全面預算績效管理視角下高校預算績效管理優(yōu)化路徑研究

袁萍（陜西科技大學 陜西西安 710021）

一、引言

教育投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性投資，是發(fā)展教育事業(yè)的重要物質基礎，是公共財政保障的重點領域。2019年國家財政性教育經費支出首次突破4萬億元，并連續(xù)八年保持在4%以上。隨著我國教育領域財政支出的不斷增加，高校獲得的財政資金持續(xù)增長，為高校進行供給側結構性改革提供了資金支持，保證了高校教育教學服務質量、科技創(chuàng)新能力的提高。在高校資金規(guī)模不斷擴大的同時，“以績效為導向”的財政支出管理體制不斷改革，國家也相繼出臺政策要求高校重視績效管理工作。

黨的十九大報告明確提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年9月中共中央、國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》提出，力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化。2019年12月教育部《關于全面實施預算績效管理的意見》要求各地各單位各司局必須將思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院關于全面實施預算績效管理的決策部署上來，把全面實施預算績效管理作為推進教育治理體系和治理能力現代化的重要舉措，確保各項改革任務落到實處。伴隨著大量資金的投入及大量項目的實施，高校資金“重申報、輕管理”“重收入、輕支出”等問題日益凸顯，在預算績效管理方面還存在著預算績效目標不明確、預算執(zhí)行率不高、預算績效監(jiān)督評價體系不健全等問題。因此高校應全面推進預算績效管理，合理優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益。

二、預算績效管理的概念及高校實施全面預算績效管理的必要性

預算績效管理是一種新興的管理方式，是指以績效指標為核心，對預算績效管理的各個環(huán)節(jié)進行分析評價的一種管理方法，強調一種重視支出的責任、效率和“花錢必問效、無效必問責”的管理理念。也就是資金投入與支出效果的比較，實際上解決三個問題：一是該不該投入資金做這項工作，二是花多少錢做這項工作，三是資金投入是否物有所值（袁萍，2021）。

就外部環(huán)境來說，自2003年中共十六屆三中全會提出建立預算績效評價體系以來，國家層面相繼出臺文件，明確要求各級政府及相關部門加快建立現代化財政制度，全面推進預算績效管理。高校也應當積極落實國家政策，逐步由追求快速發(fā)展模式向高質量、內涵式發(fā)展轉變。就內部環(huán)境來說，高校實施全面預算績效管理有利于促進投入與產出的有機結合，合理優(yōu)化資源配置，避免資金閑置、浪費，充分發(fā)揮高校教學、科研、社會經濟效益等方面的優(yōu)勢，提高資金使用效益，提升財務管理水平。因此，高校全面實施預算績效管理具有一定的必要性和重要性。

三、高校實施全面預算績效管理存在的問題

（一）預算績效目標制定不合理。高校在確定預算項目的同時，需要制定相應的績效目標。績效目標制定得是否合理，一定程度上決定著預算項目能否成功獲批。高校財務部門是預算編制的牽頭部門，在預算編制過程中主要承擔著匯總責任，其他各相關部門自行申報預算并提交預算績效目標。由于高校經費來源廣泛、機構設置復雜，預算績效目標制定普遍存在以下問題：一是績效目標制定偏低。為了預算項目順利通過績效考評，相關部門往往在申報預算時制定較低的績效目標，這在一定程度上影響了預算資金的使用效率。二是缺乏一套完整的績效目標體系。現行的績效目標范圍廣泛，各業(yè)務部門僅根據自己部門的經費情況填報績效目標，主觀性較強，且由于部門之間信息不對稱，存在交叉情況或相同類型的預算項目之間定量與定性目標制定不明確、統(tǒng)一性差，難以發(fā)揮績效目標在績效評價工作中的重要作用。三是缺乏專業(yè)的審核人員。財務部門在匯總績效目標時，由于缺乏專業(yè)能力，無法對個性且專業(yè)性強的績效目標進行科學合理的評價。

