農村脫貧邊緣戶保障問題研究
——以宿遷市宿豫區為例

張 靜

（中共宿遷市委黨校，江蘇 宿遷 223800）

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出：“我們要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續。對易返貧致貧人口要加強監測，做到早發現、早干預、早幫扶。”“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。”脫貧摘帽無法保證一勞永逸，剛剛實現脫貧的地區和群眾還存在著返貧的風險。鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務依然艱巨。當前，在我國的農村貧困人口中，處于貧困標準線附近的“邊緣戶”仍然客觀存在。對于在貧困邊緣戶我們不容忽視，更應該且給予更多的關注。正如習近平總書記強調的，要加快建立防止返貧監測和幫扶機制，對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強監測，提前采取針對性的幫扶措施。如何把他們的脫貧效果穩定住，繼續向前走，關系到脫貧攻堅成果的鞏固。

1 宿豫區貧困邊緣戶現狀

1.1 貧困邊緣戶的界定及特點

貧困邊緣戶主要指的是年人均純收入在國家脫貧線上下擺動、處于相對貧困狀況的農戶。從各地調研數據和網絡搜索結果看，貧困邊緣戶的存在是一種普遍現象，在一些深度貧困地區占比還比較高。當前貧困邊緣戶主要包括兩類人群：一是已經列入貧困戶系列，雖已經脫貧但是效果不明顯，隨時都有返貧的風險；二是在進行貧困戶識別認定時，當年的全家人均收入略超過貧困線標準，未被列入貧困戶，但是家庭收入并不穩定。

1.2 宿豫區貧困邊緣戶概況及特色做法

2019年，宿豫區17692戶54206名建檔立卡低收入人口和9個省定經濟薄弱村、35個區定經濟薄弱村全部脫貧出列，脫貧攻堅核心任務基本完成。2020年，宿豫區為進一步鞏固提升脫貧攻堅成果，扎實開展脫貧攻堅鞏固提升活動，確保小康路上“一個不少、一戶不落”。全區排查出631戶重點監測對象，將其安排給區級領導干部及各鄉鎮（街道、園區）、各單位各部門科員級以上領導干部進行“一對一”結對幫扶。

實行“紅黃綠”三色分類管理。宿豫區借助科技手段，開發了‘致富碼’小程序，以家庭年人均純收入是否超過最低生活保障線、是否存在返貧風險點為根據，對建檔立卡低收入農戶實行‘紅黃綠’三色分類管理。綠碼代表對農戶定性分析結果為脫貧質量上升，預計年人均純收入穩定在最低生活保障線以上，且“兩不愁三保障”沒有任何風險；黃碼代表農戶“兩不愁三保障”已達標，返貧致貧風險點已經消失，但預計家庭年人均純收入沒超過最低生活保障線，需觀察是否存在返貧風險；紅碼則代表可能因各種突發原因導致收入驟減或支出驟增，存在返貧風險和易致貧風險。通過精準識別，全區范圍內共有易返貧易致貧農戶631戶。并將這些易返貧易致貧農戶全部作為‘紅碼戶’進行重點監測。“紅碼戶”是最值得關心的脫貧邊緣人群，鑒于每一戶都存在返貧風險點，宿豫區將他們分類安排到教育、民政、人社、衛健等行業部門，按照“一戶一策”要求進行分解幫扶。

（2）一對一結對幫扶。對631戶紅碼農戶再安排一名科員級以上領導干部進行重點結對幫扶，達到“1+1＞2”的幫扶效果，通過壓實責任持續鞏固脫貧成果。結對幫扶人員每月至少開展1次入戶走訪，了解農戶的家庭收支、返貧致貧風險點等情況，做好“致富碼”小程序的功能宣傳和操作指導，使農戶能通過“致富碼”小程序及時反饋家庭狀況。要根據農戶實際情況和脫貧需求制定幫扶措施，對有勞動能力因故不能外出的農戶，采取介紹家門口就業、申請扶貧小額貸款等形式，幫助實現就業創業；對因病因殘因災的農戶，進一步強化兜底保障和臨時救助等措施，積極動員社會力量參與幫扶工作，減少家庭支出，穩定脫貧成果。

（3）“志智雙扶”激發內生動力。幫扶人員通過積極引導低收入農戶摒棄等靠要思想，樹立自力更生、勤勞致富觀念，動員有勞力的低收入農戶參加技能培訓，主動就業創業，增強脫貧致富信心和決心。做好分戶老人子女的思想工作，主動履行贍養老人義務，讓分戶老人戶實現穩定脫貧。

