“融治理”背景下推進政府購買社會服務的困境及對策

余曉繪

（浙江理工大學，杭州 210000）

一、內涵界定與問題提出

（一）“融治理”的內涵界定

“十四五”期間，國家倡導以城鄉基層治理高質量發展為一條主線，突出“高效能治理、高品質服務”兩輪驅動，注重固本強基、深化改革創新，著力打造以主體融合、機制融通、資源融聚、方式融匯等“四融”為主要特征的基層社區“融治理”。

（二）“政府購買社會服務”的內涵界定

“政府購買社會服務”作為現代公共管理的新理念，目的是有效盤活社會資源，不斷提升政府公共服務管理能力?？梢詫ⅰ罢徺I服務”的理論內涵界定為“以公共服務鏈為載體的治理”，以公共服務為主題，構建“能力—資源—價值—創新”服務鏈，有利于在固定財政資金下實現社會福利的最大化，滿足居民多樣化服務需求。一方面，自我國經濟體制改革以來，社會組織的功能和角色不斷創新，實現了從被動管理到主動參與治理的轉變，以專業服務者角色參與到社會治理中。另一方面，政府作為提供公共服務的重要職能部門，其利用財政資金向各類社會服務機構直接撥款或公開招標購買社會服務，實現服務效應的最大化。政府購買社會服務，是政府遵循市場的基本原則最有效地滿足社會公共需求的重要途徑，通過轉變政府職能，促進行政效率和服務質量的提升。政府購買服務的核心在于讓渡治理空間給社會，讓更多社會力量參與，形成共建共治共享的治理體系，帶動更多居民自發參與治理。

（三）問題提出與解構

筆者認為，在“融治理”背景下，政府向社會組織購買服務對現代基層治理體系構建具有重要的意義，但其實踐過程仍存在局限。本研究通過深入剖析政府購買社會服務的意義并反思實踐問題，由此提出在“融治理”背景下創新政府購買服務方式，促進政府公共服務管理能力的提升，為當下政府通過資金購買方式提供社會化服務提出建議和意見。一方面，基于對已有研究文獻的梳理和歸納可以發現，在相當長的歷史發展時期內，以政府為主導的方式供給公共服務，政府作為民生服務唯一服務主體，既是服務設計者又是服務提供者，而從“服務直接提供者”轉變為“監督者”“管理者”，倡導多元社會服務供給形式，政府監督管理能力有待進一步提升。另一方面，在基層社區治理中，依然存在著社會服務的購買資金缺乏固定財政支持且欠缺統一條口招標采購，致使資源重復覆蓋或過度供給的問題。這導致民生服務供給不平衡，供給效率低、供需脫節，最終導致社會治理成效低。因此，在“融治理”背景下，要解決當前基本民生服務供給不均衡、效率不充分等問題，需要對現有的基本民生服務供給者、服務管理者角色、被服務者角色、職責、功能進行變革和創新，即在綜合考量地區經濟發展水平、社會資源的基礎上，創新“政府—社會力量—居民”參與社會治理形式，因地制宜地探索更為完善的政府購買服務方式，并在社會上加以廣泛應用。

二、推進政府購買服務對“融治理”的意義

（一）推進政社互動共建

全面深化改革，推進政府簡政放權，鼓勵更多的社會力量參與治理，社會組織、居民、社區、企業等主體逐步成為參與社區治理的重要力量，并為其提供財力、政策等保障。積極聯合社區、社會組織、居民，促使治理自下而上發展，推動多樣資源落地，進而使政府購買服務提質增效，推動基層工作重心從重經濟發展轉至城市建設、社區治理、公共服務等方面。一是完善“黨建引領”組織機制，加強城鄉社區黨組織對社區各類和各項工作的組織領導。二是完善“清單管理”運行機制，厘清社區（村）組織主體責任、協助辦理事項準入、履職負責事項清單，梳理需求、資源、服務項目目錄，切實為民服務。三是完善“民主善治”協商機制，優化居民協商議事程序，建立街道（鄉鎮）議事協商制度，建立村規民約。四是完善“五社聯動”服務機制，擴大政府購買社會組織服務范圍，培育社區社會組織，發揮街道（鄉鎮）慈善基金會的作用，建立志愿者協會。