（二）預算編制不科學。高校在編制預算時，通常采用“二上二下”的編制方式，各業(yè)務部門將年度資金需求上報至財務部門，最終由財務部門分析匯總上報至上級財務部門。就現行高校預算編制方式來看，還存在一些問題：一是業(yè)務部門預算編制缺乏約束性，主觀性強、隨意性大，“重金額，輕效益”，僅考慮部門內部資金的最大需求，不能將預算編制與學校戰(zhàn)略目標掛鉤，忽視了資金分配使用及效益的發(fā)揮；二是財務部門與業(yè)務部門之間缺乏有效溝通，存在業(yè)務壁壘。財務部門在編制學校整體預算時，難以科學論證業(yè)務部門的預算需求是否合理，在研究審議后視財力情況，僅能對學校資金重點投入方向如學科建設、人才引進、師資培養(yǎng)、智慧校園等，以及一些重復預算、缺少預算的項目按照“輕重緩急和統(tǒng)籌發(fā)展”的原則進行分配調整，而無法保證學校整體資金預算績效結果最大化。三是除財務部門外，其他部門負責預算編制的人員相對不固定，且缺乏專業(yè)性的財務知識，一定程度上對預算編制的科學性造成了影響，進而影響預算績效評價效果。

（三）預算績效運行監(jiān)控不到位。預算績效運行監(jiān)控在預算績效管理全流程中起著至關重要的作用。就當前實際情況看，高校在預算績效運行監(jiān)控方面還缺乏有效的內外部監(jiān)督機制。就外部環(huán)境來說，除了審計和紀委巡視，上級部門并未設置單獨的績效運行監(jiān)督機構。對預算單位績效運行考核時，基本只采用預算執(zhí)行率，忽視了資金投入與成果產出，一定程度上來說很難對預算績效目標是否偏離進行監(jiān)控，未能達到監(jiān)控目的，落實監(jiān)督責任。就內部環(huán)境來說，一方面，在上級部門下達預算績效監(jiān)控任務時，高校財務部門要按照上級部門要求進行相關數據填報并完成考核。也就是說，從預算績效目標設定、預算編制到預算績效運行監(jiān)控、預算績效評價這個“評估、執(zhí)行、監(jiān)督、評價”的過程中只有財務部門及相關業(yè)務部門參與，身兼多職的財務部門很難做到權責分明，缺乏第三方如校內審計部門的監(jiān)督。另一方面，財務部門在日常預算績效運行監(jiān)控時，僅能對預算執(zhí)行過程中經費支出的合理合規(guī)性進行審核，無法對預算項目是否完成階段性目標進行有效監(jiān)督。

（四）預算績效評價體系不健全。預算績效評價是一項流程環(huán)節(jié)多、復雜程度高的綜合性評價工作。現階段，高校預算績效評價體系還存在多方面問題：一是指標體系不科學。一方面，目前的績效評價指標具有一定的通用性，共性指標多，個性指標少，未考慮到不同水平、不同類別高校的特殊性。除規(guī)定的指標大類外，細化的績效指標均由高校自行設定，無統(tǒng)一的參考標準，一定程度上造成了績效目標設定不科學、不合理，個別指標與項目的契合度和相關性程度不高，指標設置前后連貫性不強。這就導致績效評價工作不能有效地在不同單位間進行橫向對比，也不能有效地對同一單位前后年度進行縱向對比。另一方面，績效評價指標具有多樣性、隨意性特征。現有的財政部《項目支出績效評價管理辦法》僅對涉及項目支出的四個一級指標進行了賦權，并未涉及二三級指標，指標權重的不確定性會對績效評價結果的準確性產生影響。就高校實現全面預算績效評價來看，這種適用于項目支出績效評價構建的指標賦權，并不適用于高校整體支出績效評價。二是績效評價方式單一且覆蓋范圍不全。首先，預算績效評價基本依賴單位自評，缺少第三方的有效監(jiān)督。其次，預算績效評價側重于事后評價，忽視事前、事中評價，未形成一個閉環(huán)的管理體系，造成預算績效評價嚴密性、規(guī)范性不夠。再次，現階段的預算績效評價基本以項目及專項資金為主，對高校整體支出績效評價重視度不夠。三是信息化手段較薄弱。目前高校預算績效評價基本采用表格填報評價方式，容易造成績效評價信息滯后及信息孤島現象。

