牢牢把握基層法治建設的三個著力點

丁利強 周達峰

習主席強調指出，“基層法治建設是一個與時俱進的課題，要把法治建設作為基層建設的基本方式確立起來”“要鍛造法紀嚴、風氣正的過硬基層，以嚴明的法治和紀律凝聚鐵的意志、錘煉鐵的作風、鍛造鐵的隊伍”。這些重要論述深刻揭示出法治在軍隊基層建設中的重大作用，提示我們要在基層建設中筑牢法治基石。

一、在完善基層法規制度上下功夫

系統完備、科學規范、運行有效的法規制度體系是基層建設的制度基礎，是基層全面推進依法治軍、從嚴治軍的前提。

一要填補制度空白。雖然我軍基層法規制度體系已基本形成，但仍有許多重要領域的立法尚為空白，還有很大的完善空間。要對現有基層法規制度體系進行系統梳理，全面準確掌握存在的制度空白。要針對存在的制度空白合理編制立法計劃和立法規劃，對計劃、規劃期內立法工作的基本原則、立法項目、起草單位、完成時限和相關要求作出明確。要按照立法計劃和立法規劃，做好基層法規制度的起草工作，審定起草工作方案，組織立法調研論證，討論確定起草原則和重要制度，研究解決起草工作中的問題，及時形成草案。要加強對已形成草案的審查，確認其是否符合法定的立法指導思想和原則、是否符合法定的立法權限和程序的規定、是否符合法定的體例規范的要求等。要按照法定的程序將審查通過的草案報請審議和審批，通過后簽署發布，在遵守保密要求的前提下加強宣傳報道，促進基層建設各個方面都有法可依、有章可循。

二要聚焦備戰打仗。軍隊的核心職能是打仗，必須把保障備戰打仗擺在基層法規制度體系建設的突出位置。要始終聚焦戰斗力、服務戰斗力、保障戰斗力，形成有利于提高戰斗力的政策導向、制度體系和監督機制，構建起有利于備戰打仗能力提升的基層法規制度體系。要加強基層法規制度聚焦備戰打仗的理論研究，從法理的角度把握信息化戰爭武器裝備智能化、體制編制精干化、指揮控制自動化、作戰空間多維化、作戰樣式多樣化的特征，為基層法規制度按照戰斗力標準立、改、廢、釋奠定理論基礎。要嚴格運用戰斗力標準評估基層法規制度體系，對現行基層法規制度進行全面反思、審視，從整體、歷史和比較三個維度，從戰斗力生成角度，對現行法規制度進行逐條對照，對不利于戰斗力生成的法規制度和具體條款進行清理、修改、刪除、廢止，從制度上拔除和平積弊之根。要加快有利于戰斗力生成的基層法規制度立法，不斷加強體制編制立法，逐步完善作戰條令，健全軍事管理法規，建立軍事教育訓練法規體系，全面規范和有力推進戰斗力生成。

三要提高精細程度。基層法規制度要突出針對性，重在解決實際問題，以問題引導立法，通過立法解決問題。要從細節入手改進立法技術，不斷提高立法精細化水平。要有“繡花精神”，在法規內容上追求精細和精準，在框架結構上追求精干和簡約。要堅持進度服從質量，區分輕重緩急，嚴把基層法規制度的質量關。要處理好基層法規制度體系中上位法和下位法的關系問題，下位法既不能與上位法相沖突，也不能簡單重復上位法、照搬照抄上位法，而是要對上位法進行細化。要充分發揮法律解釋和實施細則的作用，增強基層法規制度的可操作性，為基層法規制度的執行提供更多的便利。要減少原則性規范、增加程序性規范，減少定性內容、增加定量數據，提高基層法規制度的“含金量”。要嚴格規范基層各類人員開展工作的資格條件，嚴格規定各級完成任務的崗位細則、工作流程、行為規范等，實現工作流程流轉有序、標準要求明確細致、責任時限具體詳細。要把在什么時機、什么地域、什么情況下、使用什么力量、采取什么方式、誰來組織指揮、怎樣搞好協同等問題，在基層法規制度中做很具體很精準的描述，以適應未來戰爭精確性的要求。

二、在提升基層執法能力上下功夫

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”習主席也深刻指出，法規制度的生命力在于執行。因此，筑牢基層建設的法治基石必須提升基層執行法規制度的能力。

一要把握依法從嚴這個執行標準。要正確認識和把握依法與從嚴的內在關系：依法的標準是從嚴，從嚴的尺度是依法，依法與從嚴是一個問題的兩個方面，是辯證統一、相輔相成、密不可分的有機整體，必須堅持依法與從嚴相統一。要切實把依法從嚴這個標準貫穿基層執行法規制度的全過程，做到依法從嚴、嚴之得法。一方面，要在從嚴治軍中貫徹法治原則，做到嚴在法內、嚴之有據、嚴之有度，防止法外從嚴、矯枉過正。要全面準確執行條令條例和基層建設綱要等基層法規制度，既要防止層層加碼、無限拔高，又要杜絕標準不高、將就遷就，讓土政策土規定失去滋生的土壤。另一方面，要在依法治軍中貫徹從嚴要求，做到嚴字當頭、全面從嚴、一嚴到底，下大氣力整肅軍紀，治松、治散、治虛、治軟。要解決硬規矩不硬、潛規則難防的問題，樹立基層法規制度執行過程中的剛性，真正讓鐵規發力、讓禁令生威，讓基層法規制度成為“帶電的高壓線”，確保基層有令必行、有禁必止，推動基層形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