當前宿豫區鞏固脫貧攻堅成果取得了實實在在的成效，但是經筆者調研發現貧困邊緣戶這一部分群體由于自身條件有限再加上一些客觀原因，收入不穩，面臨的問題重重。

2 貧困邊緣戶面臨的主要問題

2.1 關注度不夠，心態不平衡

村民不患寡而患不均，有部分貧困邊緣戶由于當年收入水平比政府劃定的貧困線標準略高，沒有被識別為貧困戶，他們的發展境地和納入精準扶貧的貧困戶相差不大，卻不能享受精準扶貧政策的紅利，引發出心理不平衡。精準扶貧使建檔立卡貧困戶獲得持續性的幫扶，甚至比邊緣戶發展得更好，而邊緣戶作為非貧困戶，不能享受教育、醫療、產業、住房等方面的幫扶政策，因此產生相對剝奪感。同時，部分貧困戶“好吃懶做”，甚至炫耀自己獲得的眾多幫扶政策，加劇了邊緣戶的心理不平衡。邊緣戶心理的不平衡，不僅降低了扶貧政策的滿意度和認同度，而且導致“爭當貧困戶”、“非法上訪要政策”等不良現象，一定程度上影響基層的和諧穩定。有的邊緣戶容易產生攀比心理，如果不及時幫扶、疏導，可能激化貧困邊緣戶與貧困戶、一線扶貧干部等群體之間的矛盾。

2.2 受教育程度不高，勞動能力有限

筆者經調研發現，貧困邊緣戶大多數處于初中及以下文化水平，勞動能力有限，單純依靠農業收入及打零工，這就導致其沒有穩定的收入來源，易跌入貧困線以下。

2.3 收入不穩定，抗風險能力差

大病、教育、突發事件是邊緣戶主要的致貧原因，邊緣戶成為精準扶貧中難以預測和監控的群體。根據調研發現在宿豫區631戶重點監測貧困邊緣戶中，其中因病因殘因學致貧比例達到89%。

可以說由于政策幫扶受限和貧困邊緣戶自身原因，這部分群眾打工無去處、種養無技術、經商無本錢，依靠自身努力實現增收幾乎不可能。貧困邊緣戶的問題不解決，將直接影響脫貧攻堅成效，影響群眾對脫貧攻堅的滿意度，甚至會影響社會大局的穩定。

3 加強貧困邊緣戶保障對策建議

針對邊緣戶存在的問題，應及時進行政策調整，制定系統性的幫扶措施，增強邊緣戶的致富能力，促進邊緣戶與建檔立卡貧困戶的均衡發展。

3.1 摸排建檔、精準識別——“脫貧路上一個都不能少”

貧困邊緣人口的識別和幫扶，是鞏固脫貧攻堅成果的關鍵。對于每一名納入幫扶的貧困邊緣戶都要建立檔案，實行動態管理，情況變好的要及時退出，突發意外需要幫扶的又及時納入。宿豫區采取農戶自主申報、比對提醒申報等，并按照“凡進必核”要求，由區民政局及時開展申報對象家庭經濟狀況核查、比對，對符合條件的保障對象和監測對象納入大救助系統，并報備區扶貧辦及時予以建檔立卡。針對這兩類人員，宿豫區曹集鄉在2019年底完成脫貧攻堅核心任務的基礎上，又通過農戶自主申請、幫扶干部走訪、大數據對比等方式，核實確定40戶142人貧困邊緣人口，有針對性的采取“一戶一策”的幫扶措施，有效防止了邊緣農戶返貧。

3.2 補短幫扶、精準施策——箍緊木桶“短板端”

準確掌握貧困邊緣戶不同類別的需求，是實施幫扶的難點所在。貧困邊緣戶畢竟不是貧困戶，不能按照貧困戶的幫扶舉措。針對確定的貧困邊緣戶，要能明確責任人，常態化開展走訪幫扶，了解貧困邊緣戶想法需求，給出具體幫扶方案，準確詳細記錄幫扶情況，確保幫扶措施有的放矢，有序承傳，做到要因戶施策，幫扶到位。從前期調研走訪情況來看，貧困邊緣戶面臨的住房、醫療和增收的問題比較突出。要圍繞大病、教育、災害等主要致貧原因進行幫扶。針對邊緣戶因大病或意外致貧返貧，建立大病醫療救助基金或大病保險；設立邊緣戶救助基金或“扶貧保”，當其遭受災害、重大疾病、子女就學等特殊困難時，及時給予提供“救急”幫助，避免出現新的不平衡現象。最后，做好精準扶貧政策與常規社會保障制度的銜接。逐步加強農村養老、醫療、教育、住房安全等普惠性政策的實施力度，讓符合條件的邊緣戶應保盡保。將事后救助政策與農村養老、基本醫療、最低生活保障、工傷保險等政策結合起來，通過綜合性手段增強邊緣戶抵御風險的能力。

