中國國家溫室氣體自愿減排交易機制優化途徑初探

劉海燕，于勝民，李明珠

（生態環境部國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心，北京 100035）

引言

自愿減排交易[1]是指個人或企業在沒有受到外部壓力情況下，為中和自己生產經營過程中產生的碳排放而主動從自愿減排交易市場購買碳減排指標的行為。我國溫室氣體自愿減排交易制度是借鑒國際清潔發展機制（CDM）項目管理經驗，在國內開展溫室氣體自愿減排項目備案及交易。2012 年以來，我國陸續出臺《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》[2]等系列文件，對自愿減排交易實施統一備案管理，并建立國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統，實現核證自愿減排量（CCER）在全國范圍交易。2017年3 月，為落實黨中央、國務院“放管服”改革要求，并解決溫室氣體自愿減排交易量小、個別項目不夠規范等問題，主管部門暫緩受理自愿減排交易相關備案申請，但不影響已備案的溫室氣體自愿減排項目和減排量在國家注冊登記系統登記，也不影響已備案的CCER 參與交易[3]。后因國家機構改革、應對氣候變化工作職能轉隸等，溫室氣體自愿減排交易機制重啟面臨諸多不確定性。2020 年以來，國際國內碳減排形勢的重大變化推動重啟工作加快進程：一是中共中央、國務院于2021 年9 月出臺《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》[4]，提出實現“雙碳”目標要堅持雙輪驅動原則，強調政府和市場兩手發力，發揮市場機制作用；二是生態環境部于2020 年12 月出臺《碳排放權交易管理辦法（試行）》[5]，規定重點排放單位可使用CCER 抵銷碳排放配額清繳；三是國際民航組織于2020 年3 月認可CCER 納入國際航空碳抵銷和減排計劃（CORSIA）的合格抵銷指標體系[6]。國家溫室氣體自愿減排交易機制正面臨制度轉型升級和加速重啟的關鍵時期，將為實現國家“雙碳”目標、保障全國碳排放權交易市場履約抵銷及CORSIA 減排抵銷等發揮積極作用。目前，社會各界對中國國家溫室氣體自愿減排交易機制的重啟給予高度關注，主管部門也表示將按照循序漸進等原則，加快建設完善CCER 機制。本研究結合長期以來對CCER 注冊登記及交易的實踐管理經驗，分析了新形勢下面臨的主要問題和挑戰，并提出重啟優化管理的政策建議。

1 實踐背景

從CCER 生命周期及運行實踐來看，國家溫室氣體自愿減排交易管理體系主要涉及備案、登記和交易三大部分，包括備案管理、權屬登記、市場交易、抵銷注銷等具體業務環節（圖1），其管理體系的構建具專業性、系統性和復雜性。圍繞每個業務環節，均涉及相關政策規則、系統平臺、管理機構等諸多要素，為此各方管理主體均制定出臺了相應的制度文件（表1），為CCER 的登記和使用提供政策依據、技術規范和支撐保障系統。

表1 溫室氣體自愿減排交易管理政策制度

圖1 國家溫室氣體自愿減排交易管理體系框架

目前，我國已經建立了國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記管理機構和注冊登記系統，實現在國家層面統一自愿減排項目和減排量備案、統一權屬登記；國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統與9 個地方碳交易市場交易系統連接，形成以試點履約抵銷、金融投資、公益碳中和為主的9 個地方CCER 二級交易市場；建立了中國自愿減排交易信息平臺，公開減排項目技術文件、備案方法學、備案審定和核證機構等信息，接受公眾監督。

由于國家溫室氣體自愿減排交易管理涉及減排項目、減排量、方法學、審定和核證機構、交易機構等多項行政備案，為落實國家“放管服”改革要求，需重塑原有核心管理流程，修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。

