百年黨史中的中國財政經驗與未來發展
——“系統平衡財政觀”的視角

朱 軍

(南京財經大學 財政與稅務學院，南京 210023)

一、百年黨史中的財政經驗

財政職能的履行是發揮黨組織作用和實現政府職能的重要保障。財政為“庶政之首”，是政府“理財之政”，是一種伴隨國家的產生而產生的經濟行為或經濟現象。回溯百年黨史中的財政發展歷程可以得到幾個方面的啟示。

第一，中國的財政工作始終堅持中國共產黨的領導、堅持人民至上。中國的財政工作堅持在黨的領導下“以政領財、以財輔政”，財政工作始終以黨的工作為宗旨、以為人民服務為宗旨。以人民為中心的理財觀是黨贏得民心的“解碼器”[1]。通過公共機構的運轉與職能發揮，財政工作體現了為公共服務的宗旨。針對企業的財稅政策調整是服務改革和發展的需求；針對居民的財稅政策始終是根據當期的經濟發展階段和財政承受能力實施的，以滿足人民需要為財政改革的出發點。財政的中心工作始終與黨的宗旨緊密相連，體現了中國的財政工作堅持人民至上、以人民為中心的理念。

第二，中國的財政工作始終堅持理論創新、堅持獨立自主。新中國成立后，不拘泥于蘇聯教科書的理論和教學，中國財政理論創新以財政部財政科學研究所(現更名為中國財政科學研究院)許毅教授和廈門大學鄧子基教授提出的“國家分配論”為代表，先后還出現了“剩余產品價值決定論”[2]、“社會共同需要論”[3]等觀點。張馨(1999)提出的“公共財政論”是中國公共財政理論建設的重要成果[4]。進入21世紀，中國財政學人先后提出了“財政風險論”[5]、“國家治理財政論”[6]、“新市場財政學”[7][8]、“公共秩序論”[9]、“系統平衡財政論”[10]等觀點，提倡獨立自主的財政研究。

第三，中國的財政工作始終堅持中國道路、堅持胸懷天下。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，中國的財政工作堅持把馬克思主義政治經濟學基本原理同改革開放各階段的實踐相結合，形成了中國特色的財政工作。譬如中央財政對地方優勢特色農產品保險以獎代補政策、財政支持鄉村振興戰略、區域經濟協調發展的財政戰略、地方融資平臺的建設和規范發展政策等，這些具體工作為中國道路提供了眾多的基層實踐。在對內形成中國道路的同時，中國的財政工作也積極“走出去”。1950年開始實施對外援助后，中國逐步形成了無償援助、無息貸款和優惠貸款三種對外援助形式。21世紀以來，中國財政部門深入開展國際財經合作，支持推動構建人類命運共同體，這些均體現了中國財政胸懷天下的特征。

第四，中國的財政工作始終堅持開拓創新、堅持敢于斗爭。一方面，中國的財政工作積極利用財政政策工具應對各種危機。在1997年的金融危機中，中國采用積極的財政政策穩定經濟增長；2008年的全球金融危機，中國啟動“4萬億”投資計劃、鼓勵發展地方政府融資平臺以穩定經濟增長、穩定就業，這一時期公共投資的擴張推動中國基礎設施建設取得了舉世矚目的成就。另一方面，面對全球減稅、爭奪本國投資回流的競爭，中國政府積極采取符合本國實際的減稅降費政策。2018和2019年，面對美國特朗普政府發起的貿易戰，中國關稅政策及時響應，凸顯了應對外部沖擊的財政政策調整。這在國際經濟領域展現了中國財政工作敢于直面外部挑戰的中國擔當。

第五，中國的財政改革體現了堅持統一戰線、堅持自我革命的特征。黨領導的統一戰線工作團結了一切可以團結的力量謀劃中國發展，這在財政工作中也是同樣的。財政部門是一個組織，組織離不開所有成員的職責發揮，而通過統一戰線工作可以最大化地發揮組織的團隊力量。同時，中國財政改革敢于自我革命，體現為財政體制、財政政策自身革除弊端、勇于革新。如在1994年分稅制改革中，中國施行省及省以下國地稅部門分開，而2018年又根據新形勢實行國地稅部門合并，分立容易合并難，但國家和社會發展的需要號召財稅人在黨的領導下堅持改革創新，最終改革目標按時、順利達成。

經過百年的實踐，中國積累了從國內到國際、從理論到實踐、從主動到有為、從守成到創新等多個方面的寶貴的財政管理經驗和財政改革經驗，這些成功經驗凸顯了習近平新時代中國特色社會主義思想中“五位一體”的總體布局思想，是黨領導各個方面系統謀劃、統籌考慮的結果。