（二）推進多方協同共治

一是從精細處著手，細化政府購買社會服務項目設置、項目管理和項目評估辦法等，及時修訂完善和出臺相應的政策文件，深入了解居民群眾的實際需求，加強對社會服務的制度化監管和約束；下足“繡花”功夫，逐步轉變傳統基層治理模式下籠統式、粗放式、經驗化、行政化的工作方式，堅持“讓基層、讓社會力量唱主角”，推動政府進一步從“不該管也管不好”的領域退出，推動形成基層協同共治的良好格局。二是基層黨建聚力賦能社區治理，政府購買服務中各類社會組織利用自身的專業性，為老年人、未成年人、婦女、殘疾人等服務群體提供專項服務，堅持黨建引領，規范服務流程與服務方法，確保服務的創新性、持續性、有效性。三是積極發揮社會組織的中介作用，開展專業社會工作服務，征集群眾反饋建議，向政府部門傳遞居民的實際需求。政府作為監督方，定期開展評估指導，以提升政策制定和資源供給的精準度。

（三）推進實現幸福共享

通過制定規范制度管理、服務標準，統籌政府部門，統一規劃財政支出，打造微服務、全要素網格等服務模式，打破城鄉界限和新老市民的隔閡，推動服務資源全面覆蓋，走近群眾身邊，讓全體居民共享均等化、品質化公共服務。一是建設生態宜居家園，廣泛開展家門口的環境“微治理”“微自治”“微基金”為民服務項目。二是建設便民生活家園，致力打造15 分鐘“便民生活圈”。三是建設人文精神家園，培育社區文化類社會組織，舉辦社區文化活動，培育心口相傳的城鄉社區精神。四是建設溫馨鄰里家園，建立健全鄰里聯誼、會商、互助等睦鄰制度，促進鄰里和諧。五是建設善治平安家園，引導人民調解員、社會工作者、心理咨詢師等專業隊伍，在矛盾糾紛化解等領域發揮積極作用。社區作為民生服務的有力主體，其自給自足及自我服務意識在本土化基層治理中具有重要地位。

三、“融治理”背景下政府購買社會服務的困境分析

（一）政府購買社會服務規范性不足導致“融治理”定位不精準

目前，從全國各地的實踐來看，政府購買社會服務存在制度不夠完善、清單不夠完整、服務不夠精準、資金不夠充足、責任不夠清晰等問題，原因在于政府多部門購買的集群效應，造成服務對象、需求和資金的重疊。在規范化管理上，社會組織面臨自我管理意識低，缺乏全流程信息公開及財務管理能力混亂的問題，社會組織行業公信力受到普遍質疑。特別是“郭某某事件”“詐捐門”等事件，更為社會組織蒙上了陰影。在聚焦社區治理精準化的定位下，需政府增強購買社會服務的規范性和合法性。

（二）政府購買社會服務集成化不強導致“融治理”規劃不精細

與地區的經濟規劃相比，社會領域的規劃發展仍然相對滯后，不足以填補當前政府購買服務的部分空白和真空。一方面，整個社會的發展仍不充分，居民主動參與社區服務的意識不強，缺乏社會建設的主人翁意識，缺乏整體性的效應；另一方面，社會層面上所掌握的資源相對地方政府仍然十分有限，社會的發展程度還不足以全面肩負起基本民生服務的責任，導致服務片面，缺乏有力的連續性服務。

（三）政府購買社會服務精確性不高導致“融治理”服務不精心

一方面，政府購買社會服務部門的協同意識和居民參與意識需進一步提升，囿于長期官本位思想，自我服務價值觀未形成。需強化居民的參與意識，民生要跟著民聲走，以為人民服務為中心，從需求為出發，以問題為導向，聽取民聲建議，倡導公共事務協商共議，激發群眾的內驅力和參與積極性，鼓勵居民制定村規民約，以規范化、制度化的方式，挖掘自我成長的生命力。另一方面，社工機構從業人員的專業度較低，其工作人員多為“兼職”或“志愿”性質，為數不多的專職人員也缺少較高層次、較為系統或具有較強針對性的工作培訓，“換了一批又一批”是現實常態，而基本民生服務具有較強的專業性和特殊性，這使得社會組織的人員素質問題被暴露了出來。

