。

拜登執政后的議程本應植根于否定特朗普的“美國優先”政治遺產和恢復所謂“多邊秩序”，但不難發現在實際操作中拜登與特朗普的議程頗為相似，特別是在對外政策方面。例如，拜登的“中產階級外交政策”將美國外交與國內和平、安全和繁榮聯系在一起，實則是特朗普強調美國利益高于其全球承諾的“改裝版”。特朗普執政末期，在沒有與美國的北約盟友進行協調的情況下與阿富汗當時的政府達成美軍自阿匆忙撤軍的協議，拜登上臺后繼續執行，最后的混亂撤退成為一場“戰略災難”，拜登也為此付出政治代價。在對移民和邊境政策問題上，拜登沒有表現出任何立即做出改變的緊迫性。同樣，他姍姍來遲地取消了對歐洲鋼鐵和鋁進口的爭議性關稅，卻不肯取消特朗普時期向中國產品加征的關稅，甚至還不斷拋出話術、采取措施，加劇美國與中國的“戰略競爭”，包括搭建排斥中國的芯片供應鏈和挑動臺海和平的脆弱神經。

國會兩黨的對外政策“鷹派”正在將烏克蘭危機、臺灣問題等置于話語權的絕對主導地位，展現出高度的協同性。以美國“國會代表團”（CODEL）為例，圍繞烏克蘭危機，今年出訪的兩黨CODEL有四個，分別是4月參議院兩黨代表團訪問巴爾干半島；6月參議院情報委員會兩黨代表團訪問芬蘭、拉脫維亞和土耳其，參眾兩院兩黨代表團出席北約峰會；7月眾議院兩黨代表團訪問烏克蘭并與烏總統澤連斯基會面。圍繞臺灣問題，今年更是已有多達32名國會議員竄臺，包括4個兩黨代表團，系2013年以來最多。

由此可見，即使拜登和特朗普有著截然不同的風格，國會兩黨又圍繞國內政治議題激烈“扭打”，兩黨對外政策的延續性和協同性卻不是那么容易因政黨更替而發生根本性改變。

2022年6月9日，美國國會負責調查2021年1月6日國會大廈受沖擊事件的專門委員會舉行系列公開聽證會的第一場會議。

但是，在宏觀層面對外政策的確定性中，仍然存在中微觀層面的不確定性，這主要反映在政黨內部結構的動態變化中，特別是如果共和黨在本次中期選舉中能夠贏得一院甚至兩院的話。

就共和黨而言，其對外政策派系分野從未像今天這般鮮明。美國企業研究所學者科林·杜克曾把共和黨的對外政策分成三大派系：“積極行動派”（activists）、“強硬派”（hardliners）和“不干預主義派”（non-interventionists）。“積極行動派”信仰“美國至上”，因而主張建設海外基地、打造強大軍隊、實施對外援助；“強硬派”也支持建立強大軍隊，要求對美國遭遇的“國際威脅”采取“懲罰性態度”，但對全球治理、多邊主義敬而遠之；“不干預主義”派則反對“無休止戰爭”，對外交妥協持開放態度，呼吁撤銷美國對海外的軍事承諾，認為美國軍事同盟體系的麻煩大于好處。但如今，“不干預主義派”越來越多地指那些所謂的“新右翼孤立主義者”。他們雖然也反對“無休止戰爭”，但強調有必要更強硬地解決他們所認為的“美國的更大外部威脅”，即，“與中國的戰略競爭”和美墨邊境安全。

在2022年中期選舉中，最典型的“新右翼孤立主義”代表分別是俄亥俄州和亞利桑那州的共和黨國會參議員候選人J·D·萬斯和布萊克·馬斯特斯。在烏克蘭危機背景下，他們高調宣揚內向型的對外政策主張，萬斯多次抨擊美國對海外承諾的“財政激勵”，將烏危機的升級與失控歸咎于美國“愚蠢的能源政策和國防承包商”。

自今年3月以來，美國國會已先后三輪批準了總額超過660億美元的對烏克蘭經濟和軍事援助，反映了國防“鷹派”取得的一些勝利，但投下反對票的共和黨“不干預主義派”也不在少數。今年5月，總額400億美元的烏克蘭補充援助在國會通過時，57名共和黨眾議員、11名共和黨參議員投了反對票。

事實上，像萬斯一樣發誓不會協助烏克蘭的共和黨候選人，是當前共和黨“反干預主義情緒”的集中反映。過去15年，共和黨選民發生了兩點顯著變化：一是阿富汗和伊拉克戰爭的記憶令越來越多的人對美國在海外四處介入沖突產生懷疑；二是選民更多地受到福克斯新聞主播塔克·卡爾森的影響，后者掌握了右翼談論俄烏問題的輿論主導，日益控制右翼對外政策的意識形態光譜。可以預見，中選后國會共和黨右翼勢力將進一步壯大，由共和黨控制的眾議院多數也可能比之前更加保守。這意味著，共和黨選民的“不干預主義”情緒將會使共和黨整體對外政策傾向朝著“不干預主義”派系加速偏轉。