2 國家溫室氣體自愿減排交易管理進展

國家溫室氣體自愿減排交易管理活動主要包括備案管理、登記管理和交易管理，涉及主管部門對方法學、減排項目和減排量、相關機構等事項的備案，國家溫室氣體自愿減排注冊登記系統管理，以及對交易主體、產品、價格等的管理等，相關進展情況如下。

2.1 方法學備案

方法學是用于確定溫室氣體自愿減排項目基準線、論證額外性、計算減排量等的方法指南[7]，由國家主管部門委托技術專家評估后予以備案，來源包括國際CDM 項目方法學和國內新開發方法學。據統計，目前我國已累計備案方法學200 個[8]；其中，CDM方法學轉化173 個，涵蓋能源工業等16 個行業領域；新開發方法學27 個。根據對已備案項目的統計①根據中國自愿減排交易信息平臺網站信息及國家發改委相關項目備案函信息整理，參見http://cdm.ccchina.org.cn/ccer.aspx。，常用方法學包括可再生能源發電、農業甲烷回收、固廢及垃圾處理、碳匯造林等36 個具體方法學。

2.2 項目和減排量備案

為確保溫室氣體自愿減排項目和減排量的完整性、科學性和有效性，我國建立了一整套完善的自愿減排項目和減排量備案管理流程，明確了項目業主、審定與核證機構、主管部門等主體的責任。在實踐中，自愿減排項目經備案的審定機構審定后，由主管部門組織專家評估，通過評估的，由審核理事會進行評審（該環節在后期因“放管服”改革取消），對通過評審的，由主管部門進行備案；備案項目產生減排量后，由經備案的核證機構出具減排量核證報告，同樣通過專家評估、審核理事會評審后備案；主管部門出具的《項目備案函》和《減排量備案函》是確認產生CCER 的根本依據。目前，我國已累計備案1315個自愿減排項目，涵蓋能源工業、廢物處置、農業、交通運輸、造林等多領域，初步統計[14]可實現年減排量約1.6 億噸。從項目所在地來看，除西藏外，其他30 個省份均有自愿減排項目備案，并集中分布在內蒙古、新疆、湖北、四川等22 個省（區、市）；從項目類型看，風電、光伏、水電、沼氣、生物質能等5 類項目的數量和預計產生的減排量占比分別達到88%和80%。

2.3 機構備案

機構備案主要包括國家主管部門對審定與核證機構、交易機構的備案。審定與核證機構負責開展自愿減排項目審定和減排量核證業務，需在注冊資本、業務范圍、管理制度、賠償能力、人員資歷、從業經驗等方面滿足相關備案要求[7]。目前我國已累計備案12家自愿減排項目審定和減排量核證機構，包括中國質量認證中心、中環聯合認證中心、中國船級社等。交易機構負責開展市場交易和管理，需滿足注冊資本、交易系統、專業人員、建立風控機制等方面的具體備案要求[2]。目前我國已累計備案交易機構9 家，包括北京等7 省市碳交易試點以及四川、福建等地方碳交易機構。

2.4 登記管理

在實踐中，國家溫室氣體自愿減排注冊登記管理主要包括登記賬戶管理、減排量錄入、注銷管理等，以及為保障系統日常運行開展系統安全維護和管理。截至2021 年11 月底②數據來源為國家溫室氣體自愿減排注冊登記系統。，國家溫室氣體自愿減排注冊登記管理機構已累計為9 個地方碳市場省級主管部門、交易機構開立了管理賬戶，為370 多個項目業主開立了項目賬戶并錄入減排量超過7000 萬噸，為1500 余個重點企業和投資機構完成一般賬戶開立。7 省市碳交易試點以及福建碳市場均建立了CCER 履約抵銷機制，履約抵銷管理由省級主管部門結合注冊登記系統信息、交易信息等在線下實現；用戶開展CCER 自愿注銷的可直接通過注冊登記系統完成。據統計，地方碳市場已累計使用2600 余萬噸CCER 用于試點履約抵銷，公益自愿注銷CCER 超過100 萬噸。

