新時期推動沅江流域生態優先綠色發展的若干思考

夏 函，彭 振 陽，劉 國 強

(1.長江勘測規劃設計研究有限責任公司，湖北 武漢 430010； 2.水利部長江治理與保護重點實驗室，湖北 武漢 430010)

0 引 言

流域以水流為脈絡，是自然要素和社會經濟要素關聯交互構成的復合系統[1]。隨著社會經濟持續發展和人類干擾的持續加劇，流域生態環境問題的復雜性和綜合性增強，發展與保護的矛盾日益突出，傳統“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的治理思路難以取得良好成效，無法滿足高質量發展新階段的需求，流域整體保護、系統修復和一體化發展理論及實踐日益受到學術界和政界關注[2]。十八大以來，黨中央強調把流域作為構建新發展格局的重要單元，從流域層面推進國家治理體系現代化，并將推動長江經濟帶發展上升為國家重大戰略，習近平總書記明確為長江經濟帶發展立下規矩，必須走“生態優先、綠色發展”之路，“要堅持在發展中保護、在保護中發展”[3-4]。

近年來，關于長江經濟帶綠色發展觀、方法論及實踐要義的研究逐漸成為熱點，多集中于從城市和產業發展角度分析綠色發展效率及路徑對策等[5-7]。在赤水河流域、嘉陵江流域和烏江流域協同推進生態保護和綠色發展方面開展了試點探索實踐，并就鄱陽湖和洞庭湖生態補償機制建立出臺了指導意見。總的來看，當前長江保護與發展形勢依然嚴峻，在正確處理好長江經濟帶生態環境保護與經濟發展的關系方面的研究與實踐仍處于初步階段，尚未形成較為全面的理論指導，亟需總結推廣好經驗、好做法，扎實推動長江經濟帶綠色高質量發展[8]。

沅江是長江八大支流之一，沅江流域是中國“兩屏三帶”生態安全戰略格局中“南方丘陵山地帶”的典型代表。流域生態環境本底優越，山水林田湖草渾然一體，是長江中下游流域重要的生態安全屏障。沅江流域也是中國重要的少數民族集聚區之一，除尾閭洞庭湖區域外，上中游地區經濟發展水平整體低下，流域發展不平衡、不充分的問題極為突出。長期以采礦為主的粗放模式造成局部區域生態環境愈發脆弱，對經濟社會發展造成明顯制約。如何打破現行非良性循環困境，在筑牢生態安全地位的同時實現綠色長遠發展，不僅是沅江流域亟需解決的重大現實問題，更是長江經濟帶高質量發展格局構建面臨的嚴峻挑戰。因此，本文在系統剖析沅江流域協同推進生態優先綠色發展的現狀基礎上，總結主要問題和需求，提出措施建議，為新形勢下推動長江經濟帶生態保護與綠色發展深度融合提供參考。

1 沅江流域概況

流域地處云貴高原向江南丘陵過渡地區，地貌類型多樣，雨量豐沛，擁有南山國家公園以及武陵山和崀山兩處世界自然遺產，分布有省級以上保護地160余處，森林覆蓋率近70%，干流水質全面達到地表水Ⅱ類及以上標準，發揮了強大的水源涵養、固碳釋氧、水質凈化等生態服務功能，是長江中下游重要的生態安全屏障，生態地位十分突出。流域自然稟賦優越，水資源總量672億m3，是維系洞庭湖“長江之腎”的重要補給來源；生物多樣性極為豐富，魚類種數占長江流域的1/3，分布有浮游植物9門67屬86種，是長江流域重要的生物基因寶庫；清潔能源富集，湘西水電基地是全國十三大水電基地之一，是洞庭湖長江流域的重要資源支撐。

2020年，沅江流域內總人口約2 400萬人，實現地區生產總值約8 300億元(見表1)。流域中上游經濟發展水平整體滯后，下游常德市、益陽市所在的洞庭湖區域是中國著名的“魚米之鄉”和重要的糧食主產區，經濟發展水平相對較高，整體發展極不均衡；流域內生態產品富集，民族風情、古商文化和紅色歷史交相輝映，擁有4A級及以上景區百余個；山地農業及林業資源優勢突出，國家地理標志保護產品達110余種，是長江經濟帶綠色發展的重要引擎。此外，沅江流域是西部陸海新通道的重要組成，大西南橋頭堡的交通優勢地位十分突出。

