高校基建財務管理存在的問題及改進

劉曉妮（北京信息科技大學財務處 北京 100192）

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會首次提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題。貫徹落實十八屆三中全會精神、推動高校治理體系和治理能力現代化，成為新時期我國高校的歷史使命。推動高校內部治理體系建設，亟需建立健全實現全校一盤棋、頂層設計、系統治理的制度體系，以加強高校教學、人才培養、基本建設等重大活動的內部治理。近年來，隨著高校新建、擴建、動遷等活動的展開，高校基本建設規模不斷擴大，涉及資金數量不斷增加，為高校基本建設財務管理帶來了巨大挑戰。基建財務管理是基建工程的重要支撐和內控環節，在基本建設項目全生命周期管理過程中具有重要的作用。當前，傳統的基建財務管理模式在一定程度上難以適應新時代高校治理能力現代化的建設要求。基于治理理論，重新探討政府會計制度改革、全面實施預算績效管理、加強行政事業單位內部控制等形勢下的高校基建財務管理問題，總結制約基建財務管理效能影響高校內部治理現代化建設的主要困境，探索適應新形勢的管理路徑，具有重要的現實意義。

二、當前高校基建財務管理面臨的新形勢

近年來，隨著國家治理制度和治理體系的不斷完善，政府會計制度改革、預算績效管理、事業單位內控趨緊等一系列新舉措的推行為高校基建財務管理等內部治理活動帶來了新的挑戰，對高校基本建設財務管理工作提出了新要求。

（一）政府會計制度改革推動高校基建財務會計核算大調整。黨的十八大以來，推進政府會計制度改革，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，深化財稅體制改革成為深化改革的重要舉措。新《中華人民共和國預算法》《政府會計準則——基本準則》《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》等新法新規的推行，拉開了政府會計制度改革的序幕。新政府會計制度的出臺是全面深化財稅體制改革的重要舉措，是提升行政事業單位財務和預算管理水平的迫切需要，為全面實施績效管理提供了重要政策支撐。政府會計制度改革背景下，與高校基建財務管理密切相關的高校會計核算工作發生了重大變化，預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計核算體系對高校會計核算和報告提出了新的標準和要求。新政府會計制度下，高校對基本建設投資不再單獨建賬，統一納入學校事業賬中核算。

（二）全面實施績效管理倒逼高校基建財務管理提升預算精度、突出效度。黨的十九大報告明確提出，要加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》和《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》的出臺，為高校全面實施預算績效管理提供了頂層設計、制度安排。全面實施預算績效管理，就是要求高校開展預算工作時做到統一管理和分級負責，做到統籌兼顧和收支平衡，做到力行勤儉節約和突出績效；要求高校在編制預算過程中，實現學校預算主體工作績效、內容、目標的統一；要求高校切實推進預算編制精細化和規范化，提前明確項目的績效目標，提高預算制度的操作性，提高分析測算精度，細化預算項目。

（三）行政事業單位內部控制建設要求提升高校基建財務管理監督和風險防控水平。2017年，財政部印發實施《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（以下簡稱《內部控制制度》），行政事業單位內部控制建設步伐不斷加快，制度體系不斷完善。同時，《內部控制制度》的實施為行政事業單位內部控制制度建設設定了更高標準，要求制度體系建設必須圍繞推動單位經濟和業務活動規范有序進行，堅持內部控制量化評價和信息技術支撐；加強對重點領域和關鍵崗位開展經濟和業務活動流程的規制，逐步將控制觸角延伸至全部業務活動和內部權力運行體系。具體而言，高校需適應新形勢、新要求，以加強內部流程管控為抓手，不斷健全內部控制體系；以規范內部權力運行為重點，加強內部權力制衡；以促進內控信息公開為目標，建立內控報告制度；以嚴格考評問責力度導向，加強監督檢查工作。

三、新形勢下高校基建財務管理存在的問題

近年來，隨著高校整體內部治理的推進，高校的各項活動，尤其是財務管理方面有了較為明顯的提升，但高校基建財務管理方面依然存在一些問題。

（一）預算編制不嚴，預算執行困難。在實際的高校基建財務管理工作中，普遍比較重視會計核算，對基本建設項目的過程管理重視程度不夠，導致出現了預算編制不嚴、預算執行困難等問題。主要表現在，一是財務人員在基建項目立項、執行過程中沒有發揮財務部門的監督職能，從而導致項目資金利用不夠，出現了預算超支、項目資金被挪用等問題。二是在基建項目立項過程中，前期論證不充分，缺乏可行性論證和科學完善的預算管理方案。雖然有些基建項目已經編制了預算，但施工前沒有進一步審核完善，致使預算無法按照批復執行，出現建設項目概算超計劃、預算超概算、決算超概算的現象。超出批復預算部分的支出，只能由學校自籌資金解決，從而給學校造成資金困難。三是基本建設項目概算粗糙、預算不合理、盲目報建。概算與預算上的不精確，將為后期的各個環節帶來巨大影響，比如，后期設計、材料配備、施工進度都需要做出重大調整，甚至是完全對先前的可研報告和立項批復內容推倒重來，最終的結果只能是項目延期、成本增加、建設艱難，財務風險加大。四是年度預算與實際工程進度不匹配，年度預算資金配備不合理。基本建設項目預算編制的合理性和科學性，將直接影響到后期項目的執行和預期效益目標的實現。