二要聚焦依法治權這個執行重點。依法治權的核心是用法規制度規范權力運行的全過程，確保權力因法而生、循法而行、違法必究。要堅持事前、事中、事后全流程的依法治權，打造依法治權的“閉合回路”，真正把權力關進制度的籠子里。要在維護實體正義的同時注重程序正義，加強對權力運行的程序規范，依法定的步驟、方式、時限和順序運行權力。有權必有責，有責必擔當，失責必追究。要在基層推行權責清單制度，確保“法無授權不可為、法定職責必須為”，加強權力違法運行的追責機制，維護基層官兵的合法權益不被侵犯。法治的要義在于治權，治權的重點在于治官。要強化基層各級領導干部的法治信仰，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，引導基層各級領導干部帶頭尊法、學法、守法、用法，堅持思考問題以法規制度為指導、謀劃工作以法規制度為準繩、部署任務以法規制度為依據，做到用法治思維謀劃工作，用法治方式處理問題，在法治之下想問題、作決策、辦事情，用法治把好“人事關”“工作關”“政績關”。

三要堅持公平公正這個執行目標。公平公正是法治的生命線，也是基層執行法規制度的目標所系。要堅決杜絕對象上的“選擇性執行”，解決基層法規制度“因人而異”的問題：堅持“法律面前，人人平等”，不因對象的身份不同而搞區別對待，確保任何人都不是基層法治建設的“旁觀者”“局外人”，確保基層法規制度面前沒有“特殊人”“關系戶”。要堅決杜絕時間上的“選擇性執行”，解決“因時而異”的問題：摒棄投機取巧的做法，防止在法規制度執行上打折扣、鉆空子，以求所謂的“舒坦”；糾正存在的認識偏差，處理好法治建設與練兵備戰及其他方面建設的關系，防止把法治建設與其他工作割裂甚至對立起來；對基層執行法規制度進行有效的常態監督，把制度落實的彈性“選擇時”轉變成制度落實的剛性“進行時”。要堅決杜絕空間上的“選擇性執行”，解決基層法規制度“因地而異”的問題：堅持一個標準、“一把尺子量到底”，防止出現先進單位“法外開恩”、落后單位“罪加一等”的現象；充分利用相關解釋、實施細則、答記者問等形式，明確基層法規制度的存疑條款，消除不同單位對相同法規的不同理解帶來的執行差異。

三、在強化基層守法意識上下功夫

“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。”提高基層建設的法治化水平，必須強化基層官兵自覺守法的意識。

一要加強基層法治教育。實現基層法治教育理念從“普及法律知識”向“培育法治信仰”轉變，必須在傳授法律知識的同時，更加注重法治思維的訓練和法治信仰的培塑，在潛移默化中根植基層官兵的法治信仰。實現基層法治教育內容從“呆板老舊”向“針對實用”轉變，必須結合基層形勢任務實際突出基層法治教育內容的針對性，結合基層官兵現實需求突出基層法治教育內容的實用性。實現基層法治教育形式從“滿堂灌”向“多元化”轉變，必須充分發揮基層官兵的主觀能動性，采取諸如“戰士說法”“模擬法庭”“法治微電影大賽”等基層官兵喜聞樂見的教育形式，同時要在教育中廣泛運用信息網絡和多媒體，實現基層法治教育形式的多樣性、載體的多元化。實現基層法治教育監督從“走過場”到“實打實”轉變，必須將基層法治教育監督的結果與基層單位和官兵個人的考評掛鉤，切實增強監督的力度、提升監督的效果。實現基層法治教育人才從“業余”到“專業”轉變，必須依托“三位一體”新型軍事人才培養體系，為基層法治教育提供充足的專業法律人才，實現基層法治教育“教頭”數量和質量的雙提高。

二要培育基層法治文化。基層法治文化的核心是讓法治精神、法治理念深入人心。培育基層法治文化要牢牢把握軍隊、軍人、軍事活動的特殊要求，在推進改革強軍、依法治軍實踐中，引導基層官兵把法治內化為政治信念和道德修養，外化為行為準則和自覺行動。要在法治理念傳播、法律知識普及、法治素養提高、法治實踐推動等多方面用力，實現文化層面法治與制度層面法治之間的對接與融合，逐步建成以強軍目標為統領，與依法治國、依法治軍相適應，與國防和軍隊改革相協調，集法治知識普及、觀念引導和能力培養于一體的基層法治文化體系，讓基層法規制度根植于基層建設的每個角落，成為基層官兵的一種思維方式、生活方式、工作方式和治理方式。要建立基層官兵誠信檔案，在違法必究硬約束的同時，完善誠信檔案軟約束，督促基層官兵自覺守法，在基層形成“守法光榮、違法可恥”的氛圍，使全體官兵成為基層法治建設的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。

三要維護基層官兵權益。“人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。”只有維護好基層官兵的合法權益，才能真正激發出他們自覺守法的積極性、主動性和創造性。要切實端正對基層官兵的根本態度，承認基層官兵的主體地位，尊重他們的人格和正當的利益要求。要堅決糾正侵占基層官兵利益的問題，集中時間、集中力量進行專項整治，加強督促檢查，逐項清查治理。要尊重基層官兵的民主權利，問計于基層、求教于官兵，凡是涉及基層官兵利益的事情，都要充分發揚民主，廣泛聽取意見，最大限度地集中群眾智慧，充分體現基層官兵的意愿。要推進覆蓋全體基層官兵的公共法律服務體系建設，健全依法維權和化解糾紛機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制，拓展和暢通利益協調、權益保障法律渠道。讓全體基層官兵在每一件具體的涉法案件中建立對法治的信心、在日常工作生活中感受到法規制度的權威，讓他們對法規制度的態度由認識到遵守、由信任到信仰。