2 面臨的問題

近年來，沅江流域各地區深入貫徹推動長江經濟帶發展戰略，實施生態環境保護修復，推進產業轉型升級發展,既存在著局地生態環境保護壓力突出、綠色發展基礎薄弱、管理體制機制不夠完備的問題，也面臨著以生態優勢助推經濟高質量發展，實現生態環境保護與綠色發展內生融合、協調有序的迫切需求。

表1 2020年沅江流域各市(州)人口和GDPTab.1 Population and GDP of cities(prefectures)in Yuanjiang River Basin in 2020

2.1 生態環境保護治理任務艱巨

推動長江經濟帶建設必須把握好生態環境保護和綠色發展辯證統一的關系，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態文明思想，沒有良好的生態環境作為依托，高質量發展也無從談起。好山好水是沅江流域最大優勢，必須把修復和保護環境、筑牢長江中下游生態屏障放在首要位置，為青山綠水發揮最大效益打好堅實基礎。因此，亟需將筑牢生態安全地位作為前提保障，持續深化生態環境綜合治理、源頭治理、協同治理，聚焦以“錳三角”為代表的礦山修復治理等突出生態環境問題，補齊各類環保基礎設施短板，持續提升流域生態環境質量，增強生態系統整體功能和城市韌性，以高標準保護促進綠色發展。

2.2 綠色低碳發展內生動能整體不足

沅江流域地處西南集中連片貧困地區，經濟發展基礎薄弱的形勢長期存在，2020年3月湖南省最后一批脫貧摘帽的20個縣中，沅江流域占15個。總體上，流域發展仍以傳統產業為主，部分地區仍以采礦及加工業為主，發展方式相對粗放[15]。上游銅仁市、黔東南、黔南州和中游懷化市、湘西州、張家界市、邵陽市等地以茶葉、中藥材、蔬菜、水果、楠木種植等傳統農林業為主導，生態文化旅游產業初具規模，但受地形條件和交通基礎設施制約，產業規模化發展難度大；主要工業類型為鋼鐵、錳等有色金屬加工業及食品加工業，存在很大的局限性和風險性，推動綠色轉型的需求十分迫切[16]。下游常德市是洞庭湖生態經濟區的核心組成部分，是優質稻米、食用油、茶葉、棉花、畜禽等農產品的主要產區，而且機電材料、電子元器件、通信制造、現代物流等產業基礎較好[17]，但面向湖南省域次中心和湘鄂門戶城市的發展定位，在產業結構、輻射帶動和創新能力方面都還有較大提升空間。總體上，現代生態產業發展則呈現零散化和同質化特點，且產業發展規模和價值鏈延伸不足。其次，流域內清潔能源優勢發揮不足，盡管湖南省邵陽、常德、益陽市光照資源本底較好，貴州省黔南州、黔東南州、重慶市酉陽縣和湖南省張家界部分地區風能資源較豐富，但水電站由于季節及以上調節能力不足而缺乏靈活性，風能和光伏資源利用則面臨著電力系統調節能力、儲能設施、土地資源等因素制約。另外，流域高速鐵路互聯依然不夠，高等級公路密度偏低，制約了流域內各地區聯動發展與對外開放，是推動綠色高質量發展的主要短板。

推動長江經濟帶綠色發展是高質量的發展，是體現新發展理念的發展，其內涵決定了必須從高投入、高能耗、高排放、低效益的經濟增長方式轉為低投入、低能耗、低排放、高效益的經濟增長方式，從源頭推動產業結構、能源結構、交通運輸結構調整，實現改善環境質量從末端治理到源頭預防的有效傳導，促進發展與保護深度融合。“十四五”時期是實現鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關鍵時期，發展壯大特色產業至關重要。2021年以來，國務院相繼印發《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》《關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》等文件，為沅江流域綠色發展指明了方向。因此，只有立足沅江流域資源稟賦實際，推動構建以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系，加速新舊動能轉換，才能緩解流域發展進程受阻的困境，實現發展與保護的良性循環。