四、“融治理”背景下推進政府購買社會服務的對策

（一）完善制度設計，增強購買服務的規范性

實施一系列的政策配套制度，為高質量政府購買服務提供有力保障，提升政府購買社會服務的規范化、法治化水平。這種多元化的合作不僅可以提供法規保障，同時搭建綜合平臺，實現良性互動。其一，地方政府部門要建立和完善公益組織規范化參與政府購買服務的法規體系。加強政府購買服務的法制化、規范化建設，做到有法可依、有規可循，并加強監督檢查，使參與政府購買服務的社會組織在法律和制度框架內參與基層社會治理活動，優化組織發展生態。其二，基層政府可出臺社會服務的辦法和規定，制定服務指導清單，其他部門和街道社區可相應制定相關的資金投入、監督評估、人員配備等制度，形成標準化的規章制度體系。政府購買社會服務的核心是購買，但并非“一買了之”。針對政府購買社會服務存在的流程不全、步驟過少、監督不力、覆蓋面小等情況，要深化完善全過程監管、全方位推進、全渠道融合的“三全”體系，探索建立完整、閉環的管理制度。探索建立社會組織、草根組織、社會企業等多元主體參與的社會服務保障機制，通過強化財政資金支持、人員組織、政策制度，為社會組織參與社區治理提供保障。厘清黨委、社區、社會組織的責任和服務范圍，明確各主體的職能與分工。

（二）整合治理平臺，加強購買服務集成化

社區治理現代化重在多方參與，繼續深化五社聯動、組織聯結、專業聯合、整體聯建“四聯”格局，在街道、社區層面定期召開專項社會服務工作會議，成立專門的政府購買社會服務領導小組，牽頭匯總論證后形成項目清單，責任部門負責具體實施，招標單位負責項目采購，財政部門負責資金安排和監督；以技術載體、組織載體、服務載體三種功能定位，分別規劃建設區、街道、社區三級社會組織培育中心和社會工作服務站，同步整合基層未保、養老、助困等平臺，注重集群效應，形成精準服務的良好局面。同時，建立數字化服務平臺、“云服務協商”服務模式。聯合社區居委會、業委會、物業、社會組織搭建在線服務平臺，通過微信、騰訊會議等互聯網平臺，開展智能化的議事協商，有效利用時間和科技媒介，提升社區自治的效率和水平；構建“共享圈”，堅持共享發展思路，實施治理共享的全民理念，打造幸福宜居的社會環境。并且通過搭建地區統一的志愿服務資源綜合管理平臺，實現全街社區協商式民主服務型治理、組織化參與全覆蓋，有效動員和組織社區企事業單位參與社區治理，開展“認領群眾微心愿”等公益服務。

（三）優化多方協同，提升購買服務的精確度

以黨建為引領，社區為平臺，社會組織為載體、社工人才為支撐、社會志愿者為補充、社會資源為支持，致力于讓社會資源“聯”起來、全體居民“動”起來、社區自組織“活”起來、居民自治“久”起來。通過政府購買服務引進專業的社會力量，采用項目化運作方式，實現治理與服務的融合發展，同時通過共享理念的傳導，最終實現共建共治共享。針對地域面積廣、服務群體大、服務需求多的現狀，建立健全精細化、標準化、項目化、智能化、品牌化“五化”機制。整合“一張需求清單”，在購買之前，多部門協同共商共建，深入調查、科學分類、細致梳理，編制群眾服務需求清單；制定“一份購買目錄”，明確政府購買服務的職責范圍，形成一份真實有效的需求目錄，為社會服務提供基層依據，真正實現從“政府配餐”到“百姓點單”的轉變；建立“一支服務隊伍”，以專業人做專業事為理念，大力培養社會工作專業人才隊伍，通過人才激勵和人才梯隊的建設，引進高質量復合型人才參與基層社會服務；制定“一套評估體系”，堅持“以人民為中心”的理念，將居民滿意度納入社會服務項目績效評估范疇，制定一套科學有效的評價體系和標準，更加注重服務對象的主觀感受和意見表達，讓群眾有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感。

結語

健全基層治理體制機制，要推動政府治理同社會調節、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，強化系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。在“融治理”背景下，在基層社區治理體系中，政府通過購買服務，有效盤活社會資源，促進政府公共管理能力的不斷提升，關鍵在于構建現代化基層社會治理模式，通過規范的制度設計、集成的服務平臺和精確的服務目錄，讓每一位居民都能夠平等、自由地融入基本民生服務中，從而打造政府、社區、社會組織和居民相互支持的體系。