（五）預算績效評價結果運用不理想。預算績效評價結果的充分運用是全面實施預算績效管理的最終目的。預算績效評價的目的不僅在于對現存問題進行分析與掌握，更在于解決問題并提升資金管理水平與使用效益。但在實際工作中，多數高校未建立績效評價結果運用反饋機制，無法將評價結果運用和獎懲機制、資源配置、預算管理等有機結合，存在“重評價，輕應用”現象。此外，參評的業(yè)務部門僅將此項工作當成一項任務完成，評價結束則代表這項工作完成，不關注評價結果分析。這就導致績效評價表面化，無法充分發(fā)揮其對實際工作的約束、監(jiān)督與促進作用。

四、提升高校全面預算績效管理的優(yōu)化路徑探析

（一）切實合理，制定預算績效目標。2014年，新《預算法》首次強調“績效目標”這一概念，是實施全面預算績效管理的基礎。全面實施預算績效管理應當將績效目標制定作為關鍵點，發(fā)揮績效目標的源頭控制作用。科學合理制定預算績效目標，一是明確績效目標。績效目標應當突出預算績效管理的有效性、效率性、效益性。高校整體績效目標的制定應當考慮學校整體發(fā)展，突出目標和戰(zhàn)略；業(yè)務部門績效目標的制定要以學校整體績效目標為導向，突出重點和特色。二是建立完整的績效目標體系。選取績效目標指標時，應當將定性與定量指標相結合，并根據高校預算項目的不同類別、不同特征，從質量、數量、成本、產出、效益等方面多維度細化，同時應當與績效評價指標相關聯(lián)，確保績效目標的可考核性；績效目標的設定不僅要保證高校整體績效目標與業(yè)務部門績效目標的相關性、統(tǒng)一性，而且要保證相同類型的預算項目之間績效目標的協(xié)調性，避免績效目標之間出現矛盾與沖突。三是強化績效目標質量管理。加強相關人員專業(yè)培訓，對績效目標的合理性、完整性、匹配性進行審核，充分發(fā)揮績效目標在績效評價中的重要作用。

（二）細化認真，提高預算編制水平。預算編制是高校獲得資金的起點，科學合理地編制預算顯得尤為重要。首先，預算編制應當緊密圍繞高校發(fā)展理念，堅持以“保基礎、強保障、建高峰”為重點的工作思路，強化責任意識，嚴格執(zhí)行編制程序，引入項目庫管理模式，細化認真編制預算，努力發(fā)揮好預算編制推動學校事業(yè)發(fā)展的作用。其次，以支出結果為導向，將績效理念融入預算編制環(huán)節(jié)，對資金的預算投入與預計產出結果進行科學論證，引導資金投向，發(fā)揮資源配置功能，提升資金使用效益，確保預算編制在預算績效管理的事前評估環(huán)節(jié)得到有效控制。最后，強化財務部門與業(yè)務部門之間的有效溝通，加強業(yè)財融合，掌握業(yè)務部門真實的資金需求，對資金投入大、實施難度高、項目周期長的預算項目，應當充分探討，反復論證，確保項目可行性，以實現學校資金預算效益最大化。