2.3 協同保護與發展機制尚不健全

現階段，沅江流域內最嚴格的生態環境保護制度體系尚不健全，監測評估技術水平有限，激勵和約束制度合力尚未形成，成本分攤、補償分享等利益捆綁機制尚不完善。另一方面，建立健全生態產品價值實現已成為中國生態文明建設的重大任務，2021年4月，《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》正式印發，為推進“綠水青山”向“金山銀山”轉化提供了戰略性指引。但總體上，生態產品價值實現仍面臨著“度量難、交易難、變現難、抵押難”的制約，流域尺度的生態產品價值實現經驗更是十分缺乏，亟需地方主動作為，積極開展先行先試[18]。沅江流域尤其是上中游地區生態產品稟賦優越，包括梵凈山世界自然遺產、張家界森林公園、南山國家公園、西洞庭湖世界重要濕地等綠色生態產品，湘西剿匪勝利紀念園、賀龍故居、通道轉兵紀念館等紅色革命資源，以及湘西鳳凰古城、洪江古商城、鎮遠古城等古城古鎮古村，“綠水青山”蘊含了大量經濟價值。盡管湖南省張家界市、湘西州、懷化市等部分地區以生態旅游為主導模式開展了探索實踐，但流域生態產品價值實現仍缺乏系統的頂層設計，生態產品價值實現模式單一，受地形和交通等因素制約，文化生態旅游聯動效應未能發揮，品牌打造和產業鏈延伸不足，山林、水和碳排放等權屬交易機制尚未建立。生態產品調查監測、價值核算等基礎工作尚未開展，盡管在張家界市國家重點生態功能區及酉水流域橫向生態補償方面開展了探索，但整體上生態補償機制規模小、價格偏低、范圍有限，以GDP為政府考核指標且綠色金融投入機制不足的背景下，生態優勢轉化為經濟優勢的進程明顯受阻。此外，盡管流域4省(市)在協同聯動方面開展了積極探索，但流域整體性維護與行政單元分割管理間的張力導致協同保護政策落地極易受經濟利益影響，實效不佳。

走好“生態優先 綠色發展”道路，離不開制度保障。必須立足流域一體化視野，正確把握自身發展和協同發展的關系，狠抓生態文明制度體系源頭創新，建立健全生態產品價值實現機制，建立生態環境協同保護體制機制，以解決流域發展不平衡不協調問題，促進發展與保護的和諧統一。因此，亟需強化沅江流域管理體制機制創新，系統籌劃、多方協同，從源頭強化制度供給，加快推動生態產品價值實現，將好經驗、好做法用體制機制固化下來，為長江經濟帶制度化、體系化管理提供支撐。

3 措施建議

圍繞將沅江流域打造成“綠水青山就是金山銀山”理念實踐樣板的定位，正確處理好生態環境保護與經濟發展的關系，推動環境治理從末端治理向源頭減排有效轉變，重點從生態環境保護修復、綠色轉型發展、生態產品價值實現、體制機制創新等方面，研究提出協同推進沅江流域生態優先綠色發展的舉措路徑，全面提升流域整體高質量發展效能。

3.1 系統推進生態環境保護修復

3.1.1推進生態環境污染專項問題整治

沅江流域礦山開采導致的生態環境污染欠賬較多，針對雪峰山和沅江干流區域，尤其是花垣縣等“錳三角”地區歷史遺留重金屬污染問題，需加強環境基礎設施建設，強化源頭準入，加強尾礦庫風險排查評估，開展廢棄礦山生態修復，推動礦山資源升值和效益增生。要推進城鄉生活污染治理，夯實城鎮環境基礎設施建設，穩步推進農村生活污染治理，提升生活垃圾分類水平。要加強對貴州省苗嶺山區和湖南省武陵山區農業種植養殖污染的防治，以湘北環洞庭湖區規模化養殖場等為重點，強化農業面源污染防治，集中連片開展農村水系綜合整治，修復農村河湖功能。要加大工業污染防治力度，加強工業聚集區污染治理，全面推進工業固體廢物循環利用。要加強船舶碼頭污染防治，推進港口節能減排及清潔能源化改造。