2.5 CCER 交易管理

針對CCER 二級市場交易，9 家備案交易機構均制定了CCER 交易相關管理規則。交易主體包括項目業主、重點排放單位、投資機構、一般企業等，尚未對個人開放；全國和地方碳市場納入的重點排放單位（共計約5000 多家[16]）中只有小部分參與交易。交易產品以現貨交易為主。交易方式包括公開交易（掛牌）和協議（大宗）交易等，并出臺以漲跌幅限制為主的價格管理措施，但具體規定有所差異（表2），大部分機構對協議轉讓未設限制。

表2 各地方交易機構對CCER交易方式及價格管理的有關規定

據統計，截至2021 年8 月，全國累計成交CCER現貨量約3.2 億噸，成交額約27.8 億元，均價8.6 元/噸；其中上海、廣東成交量合計占比50%。根據月度成交統計，除個別月度的成交量在1000 萬噸以上或200 萬噸以下，以及成交均價超過20 元/噸或低于5元/噸外，成交量和價格總體趨勢較為平穩。此外，部分地方還嘗試開展了遠期交易、回購、碳債券等業務，交易規模約在千萬噸以上[17]。從圖2 看，CCER現貨交易市場在2018 年前后因受到暫緩備案影響較為低迷，2019 年后恢復活躍，分析其主要原因，一是地方碳市場深化發展后的配額總體呈收緊趨勢加之全國碳市場啟動帶來的重點排放單位抵銷履約需求增加；二是社會各界在國家提出“雙碳”目標后對利用CCER 實現公益碳中和的需求升溫。

3 新形勢下國家溫室氣體自愿減排交易管理面臨的問題挑戰

我國溫室氣體自愿減排交易機制在推動各領域低碳發展、樹立全社會低碳意識等方面取得積極進展，同時也面臨新形勢下多重挑戰。

3.1 制度設計

在國家“放管服”改革新形勢下，行政管理更加強調主管部門權責法定、依法行政。現階段我國應對氣候變化以及碳排放交易管理立法均在推進過程中，溫室氣體自愿減排交易機制的定位和作用仍無法得到法律保障。同時，《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》正在修訂，原有核心備案機制因涉及行政審批需要改革，為重啟后減排量認定的科學性和嚴肅性帶來一定挑戰。我國溫室氣體自愿減排項目備案管理以借鑒國際CDM 項目管理經驗為主，在方法學、項目類型、項目額外性要求等方面也需要結合實際進行更新和重新評估，以適應國家新的形勢發展。

3.2 系統支撐

由于國家和地方碳市場政策設計及業務管理差異，現有國家溫室氣體自愿減排注冊登記系統以滿足地方碳市場抵銷履約為主的功能設計已無法適應全國碳市場履約和國際航空業碳減排抵銷的新要求。尤其是在實現合格CCER 項目識別、國際用戶跨境交易以及主管部門履約抵銷監管等方面需要全面提升和系統改造；需要進一步加強數據分析、監測預警、信息披露、征信對接等管理功能。此外，現有系統針對的CCER 管理流程集中在登記簽發和抵銷注銷環節，在實現自愿減排項目全流程的精細化和數字化管理方面仍十分欠缺。

3.3 交易市場

交易市場主要存在以下問題：一是CCER 線上交易以來，前期受到地方試點配額寬松以及準入限制等影響，市場需求有限；但是自暫緩受理相關備案申請以來，因供給中斷、試點配額同步收緊、參與全國碳市場履約抵銷、社會公益碳中和需求增加等因素，市場總體已面臨嚴重供給不足，保守估計，全國及地方碳市場年度履約抵銷的理論需求量超過2 億噸。二是受業務規模較小、價值評估和風險管理復雜等制約，CCER 金融業務仍在起步階段，各方參與度較低。三是現有9 個地方交易所在交易主體、交易產品、交易方式、交易價格等方面存在的管理差別，加劇了全國CCER 交易市場的分割和差異。