（三）嚴格監(jiān)督，強化全流程監(jiān)控管理。預算績效運行監(jiān)控是對預算績效管理全流程中績效目標的實現程度、預算執(zhí)行進度、預算資金績效評價等方面施行監(jiān)督管理的一種重要手段。首先，有效的預算績效運行監(jiān)控不僅應當監(jiān)督預算資金日常是否嚴格按照預算編制計劃使用，而且應當對預算執(zhí)行全過程進行監(jiān)督檢查及評價。即在資金日常使用過程中，應當嚴格執(zhí)行“無預算不支出”“誰支出誰負責”的原則，將內部控制管理與績效運行監(jiān)控相結合，通過內部控制管理手段強化績效運行監(jiān)控效果；同時，應當對資金執(zhí)行緩慢、績效目標偏離軌道、績效評價結果不理想等情況進行分析與預警，及時調整，確保資金在預算執(zhí)行全過程中得到有效監(jiān)督與管理。其次，預算績效運行監(jiān)控應當適當引入第三方監(jiān)督機制。在外部環(huán)境中，除審計、紀委巡視外，可以通過公開招標的方式引入專業(yè)的第三方機構參與績效運行監(jiān)控，充分發(fā)揮監(jiān)督責任；在內部環(huán)境中，不能僅依靠財務部門，應當將審計部門融入到預算績效管理全過程中，打破監(jiān)督管理中存在的“部門化”“碎片化”問題，發(fā)揮內部審計的監(jiān)督控制作用。再次，提高信息化管理水平。通過引入信息化管理手段，將預算數據納入信息系統(tǒng)管理，實現預算數據實時、動態(tài)監(jiān)控，更好地發(fā)揮預算績效運行監(jiān)控職責。

（四）科學有效，建立預算績效評價體系。在當前預算績效管理基礎薄弱的情況下，預算績效評價是有效推進預算績效管理的突破口。一是建立健全指標體系。在現有的共性指標基礎上，分類規(guī)范確定績效評價指標。共性指標由上級部門統(tǒng)一設定，個性指標由各高校根據辦學特色自行設定，設置共性指標與個性指標時既要兼顧當前也要著眼長遠；選取不同類別項目如教學、科研、管理等方面指標時，應當有所側重，將定量指標與定性指標相結合、絕對性指標與相對性指標相結合、投入與產出指標相結合；不同大類指標應當根據重要程度、項目實施階段等因素綜合確定，細化差別，分別賦予其權重，加權計算評價得分，以解決目前存在的各高校自行設置所有績效評價指標帶來的隨意性和不可比性，提高績效評價結果的橫縱向對比性。二是完善績效評價機制。一方面，建立高校內部自評與上級部門評價監(jiān)督相結合的協(xié)同機制，強化責任約束，進一步提升績效管理質量；另一方面，重視高校整體及專項項目預算績效評價，構建“事前有目標，事中有監(jiān)控，事后有評價，評價結果有運用”的預算績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，全方位推進高校開展預算績效評價。三是加快建立預算績效管理信息化體系。以陜西省為例，在整合、優(yōu)化現有部門預算管理系統(tǒng)的基礎上，將績效管理納入“財政云”一體化系統(tǒng)，做到校內預算申報、批復、執(zhí)行、調劑、監(jiān)控、評價等工作全流程信息化管理，推進預算和業(yè)務一體化規(guī)范管理。

（五）獎懲結合，強化績效管理激勵約束機制。績效評價相關工作結束后，應當以結果為導向，明確績效評價責任，將績效評價結果運用落到實處。一是建立績效管理與結果相結合的改進機制。高校需要對評價結果進行全面、認真的梳理，深入剖析預算績效管理中存在的問題，追溯源頭，厘清責任，將得出的評價結果及時向相關責任部門反饋，限期整改，并進一步改進和完善管理制度，使相關人員在制度的約束下增強結果應用意識，確保整改結果的長效。二是嚴把績效關。將績效評價工作納入部門年度考核，并與次年預算安排緊密掛鉤，切實提高資金績效評價工作整體質量。三是信息公開。將考評結果進行公開披露，接受社會監(jiān)督。

五、結語

全面實施預算績效管理是落實政府部門過緊日子、應對財政收支矛盾、提高資金使用效益的重要抓手。現階段我國高校距實現全面預算績效管理還存在一定距離，高校可以從以上幾方面入手，推動建立適應高校健康發(fā)展的全面預算績效評價體系。