3.1.2加強生態系統保護與修復

3.1.3推進水資源科學保護與利用

沅江流域用水量主要集中在農業和工業用水，節水的重點在農業和工業，要推廣噴灌、微灌、滴灌等工程措施，推行農業用水總量控制與定額管理。大力發展優質、低耗、高附加值產品，加強循環用水,一水多用，例如加快對貴州省福泉、鎮遠兩座火電廠,福泉市磷化工等高耗水工業開展節水型企業升級改造等。應加快城市供水管網和污水再生利用設施改造，加快節水型設備和器具及節水產品的推廣應用，嚴格用水監督管理和節水責任追究。要優化水資源配置利用體系，推進湖南省懷化市蟒塘溪水資源配置工程、湘西州水資源配置等工程前期工作。繼續推進貴州省都勻、凱里、懷化、吉首等重點城市第二水源工程建設，適時啟動縣級以上城市雙(多)水源工程前期工作。加快實施重點骨干水源工程建設。要加快完善防洪排澇減災體系，加快推進大興寨水庫建設，深入論證五強溪水庫抬高防洪高水位，提升流域重要防洪節點的洪水調控能力；加強常德市等尾閭地區河湖水系聯通和河道清淤整治，合理布局雨水蓄滲空間，對接韌性海綿城市建設。

3.2 全面推動綠色轉型發展

3.2.1加快傳統產業轉型升級

推動綠色轉型發展的關鍵在于加速新舊動能轉換，應貫徹落實“糧藏于地，糧藏于技”戰略，推動貴州省苗嶺山脈片區和武陵山區主導型經濟作物規模化經營，積極培育農業龍頭企業、農民合作社、專業大戶等新型農業經營主體，提高農業組織化和產業化水平；依托常德等洞庭湖區城市的農業優勢，推進數字技術與農業產業體系、生產體系、經營體系與鄉村治理體系深度融合，打造競爭力強的現代農業基地。應將減污降碳協同增效作為全面綠色轉型的總抓手，以黔湘渝“錳三角”地區為重點，提高電解錳行業準入條件，推動現有電解錳企業采用清潔原料和能源，選用先進設備、工藝和管理體系，加強綠色化、循環化、智能化改造；以沅江上游磷化工企業為重點，嚴格執行“以渣定產”要求，加快研發磷石膏改性技術，實施磷石膏熱解制酸綜合利用，推動落后產能全面有序退出。要立足湘西湘南國家承接產業轉移示范區，以農林產品加工、生物醫藥、文化旅游、電子信息、新材料、裝備制造等產業為重點，積極承接粵港澳大灣區、長三角地區、成渝雙城經濟圈、北部灣經濟區的優質產業轉移，加強產業協作互補。

3.2.2培育壯大綠色生態產業

在破除流域舊動能的同時，應加快培育綠色發展新動能，著力構建以山地特色生態農林業、綠色循環工業、文化旅游業為重點的綠色產業體系。要培育壯大林下經濟和山地農業等農產品種植規模和產量，以貴州省銅仁市、黔南州、黔東南州為重點，積極發展林菌、林藥、林菜、林禽、林蜂等立體林業；以湖南省懷化市、湘西州、張家界市、邵陽市等為重點，集成推廣“畜-糞(肥)-果(蔬)”“稻魚鴨”等模式，推進山地特色高效農業和綠色養殖業發展；應加強綠色食品、有機農產品及地理標志農產品的認證和管理。同時，要推進懷化國家骨干冷鏈物流基地建設，加快推動常德、益陽等地創建綠色工廠、綠色礦山、綠色園區，培育綠色工業發展新動能。此外，要豐富旅游產品和業態體系，尤其要充分利用張家界市、湘西州、懷化市等大湘西片區市(州)的綠色生態、紅色革命老區、古城古鎮及少數民族文化等地域特色資源優勢，大力發展休閑采摘、觀光旅游、生態研學、森林康養等新業態，推動沅江流域“文旅+”融合發展；通過打造延伸大湘西等文化旅游精品線路，加強跨區域旅游資源整合，推進旅游產業提質升級，推動少數民族地區鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接。