二、財政工作體現的系統平衡特征

財政政策與財政工作的融合是一個系統平衡的過程，是經濟社會系統相互運動、相互適應、相互演化，以維持、體現、保障“系統平衡”的公共行為[10]。財政工作體現的系統平衡特征與百年黨史實踐中獲得的啟示相吻合。

第一，回顧百年黨史、回溯財政工作的歷史可以發現，中國的財政發展更多地體現為堅持中國的理論創新、堅持中國特色的發展道路。這個道路并不是完全依賴于西方成功的經驗，而是植根于中國的發展道路開拓創新，進而對不適應發展的體制與政策進行自我革命的一個財政改革發展經驗。財政政策的發起、制定、執行和績效評價，全流程是一個擁有科學方法論基礎的系統過程，綜合經濟、政治、文化、社會、生態進行系統思考并達成整個系統的平衡。特別是改革開放以來，財政工作更多地體現為根據國內外經濟情況適時進行財政體制改革、財政政策調整，以滿足不同時期的人民需求。

第二，財政政策調整是根據我國主要矛盾的變化，同時兼顧經濟、社會等其他方面改革需求，體現的是總系統的平衡和各個模塊的平衡。1956年中共八大提出我國社會的主要矛盾“已經是人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾，已經是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”。這一時期的財政政策更多體現的是集中體制下的“生產積累”職能，體現了國家分配、政府主導的財政特征，同時還兼顧了金融等社會發展職能。1981年黨的十一屆六中全會提出的我國社會主要矛盾是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”。這一時期的財政工作更多地側重發展生產力、豐富物質生產，財政政策積極推動改革、推動體制創新和經濟發展。在這個過程中，還系統考慮了精神文明建設、應對國際金融危機的沖擊、平衡內需和擴大外貿出口之間的關系、協調區域經濟發展等多個方面。2017年黨的十九大以來我國社會的主要矛盾變化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，財政工作更多地體現“五位一體”的布局思想，其體現“系統平衡”的基本特征更為明顯。

第三，中國的財政工作緊緊圍繞以人民為中心施政踐行。從革命戰爭時期贏得民族獨立、讓人民站起來，到社會主義探索和建設時期帶領人民進行社會建設，到改革開放后重點關注經濟民生建設、努力達到小康讓人民富起來，再到黨的十八大之后明確提出以人民為中心、以人民美好生活需求為目標，中國共產黨以人民為中心的思想貫徹在整個歷史進程中，財政政策系統考慮取之于民、用之于民、造福于民。當然在不同的歷史階段，財政工作必須考慮當時生產力的發展水平，合理處理好積累與消費的關系。財政工作根據與經濟發展階段相適應的福利負擔來界定政府的稅收負擔和社會的負擔，以此來確定“宏觀財政負擔”。在合理定位稅收負擔的基礎上，堅持“以收定支”，確定財政支出的規模、優化結構和明確支出的重點方向[10]。

三、當前我國經濟發展與財政工作要求

目前我國經濟發展中急需解決的問題有：一是如何進一步厘清政府與市場的邊界，調動地方政府調控經濟的積極性；二是如何有效應對人口老齡化日益突出的問題；三是新冠肺炎疫情沖擊中小企業，彈性聘用人員和中產階級的就業受到影響，要逐漸達成共同富裕的目標，應如何鞏固中產階級群體以及提高中低收入階層的收入；四是地區之間的差距由東西差距為主轉變為東西差距和南北差距并存，如何促進區域協調發展；五是在碳中和、碳達峰背景下，如何平衡穩增長與降能耗之間的關系。從“系統平衡視角謀劃財政發展”為解決上述問題提供了一個思路，未來的財政政策可以圍繞以下幾個方面開展。

第一，界定好政府的財政職能，強化財政平衡。首先，應進一步明確政府的財政職能，特別是明確地方政府的財政職能。從根本上加強對政府融資的源頭管理，強化財政平衡的體制機制建設，避免因政府規模擴張引致“財政收入與財政支出不對稱”帶來的財政風險，這是出于財政可持續、財政安全的考慮，也是“系統平衡財政觀”的內在邏輯之一。其次，財政政策應鼓勵地方實現由依賴土地財政、房地產經濟向依靠創新驅動、生產率提升、以消費促增長的經濟模式轉型。最后，財政政策應支持地區優化產業布局、人居布局和公共服務布局，規劃生產、消費、教育、休閑、養老等，提升地區消費能力。

第二，堅持以人民為中心的發展理念，不斷滿足人們在新時代的新需求。這一需求就是人們對更加公平的公共服務、公共產品的需求，對新技術發展、新環境壓力下新生問題的公共治理需求。滿足了這些需求，財政工作就抓住了系統中最主要構成要素——人的矛盾，抓住了解決問題的核心。面對人口老齡化問題，以人民為中心則需要提供應對老齡化的公共政策。除了經濟方面，還涉及政治、社會、文化生活，涉及很多非經濟活動行為。人口老齡化問題除了生育政策之外，經濟激勵、財政提供的公共服務安排也是重要的方面。經濟持續增長要求優化現有的財政政策以穩定人口紅利或是減緩人口紅利的消失，將存量的人口紅利提升為人才紅利、人文紅利。這個過程中，政府的公共服務還需要進一步鼓勵養老服務市場、老齡產業的發展，以不斷提高老齡人口的生活質量。