3.3 統籌外力、激活內能——提升增收活力

實施長效“扶貧扶志扶智”，激活內能，增強脫貧的主動性與有效性。要統籌外力幫扶與內生動力，采取政策激勵、技術服務、主體帶動等方式，增強邊緣戶自主發展意愿，提高精氣神，不斷拓寬邊緣戶致富增收道路。扎實推進扶志與扶智工作。開展政策講解活動，增強邊緣戶對于精準扶貧政策的理解，幫助邊緣戶樹立勤勞致富的正確觀念，加強自主脫貧的典型宣傳，避免“等、靠、要”思想，逐漸消減邊緣戶的不平衡心理。通過技能培訓、介紹務工、扶貧車間等，提升邊緣戶脫貧能力，增加邊緣戶發展機會，授人以魚不如授人以漁。此外，要積極開展對貧困邊緣戶中年輕群體職業教育，針對他們的實際情況，采取學歷教育與非學歷教育并進，集中上課與送教上門結合，使之掌握一定的謀生技能，提高他們自我生存的意愿與能力。

3.4 打組合拳，畫同心圓——形成社會合力

貧困邊緣群眾是一個社會問題。鞏固脫貧攻堅成果，要在政府扶持救助的同時，充分發揮政府、市場和社會的作用，形成強大的社會合力。首先，貧困邊緣戶穩定增收，與村集體經濟的發展息息相關，基層黨委、政府要研究出臺鼓勵村級集體經濟發展的政策，建立相應激勵機制。對村集體企業吸納貧困邊緣人口就業的，享受國家相應優惠政策；鼓勵農村貧困人口以現金、實物、土地入股村級集體企業，以股東身份參與企業分紅。在基層建立起有長遠發展的穩固產業，通過產業發展變輸血為造血，將村集體和村民群眾連接到一起。其次，各級政府應充分發揮轄區愛心企業、社會團體、社會愛心人士和熱心居民的積極性，通過幫扶、共建、獻愛心、微心愿等多種渠道或方式，為更多有實際困難的群眾提供“一對一”“點對點”“定制化”等貼心幫扶，真正拉他們一把可將貧困邊緣戶納入到貧困體系共同施策，發動各方力量廣泛參與，引導各行各業依托自身資源開展各具特色的幫扶活動，鼓勵愛心企事業單位和愛心人士與重點困難對象結對認親，開展結對幫扶、按需幫扶、多元幫扶。宿豫區為進一步鞏固脫貧攻堅成果，聚焦易返貧易致貧的重點群體，瞄準因病、因學、因災等返貧致貧因素，積極運用商業保險手段，從源頭上筑起發生貧困的“截流閘”和“攔水壩”，有效控制貧困增量和返貧問題。

3.5 創新行動，長效機制——提供制度性保障

要圍繞國家扶貧改革試驗區“解決相對貧困、縮小收入差距、促進共同富裕”主題主線，按照兜底線、織密網、建機制的要求，突出開發式扶貧和保障性扶貧相結合，強村與富民相結合，加快脫貧攻堅與鄉村振興戰略有效銜接，全面構建城鄉統籌解決相對貧困長效機制，更好滿足相對貧困人口多層次、多樣化幫扶救助需求，為脫貧后時代解決相對貧困問題、防止返貧提供有效制度性保障。2020年，宿遷市市被省扶貧工作領導小組納入全域開展解決相對長效機制試點地區，形成《宿遷市建立解決相對貧困長效機制試點方案》，并于當年7月份獲省批復同意，啟動建設。方案明確了兜底保障、緩解支出型貧困、開發式扶貧、社會幫扶“四位一體”解決相對貧困長效機制。

“不以事艱而不為，不以任重而畏縮。脫貧不是終點，而是一個新的起點。當下我們要深刻領會扎實貫徹習近平總書記重要講話精神，繼續發揚守望相助、團結協作的優良傳統，依托脫貧攻堅的良好基礎和成功經驗，在新歷史起點堅定追求更加美好生活的信心和斗志，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，在走向共同富裕的道路上邁出新步伐，為全面建設社會主義現代化國家奠定堅實基礎。