（二）項目核算不規范，科目設置不合理。在新政府會計制度下，基建項目核算并入學校事業賬統一核算，要求基本建設項目支出在在建工程科目下進行核算。改革前，要求基建項目單獨建賬核算，但當基建并入學校整體大賬之后，要求基建項目的管理方式與核算方式必須與學校事業賬相配套，這給基建財務管理帶來了很大挑戰。在項目規劃方面，存在多項目以組團和打包方式規劃并一體申報立項。項目預算批復后，在事業賬中，按批復的項目為依據進行立項并進行核算。如果基建項目是打包批復的，在成本歸集的過程中，需要根據摘要進行歸集，這樣就會影響項目成本歸集的準確性，進而會影響后續單體竣工和固定資產登記入賬、資產確認等。在人員方面，在會計核算的過程中，由于對基建業務不了解，會出現科目設置不合理問題。同時，基建財務管理人員墨守陳規，認為基本建設項目的核算只要按照準則要求進行分配即可，并不考慮實際分配的公正性以及相關業務的合理性，致使分類業務最終的成本不匹配，直接影響到學校的相關決策，造成待攤科目和建筑安裝等科目混淆，使得項目成本核算出現偏差。

（三）績效評價不全面，指標體系不健全。實踐中，基建建設項目財務管理普遍存在注重投入、忽視管理，注重資金支出、忽視績效管理的現象，對于績效評價工作沒有充分的認識和足夠的重視。一是基建部門主體意識不強，認為項目績效管理是學校財務人員的工作，在項目實施工程中，將精力集中在項目的形象進度上，對預算目標實現的關注度不夠。二是基本建設項目預算績效管理制度和績效監督不完善，未設立專門的預算績效管理機構。三是績效管理的廣度和深度不夠。由于基本建設項目的專業性較強，培訓力度不夠，高校的預算績效管理隊伍不夠專業。四是基建項目的預算績效評價指標體系不健全。目前基建項目大多是參考財政支出項目的預算績效評價體系來評價的。

（四）隊伍建設不到位，業財融合不深入。隨著我國高等教育事業的飛速發展和高校建設經費總量的迅猛增長，原有的財務與業務脫節的粗放管理模式已不能滿足高校財務風險監控和財務精細化管理的需求。高校基建財務人員大多為學校財務處的會計人員，基本按照基建人員提供的原始單據對業務進行核算，而對項目的概預算批復內容、批復的額度、合同中規定的付款條件完備情況了解不夠，因此基建財務人員只能被動地根據基建部門的審批單付款，沒有起到有效的監督、管理及控制作用，致使基建項目出現超預算問題。二是財務人員業務能力不強。表現在財務人員不懂業務，也不主動學習業務，專業技能單一，無法深入到基建業務的全流程，更無法準確進行成本核算及歸集，僅能提供財務數據而不能提供實際業務中發生的真實數據。主要原因在于財務人員思想意識傳統，認為自己的主要工作就是記賬。由于基建設項目是臨時性的項目，大多數基建財務人員屬于兼職人員，基建財務人員對業務重視不夠，對業財融合發展的重視度不夠，認為“做好賬”“填好報表”就完成了自己的工作。還有一部分原因是人員配備不合理，基建財務人員被大量其他工作所牽絆，導致無法將更多的精力投入到基建相關知識的學習中，無法全心全意投入基建項目財務管理的過程中。以上因素，綜合導致基建財務的工作就是完成記賬工作，無法達到財務管理的需要，更沒有履行自己的監督職能。