第三，財政政策要積極達成共同富裕的目標。系統整體的和諧穩定意味著整體意義上的共同富裕與個體意義的共同富裕有機結合。這就要求我國的財政政策不斷優化，兼顧“做大蛋糕”和“分好蛋糕”，并協調好兩者之間的關系，營造勞動致富、共同富裕的社會環境。財政政策要重點關注整體和個體之間的關系，研究如何更多地體現制度上的優越性。基于系統論做好個體發展與整體發展的均衡，財政政策要積極達成共同富裕的目標。

第四，完善區域經濟協調發展的戰略舉措。財政工作要謀劃整體與局部協調發展的關系，總結現行政策在促進區域協調發展中的優缺點，總結不同部門的振興計劃或區域經濟專項振興計劃存在的問題，思考如何做好財政資源的最優配置和正確取舍，以形成新的舉措，完善財政政策供給機制。

第五，加大對創新的支持力度，謀劃助力中國經濟系統演進的動力機制。首先，財政政策要進一步滿足科技創新的需要，在鼓勵科技創新中發揮杠桿作用、引導作用，謀劃助力創新的政策子系統；其次，財政政策應有利于在系統中形成優良的科技創新氛圍、科技創新環境和科技創新平臺，打造創新、生產、應用、反饋、再創新的全生命周期的財政激勵體系；最后，財政政策應有利于形成創新的資金分配體系、創新活動的激勵考核體系和成果轉化體系，鼓勵更多的優秀人才進入企業和創新部門。

四、謀劃新時代的財政發展

新時代對我國財政政策與財政發展提出了新的要求。從系統所處環境、系統構成要素的主體、整體與個體、整體與局部和系統演進的動力源來看，財政政策可以基于系統平衡的核心理念，圍繞人的發展進行長遠規劃。在“系統平衡財政觀”中謀劃財政發展與解決現實問題，這一邏輯關系如圖所示。基于這一視角，未來的財政政策建議在以下幾個方面進行完善。

圖 系統平衡視角的關鍵問題與現實的耦合性

第一，持續豐富新時代的財政理論以指導發展。新的發展階段、新的發展格局、新的發展理念要求以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足中國的現實形成中國特色的自主的財政理論和思想。新時代的財政理論要從多種角度、多種維度、多種學派、多種視角兼容并包地觀察社會現象，以提供更多、更為豐富的理論來指導實踐。財政風險論、國家治理論、公共秩序論、系統平衡論等都是指導中國財政發展的基礎理論。中國的財政發展基礎理論研究不僅可以從國家治理、社會治理、全社會發展乃至全球發展的格局中汲取經驗，還可以將財政社會學、財政政治學、行為財政學等作為新時代財政理論創新的新方面，進而運用多元和發展的眼光推動中國財政理論創新。

第二，厘清政府與市場的邊界、規范政府融資行為。從系統的定義出發，首先需要界定政府的職能，進而了解政策實施的制度環境。改革開放初期，中國“有為政府”作用凸顯，在啟動經濟發展方面發揮了重要作用。在經濟不斷走向成熟的階段，讓政府職能更加公開化、規范化、透明化是改革的重要方面。因此，建議更多地強調基本公共服務和基本公共產品均等化。

2000年以來，我國各級地方政府的融資行為對推動經濟發展發揮了重要作用，但是這一模式也加大了財政壓力，提高了財政風險并呈現財政風險金融化的特征。為促進財政平衡、化解債務風險，基于“系統平衡財政觀”視角，建議在界定政府職能的前提下規范政府的融資行為。首先，強調財政收支的平衡，堅守以稅收融資作為政府融資的常態、以債務融資作為非常態的認識。在“系統平衡財政觀”下，財政支出與收入的對稱是經濟系統平衡的基本要求。其次，管理好政府債務，開拓新時代的政府融資管理模式。在這個過程中，實現行政管理和經濟管理中的權責匹配，完善離任的債務管理和在任的債務削減責任，是系統平衡財政觀的體現，也是對債務管控與平衡的思考。再次，發行特別國債、中央銀行向中央財政上繳利潤用于政府融資、刺激下行時期的經濟主體，這是特殊時期不得已的選擇。在這個過程中，始終強調經濟增長率要高于債務增長率，因為債務的削減最終要依賴于經濟增長，這也是“系統平衡財政觀”視角下的財政政策選擇。最后，從系統平衡的角度看，強調財政金融結合、財政驅動經濟發展化解債務，建議通過財政金融協調配合來解決債務問題，提高金融市場的約束力以強化對債務發行的約束力，強化績效考核以“硬化”債務支出的預算約束。