3.2.3加快能源與交通結構調整

在滿足國家及地方相關環保政策要求的前提下，要深度挖掘水電調峰能力，結合礦區修復發展生物質發電、地熱發電、氫儲能等。以湖南省益陽市、常德市、邵陽市等地區為重點，發展農光互補、林光互補、漁光互補等模式；以貴州省黔南州、黔東南州，湖南省懷化市和重慶市酉陽縣等地為重點，推進風電開發；研究完善流域層面多能互補協調機制，爭取構建百萬千瓦級風光水儲一體化電源基地。另外，應加快綜合立體交通網構建，構建以高鐵為骨干的鐵路網，加快推進張吉懷高鐵與呼南高鐵聯絡線、渝湘高鐵黔江至吉首段等高鐵建設，提升流域內通外聯能力。加強多式聯運發展，主動對接西部陸海新通道，有效推動互聯互通。

3.3 建立健全生態產品價值實現機制

3.3.1建立生態產品調查監測體系

摸清“生態家底”，是盤活“金山銀山”的基礎。沅江流域各省(市)應加快對水流、森林、山嶺、草原、荒地、探明儲量的礦產資源等統一確權登記，以貴州省雷公山國家級森林公園、梵凈山世界自然遺產地、榕江苗山侗水國家級風景名勝區、鎮遠古城，湖南省南山國家公園、張家界森林公園、湘西鳳凰古城等重要自然保護地和歷史文化勝地為重點，優先界定產權主體，建立自然資源確權登記數據庫。此外，要在沅江流域各地區現有網格化監測手段的基礎上，充分結合遙感、5G等現代感知手段，擴大生態環境監測網絡范圍，建成陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境立體監測網絡，摸清生態產品家底，形成生態產品目錄清單，全面反映不同地區生態系統能夠提供的生態產品和生態服務功能。

3.3.2建立生態產品價值評價體系

一方面要加快研究生態產品價值核算技術方法，在生態系統生產總值(GEP)核算方面先行先試，支持流域內其他各省(市)開展生態產品價值核算試點工作，科學測算生態產品的內在價值和潛在價值，探索制定具有沅江流域特色的生態產品價值核算規范[19]。另一方面，重點針對流域上中游重點生態功能區，取消經濟發展類指標考核，重點考核生態產品供給能力、環境質量、生態保護成效等指標，適時對其他類主體功能區實行經濟發展和生態產品價值“雙考核”，推進生態產品價值核算結果作為政府決策和領導干部績效考核的重要參考。

3.3.3創新生態產品經驗開發路徑

一方面要完善農林生態產業化鏈條，積極探索“生態+”產業發展新模式，考慮沿江各地主體功能定位及資源環境承載能力，以大湘西片區為重點，打造以集文化展示、商務休閑、戶外運動、生態野游、精品民宿體驗為一體的綜合性濱河公園帶；以貴州省黔南州、“錳三角”地區等為重點，推動生態修復與綠色文旅一體化融合，盤活廢棄礦山、工業遺址等存量資源，推進相關資源權益集中流轉經營；打造質量高、地域特色強、影響力大的生態產品品牌，制定規范統一的生態產品認證體系。另一方面，應同步深化綠色金融改革，及時總結類似湖南省懷化市與國家開發銀行在綠色信貸方面的合作經驗，探索綠色發展基金、綠色信貸、綠色證券等多種綠色金融模式，鼓勵開發以土地經營權、林地經營權、水域經營權等為抵質押物的信貸產品，并建立配套權益適用及產出分配制度。

3.4 加強流域管理體制機制創新

3.4.1強化流域管理頂層設計

應重視源頭管控，加強頂層設計，充分發揮規劃對流域保護開發的引領和約束作用，統籌編制沅江流域協同推進生態優先綠色發展實施方案，構建以實施方案為指導，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐的“1+N”規劃政策體系，重點針對沅江流域生態旅游提質升級、生態保護補償、清潔能源產業等領域，制定配套政策及制度。同時，應統籌上下游、干支流、左右岸，開展流域生態環境全面普查，加強重要生態功能空間保護，嚴格實施產業發展“負面清單”管理，引導構建綠色低碳發展方式。此外，應籌建沅江流域專家咨詢委員會，組織對相關規劃開展咨詢評估，對沅江流域推動生態優先綠色發展成效提出評估咨詢建議。