四、優化高校基建財務管理的建議

（一）提高預算編制，加強預算執行。為了提高基本建設項目預算編制的合理性和可行性，高校在基本建設項目立項過程中，應結合學校事業發展規劃需要，根據實際情況和市場情況，對基建項目進行科學、合理的預算編制，必要時可聘請校外專業機構或校內外專家對基本建設項目進行科學論證。預算編制前，要充分了解項目使用部門的實際需求，對工程所需設備、材料進行充分的市場調研，夯實預算編制基礎，避免項目實際執行過程中，發生大量的設計變更等事項。財務人員要積極參與到預算編制過程中，利用自身對基建財務政策的了解和專業知識判斷，為項目預算申報出謀劃策。預算編制完成后，基建財務要配合基建部門，完成項目立項和批復工作。項目批復后，對于持續時間超過一年的項目，基建財務人員和基建人員對工程進度和工程量進項測算，將基本建設項目資金按照會計年度進行分解和細化，完成項目滾動預算編制和申報工作，避免項目預算執行過程中形成結余導致財政資金上繳或形成資金缺口，從而影響工程進度情況的發生。因此基建財務人員應利用自身的專業知識和基建部門的工作經驗，準確測算年度基本建設資金需求，及時完成在項目預算申報工作，項目預算資金批復后，嚴格按照預算申報內容，完成項目資金的支付工作，避免形成資金結余或資金缺口；對于高校自籌資金的基建項目，財務部門在校內預算安排過程中，要積極籌措、合理統籌資金，最大限度地提高資金的使用效益，保證基本建設項目的順利完成。

（二）優化科目設置，提高核算準度。按照新政府會計制度的要求，基建項目支出應并入學校事業賬進行統一核算和管理，因此，在在建工程明細科目設置和基本建設項目管理的過程中，要同時滿足學校原事業賬核算項目和基本建設項目核算和管理的要求。在學校大賬中，基本建設項目核算的目的是要清楚記錄項目的支出情況和項目竣工決算后在建工程轉入固定資產的金額。在科目設置時，由于高校管理項目的模式不盡相同，可以根據不同的管理模式進行會計科目設置。對于項目預算批復單一的高校，可以通過設置獨立項目、使用統一科目，對項目核算內容進行單獨核算。在設置在建工程明細科目時，可以直接在在建工程下設二級科目建安投資、待攤投資，再根據實際情況設置三級科目，如：設計費、監理費等；但是如果基建項目打包或組團申報后批復的情況，例如新校區建設類的大型基本建設項目，由于建設周期長、項目單體多，項目年度批復預算用來滿足多單體建設的資金需求，無法按照項目單獨核算，繼續按照上述會計科目設置，統計數據的準確性不夠。因此，在科目設置時，在建工程一級科目下可設單體名稱作為二級科目，建安投資、待攤投資作為單體名稱的下一級科目，這種科目設置方式，將方便單體成本的預算控制和相應數據的獲取，提高數據估計的準確性。除以上兩種科目設置方式，還可以采用基建輔助臺賬的方式，對資金撥付和項目支出進行輔助核算。不同科目設置的方式，最終目的都是方便后續的數據統計，有效地控制項目單體、項目總額成本，為以后的相關數據分析和在建工程轉為固定資產做好準備。

（三）健全制度體系，強化績效管理。在高校基本建設項目中實施全面預算績效評價，轉變觀念是關鍵。高校應提高對基建項目績效評價的重視程度，建立由校領導牽頭、相關部門參與的績效跟蹤工作小組，明確相關部門在項目績效評價中的主體責任，提高基建項目相關部門和人員參與項目的積極性。學校要建立健全全面預算績效評價指標體系，根據學校的戰略目標設計出一套績效評價體系，將學校基本建設中的財務指標與非財務指標、定量指標和定性指標相結合，更加關注經濟指標與效益指標的統一性，以實現高校基本建設規劃目標為導向，細化、量化、具體化各項績效評價指標，建立一套針對性強、科學合理的基建項目預算績效評價體系。注重績效評價與預算安排的銜接機制。針對基建項目建設周期較長的特點，建立半年績效評估機制，將評估結果作為下一年度預算安排的重要依據。最終要建立預算績效評價結果與預算安排、政策調整掛鉤的考核機制，切實做到“花錢必問效，無效必問責”。

（四）提升人員素質，深化業財融合。高校基建財務管理業財融合強調將財務管理貫穿于基建項目全周期，實現基建業務流程的全鏈條覆蓋；要求基建財務管理向基建項目多維度延伸觸角，實施全過程管理。具體而言，就是對基建項目從投資決策到交付使用的全程財務分析，進一步擴大財務管理的內涵和外延，構建基建項目財務精細化管理體系。業財融合是由傳統會計向新時代會計的轉變，是新時代財務工作發展的必然趨勢，也是財務人員轉型發展的方向。業財融合的基礎在于財務能力和業務能力的雙提升，關鍵在于兩種能力集合于一人。作為財務人員，需重點圍繞財務管理新形勢、新政策，加強業務培訓和實務技能訓練。在提升專業能力的同時，深度學習基建業務知識，不斷拓展業務領域，積極參與和熟悉基建工程所有環節、全生命周期的重點工作和核心業務，特別是跟預算、核算、績效等相關的業務，提高財務與業務對接融合能力。

五、結束語

綜上所述，面對高校目前財務管理的新形勢和新要求，高校的基建財務人員要從單位的實際情況出發，不斷學習新政策、新制度和新知識，提升基建項目財務管理的質量。