3.4 保障機制

溫室氣體自愿減排交易機制運行需要全面的支撐保障，包括管理機構、平臺運維、參與方能力建設、基礎科研投入等多方面。現階段仍存在資金支持嚴重不足、注冊登記系統不完善、相關方能力建設缺乏等挑戰。尤其是應對氣候變化職能轉隸以來，國家溫室氣體自愿減排交易省級管理人員均發生變化，亟待開展持續性、系統性管理培訓。溫室氣體自愿減排交易機制領域的重大、基礎性研究投入仍十分不足。

4 總結及建議

溫室氣體自愿減排交易機制是一項復雜、系統的高級環境管理工具，近年來國內學者主要圍繞自愿減排技術領域開展了研究，包括完善項目評價標準[18]、項目開發與監管[19]、方法學[20]、避免項目碳泄漏[21]等。國際上，世界銀行研究總結了全球23 個主要碳信用機制實施進展[22]；有國外學者研究了CDM 機制對印度工業[23]、對減少中國經濟不均衡的影響[24]，分析了CCER 項目分布及減排作用[25]。本研究認為，在國家“雙碳”目標背景及國際抵銷接軌等新形勢下，溫室氣體自愿減排交易機制將發揮更大作用，但亟須統籌加強國內法律制度、平臺系統、體制機制等多重保障，建議以當前改革重啟為契機，完善機制設計，重塑管理流程，積極謀劃自愿減排市場的長遠發展。

一是建議明確目標，完善頂層設計。圍繞“雙碳”目標，找準新形勢下國家溫室氣體自愿減排交易機制的整體定位，以確保CCER 是具有國家公信力的碳減排信用為出發點，結合“放管服”改革要求，完善相關政策法規和管理體系，明確國家、地方主管部門監督管理職責，重塑既有自愿減排項目備案和減排量備案兩個核心管理環節，充分發揮地方主管部門監督以及行業專家咨詢作用，在“放”的同時必須確保項目減排量的環境完整性、真實性和額外性。加快溫室氣體自愿減排方法學、審定核證等配套技術指南的修訂和更新。做好自愿減排交易機制與相關政策的統籌銜接，包括節能減排考核機制、綠色電力證書、新能源汽車積分制度等，避免減排量雙重計算。

二是建議找準需求，全面提升系統平臺支撐保障。加快推動溫室氣體自愿減排注冊登記系統需求評估，開展注冊登記系統改造，分階段實現項目申請、項目管理、減排量管理、登記管理、監督管理等全流程的數字化和系統化，強化系統賬戶管理、統計分析、自動對賬、信息披露等業務功能。建立注冊登記系統運維專業技術支撐團隊，加強應急處理機制建設，規范技術要求，提高安全等級保護水平，加強數據保密管理。加強網站信息平臺建設，完善自愿減排數據庫并及時更新，確保溫室氣體自愿減排機制管理的公開性和透明性。

三是建議加快重啟，完善市場建設。盡快修訂出臺《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，加快全國統一的溫室氣體自愿減排交易市場建設，實現與全國碳排放權交易市場的制度化銜接，進一步完善全國碳排放權交易市場抵銷具體規則和方案。積極對接國際國內碳市場抵銷、碳中和需求，全面梳理已有公示審定項目、備案項目信息，盡早明確重啟后各類項目的過渡銜接安排。以大型活動碳中和為示范，大力推動溫室氣體自愿減排公益與碳中和發展。

四是建議夯實保障，加強專業研究和能力建設。加大對國家溫室氣體自愿減排交易管理各項工作的投入，形成長效機制，設立專門資金用于項目管理、登記系統建設運維、信息平臺維護等。系統總結交流國家和地方層面溫室氣體自愿減排交易管理經驗，持續開展針對省級主管部門、碳市場納入重點排放單位等的相關能力建設活動。加強自愿減排領域內科研投入，在方法學開發、碳金融等重點領域加強基礎研究；開展采用國際減排量實現國家自主貢獻的實施路徑研究及形勢研判等。