3.4.2構建生態環境保護機制

應落實排污許可制度，完成工業企業環保許可規范化改革工作，推進戰略環評、環境功能區劃與主體功能區建設相融合，充分發揮環境保護政策的導向作用。依據空間功能定位要求及環境管控單元要求，重點從錳、磷等污染物種類、排放量、強度和濃度上實行差異化的環境準入標準和環境風險防控標準。要依托大數據、人工智能等手段，優化生態環境監測體系[20]。此外，應加強生態環境監督和考核，建立上下聯動的監督考核機制，形成規范化考核流程。

3.4.3建立綠色發展長效機制

應加大節能環保、清潔生產及清潔能源產業科技創新，建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系。要圍繞節約集約用地、節能降耗減排等重點，引導要素向綠色產業匯集，著力提高“畝產效益”。要加快完善有色金屬加工等產業綠色發展補貼制度，加工撬動金融和社會資本支持綠色生態產業發展，鼓勵跨區域招商引資，擴大“證照分離”改革成果，營造優質營商環境。重點完善林業碳匯、可再生能源等類別中溫室氣體減排量的交易機制和市場定價機制，推動流域融入中部地區碳交易市場。

3.4.4構建流域聯動協作機制

要加快健全沅江流域河湖長協作機制，強化河湖、水資源、水利工程等重點監督領域互訪互查，加強水利工程的聯合調度，探索構建流域水網。此外，應繼續推進湖南省湘西州8縣(市、州)之間跨流域生態保護補償協議工作，加快建立湘黔鄂渝4省(市)間及跨市縣的橫向生態補償機制；推動沅江流域下游地區建立補償公益基金，用于支持和補償上中游地區發展生態農林業，補償紅利適當向貧困人口傾斜；建立流域“錳業反哺”的市場化生態補償機制，健全資源開發補償、污染物減排補償、水資源節約補償、碳排放權抵消補償等制度[21]。重點推動貴州省黔南州、黔東南州、銅仁市與湖南省懷化市、湘西州、常德市在排放標準銜接、監測數據共享、協同監督管理、聯合科技攻關等方面的合作，嚴厲打擊危險廢物非法跨界轉移等違法犯罪活動，推動建立沅江沿線市政府聯席會議和會商機制，形成常態化共建共商、利益共享的全方位深層次交流合作格局。

4 結 論

推動流域生態優先綠色發展是一項復雜的系統工程，應堅持以生態環境保護為根本前提，加強城鎮污水垃圾、化工污染及農業面源等環境污染治理，同時要強化生態系統修復和自然保護地體系建設，增強生態系統服務功能；應以綠色低碳發展為主要途徑，促進傳統產業提質升級，因地制宜培育綠色產業，加速清潔能源替代及交通基礎設施互聯互通；還應以實現流域整體聯動為最終目標，從流域管理頂層設計、生態產品價值實現、跨地區常態化合作等方面，引導構建流域聯動協作機制。

對沅江流域而言，應聚焦尾礦庫及“錳三角”地區歷史遺留重金屬污染、上游磷化工污染及城鄉生活污染等突出問題，補齊環保基礎設施短板，加強上中游地區生態系統修復及水土流失治理，加快五強溪水庫防洪擴容，增強尾閭地區城市韌性；加快布局由上中游地區山地特色生態農林業、文化旅游業及下游地區低碳循環工業構成的綠色產業體系，推動“風光水儲”清潔能源互補發展，積極對接西部陸海新通道建設；發揮流域特有的“綠色、紅色、古色”資源優勢，打通“綠水青山”與“金山銀山”雙向轉化路徑；重點針對生態旅游提質升級、生態保護補償、清潔能源產業等領域制定配套政策及制度，強化流域橫向生態補償機制建設，推動形成一體化保護與發展格局。