如果共和黨再次控制國會眾議院多數，“效忠于”特朗普的共和黨新右翼將比當年“茶黨”帶來的顛覆性效應要大得多。這些共和黨人大多都宣揚特朗普的狂熱陰謀論或者“2020年大選被盜”論。更重要的是，他們都將特朗普的“不干預主義”與對華強硬政策以及對“圣戰恐怖主義”、拉美“反美主義”的強硬態度，還有削減美國國防開支的立場，結合在一起。

出面控局的將是現在的少數黨領袖凱文·麥卡錫，他被廣泛視為下任眾議長的唯一人選。在他之前的兩任共和黨眾議長是約翰·博納和保羅·瑞安，他們在任時都充當著對沖共和黨極右翼的關鍵力量。但是，麥卡錫并不以立法或管理黨團能力著稱，而是被視為一個控制力更弱，且更愿屈服于極右翼以獲取政治權力的人。相比遏制新右翼，麥卡錫更可能做的是，找一些能產生“明星效應”的事情，來分散新右翼的注意力。對拜登政府開啟“班加西式”調查（2012年9月11日晚，美國設在利比亞重要城市班加西的大使館遇襲，由于白宮處置拖延，造成包括美國駐利大使在內多人未能及時得到救助而遇難。事后，美國國會設立“班加西事件調查委員會”，耗時兩年于2016年公布調查報告）無疑是最有可能的選項。麥卡錫9月下旬公布名為“對美國的承諾”的中期選舉議程，其中一項便是要追究“政府的責任”。

調查的范圍可能包括南部邊境移民危機、阿富汗撤軍、拜登之子亨特的商業內幕交易以及新冠病毒起源，等等。理論上，其中任何一項都可以作為未來共和黨掌控的眾議院對拜登政府開啟彈劾程序的基礎。在第117屆國會中，眾議院新右翼共和黨人已經提出14項彈劾拜登及其政府成員的決議。雖然嚴格意義上講這些調查針對的都是美國國內政治問題，但調查議題本身均牽涉對外關系，因而勢必會影響到美國對外政策走向。

國會民主黨更難奪回對外政策主導權，不僅是因為人數上的劣勢，更是因為面臨精通國家安全和外交事務眾議員“流失”的風險。本次中選，一部分民主黨議員即將退休，另一些議席處在搖擺狀態。即將退休的國會議員中有四人是眾議院軍事委員會成員，包括羅德島州的詹姆斯·朗之萬、田納西州的吉姆·庫珀、加利福尼亞州的杰基·斯皮爾，以及9月率團竄臺的佛羅里達州的斯蒂芬妮·墨菲。軍事委員會中的另外五人則面臨極為激烈的連任競選，包括康涅狄格州的喬·考特尼、密歇根州的艾麗莎·斯洛特金、弗吉尼亞州的伊萊恩·盧里亞、緬因州的賈里德·戈爾登，以及8月隨眾議長佩洛西一同竄臺的新澤西州的安迪·金。與此同時，三名眾議院外交事務委員會民主黨成員——弗吉尼亞州的阿比蓋爾·斯潘伯格、新澤西州的湯姆·馬林諾夫斯基和賓夕法尼亞州的克里西·赫拉漢也都是共和黨重點挑戰對象。

如果國會民主黨人的國安和外交“大腦”在本次中選中全線潰敗，那么國會制定對外政策的主導權將更加讓與共和黨。這將會是未來很長一段時間的常態，因為民主黨內沒有對外政策派系生力軍迅速“頂上”，更何況新生代民主黨人也多為追隨伯尼·桑德斯的激進左翼，同為主張結束“無休止戰爭”的“不干預主義者”。

因此，未來國會的對華政策鐵定將由共和黨主導。由于共和黨已將對華超強硬列入其“政綱”，中美關系將會面臨更多不確定性。不過也有并非鐵板一塊的地方，“新右翼孤立主義者”雖然呼吁更多關注中國，但反華對他們來說更像是一種“風格”而非實質。以近年來崛起的眾議院親特朗普派系“MAGA小分隊”（MAGA是特朗普著名政治口號“讓美國再次偉大”的英文縮寫）為例，他們在對華議題上有大量的指手劃腳，但幾乎沒有采取任何實質性的立法努力。相比而言，共和黨的對外政策“積極行動派”則在為增加國防預算而努力，關鍵招術之一便是推動對中國采取極端強硬立場，相應提出更多實質性和更具危害性的涉華立法。未來，“積極行動派”會繼續利用針對中國的實質性舉措來對沖“新右翼孤立主義”不斷擴大的影響，“積極行動派”與“新右翼孤立主義”在對華政策上的“貌合神離”將會是一大看點。