第三，樹牢以人民為中心的發展思想。財政工作要堅持以人民為中心，公共資源的配置要更多地傾向民生，公共服務的供給要體現平等化的獲得。人民群眾滿意，整體經濟社會系統就相對穩定。一方面，以人民為中心就是以人民的獲得感、滿意感為中心，促使公共服務更好地滿足人民的共同需求、平等需求、新的需求。加強對平臺經濟的財政稅收管理，加強對避免個人信息泄露的公共管理，都是新時代的新需求。另一方面，新的發展階段，優化基本公共產品和公共服務的供給也是應對老齡化問題的需求。進一步加強養老領域、醫療領域、教育領域、育兒領域的公共服務供給，強化平等供給、近距離供給和便捷性供給是進一步突出“以人民為中心”的政策選擇。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要是時代賦予財政工作的重要職責，抓住了主要矛盾可以讓整個經濟社會系統趨于穩定平衡。

第四，落實推動共同富裕的財政政策。一方面，推動共同富裕的財政政策應更多地體現為對中低收入群體的勞動激勵和收入分配調節，可以為中低收入群體提供更多的政策項目，如工作福利(workfare)，而不是直接的財政補貼和轉移支付政策。換句話說，就是鼓勵為中低收入群體提供更多的公益服務、公共服務進而獲得補助，這既可以減輕財政負擔，又可以充分體現勞有所得。另一方面，為鞏固中產階級，提升其消費能力，可以考慮利用中央銀行向中央財政上繳利潤抵充其首套房的信貸部分(截至過去的某個時間點)，或是采用國有資本的利潤進行抵充。這與部分國家和地區采取的“直升機撒錢”——給予中低收入群體或是特殊時期的群體現金補貼計劃有著類似的形式，這可以作為后疫情時代、經濟下行時期的特殊選擇。總之，在整體發展中要穩定個體收入增長、協調個體收入之間的關系，財政政策要更加突出體現機會的平等，突出對最低生活保障及對資本性收入的調節，努力實現共同富裕目標。

第五，完善推動區域經濟協調發展的財政政策。首先，完善現有的政策以促進地區振興計劃和國家發展戰略目標的實現。這是處理好整體和局部關系，達到系統穩定平衡的長期戰略和全局思考。建議未來以人均GDP、人均自主財政收入為分類標準，結合《全國主體功能區規劃》開發和規劃政策，重新定位和劃分區域經濟，由此制定并實施鼓勵投資欠發達地區的經濟計劃。其次，針對地區的支持項目和扶持資金向“一村一品”“一鎮一品”傾斜，促進各個地區以地方特色帶動自身發展。除此之外，通過財政直接支持和財政基金支持，進一步加大欠發達地區的基礎設施建設、基本網絡信息和網絡架構建設等，優化人文和營商環境。最后，塑造地區、城市的品牌，財政政策定位于輔助行政政策打造與地區品牌、城市品牌相契合的硬環境以及適宜品牌塑造的軟環境。通過軟環境和基本公共服務的提升，吸引人口和資源要素流入欠發達地區，促進欠發達地區人力資源的集聚是財政政策推動區域經濟協調發展的關鍵要點。

第六，優化助力科技創新的財政政策體系。在促進高質量發展、推動經濟系統演進的動力機制方面，瞄準科技創新優化財政激勵政策。首先，為優化升級現有的各層級的產業園區、工業園區，應完善科技孵化平臺、功能性機構集聚基地的財政政策。在全流程配套的行政服務方面提供便利性，實現“拎包入住”；對達到科技標準的技術團隊和創業人員，可通過完善科創方面的貸款貼息、社會保險補貼等予以支持；打造科技和應用的公共信息平臺，促進創新行為的交易達成。其次，優化財政稅收的激勵政策來鼓勵真正的科技創新。對于科技創新人才做好精準識別，在個人所得稅方面給予更多的邊際稅率優惠或專項附加抵扣制度優惠。再次，更多地關注中長期的基礎性科學活動，為驅動經濟增長的科技創新應用、項目轉型、產業轉型提供基礎性的財政政策支持。對于基礎性科學研究，制定長期激勵政策鼓勵感興趣的、自發式探索性的研究；在容忍基礎科研失敗的前提下，設置科學合理的激勵與績效考核機制增強支持力度。最后，鼓勵更多的國際合作與交流，鼓勵更多的科技人才與境外科技人員合作。在進口環節，可降低高等教育與科研院所研發活動進口設備的關稅負擔；為鼓勵更多的境內外科技創新合作，研發更便捷的進出關程序。