法治助力“大綜合一體化”行政執法改革

李延吉

《浙江省綜合行政執法條例》于2022年1月1日起施行。作為一部具有鮮明浙江辨識度的創制性法規，條例的制定出臺，為我省綜合行政執法改革提供了重要法治保障。

條例執行情況如何？2022年9月底舉行的省十三屆人大常委會第三十八次會議聽取和審議了省政府關于《浙江省綜合行政執法條例》執行情況的報告及省人大常委會執法檢查報告。

執法檢查：上下貫通、多跨協同

省人大常委會高度重視此次執法檢查，專門成立領導小組，由省人大常委會黨組書記、副主任梁黎明任組長，其他副主任、秘書長任副組長。

2022年4月26日，省人大常委會召開座談會，聽取省直相關單位關于改革試點及條例實施情況的介紹，為正式啟動檢查做準備。5月7日，召開視頻會議，在全省人大系統作出動員部署。緊接著，6月至8月，檢查組分為7 個小組，深入基層聽取匯報或實地檢查，全面了解條例執行情況。

此次執法檢查可謂亮點紛呈。省人大執法檢查組下沉26 個鄉鎮（街道），廣泛聽取基層代表、執法隊員的意見建議；首次運用法治政府建設監督應用場景，生成四個“二維碼”，面向不同人群開展問卷調查，收集各類信息22905 條，較之過去線下召開座談會，公眾參與程度呈幾何級增長。

值得一提的是，此次執法檢查緊盯關鍵條款，明確9 個方面檢查重點。據統計，省人大執法檢查組及監察司法委召開17 場匯報會，聽取150 多家單位的匯報，并在部分基層執法單位查閱臺賬資料、開展明察暗訪。各地人大的創新做法亦可圈可點，如金華市人大常委會不僅對全市改革前后的重要指標進行量化對比，還委托市地方立法研究院對條例實施效果進行了全面評估。

上下貫通、多跨協同是此次執法檢查的一大特色。省人大對各級人大聯動檢查作出統一部署。省司法廳（綜合執法指導辦）全程配合，各相關單位做了認真準備。市縣人大結合實際，全面深入檢查條例實施情況。截至9月15日，8 個設區的市、31 個縣（市、區）人大常委會聽取和審議了本地區的執法檢查報告。

在“浙”先行，遍地開花

條例共7 章38 條，對行政執法的機構、事項、協同、規范、保障、監督等各方面都作了詳細規定，明確了我省“大綜合一體化”行政執法改革的基本制度框架。

條例總則第三條、第四條對綜合行政執法的組織領導作出了原則規定，要求各相關單位在各自職責范圍內做好配合。

目前，省市縣各級綜合行政執法指導辦公室已全部運行，桐廬、婺城、常山等區縣在全省率先成立了行政執法統一協調指揮中心。

截至8月底，不少市縣已提前實現60%以上高頻率、高綜合、高需求執法領域納入綜合執法范圍的年度目標要求，全省60%以上的行政處罰量已由綜合執法部門承擔，綜合執法事項占比達27.4%。

條例第二章、第三章關于執法事項、執法協同的規定是整部法規的關鍵，也是“大綜合一體化”行政執法改革的重點難點。

條例出臺后，各地各部門認真梳理執法事項，建立全省統一的行政執法事項總目錄，對綜合行政執法事項目錄、專業執法事項目錄、鄉鎮執法事項目錄實行清單化管理。市縣兩級結合本地專業執法事項劃轉情況，開展“1+8”或“1+X”（X 小于8）的隊伍整合，并以賦權、派駐等模式，分類推進“一支隊伍管執法”。目前，全省已實現85%以上的行政執法力量下沉縣鄉兩級，其中鄉鎮（街道）占60%以上的年度目標。

條例總結基層探索實踐，結合我省實際，進行了創設性、突破性的制度設計，起到了立良法、促善治的目的。在條例支撐下，各地各部門全面加強改革的制度保障，省級部門在執法人員編制管理、執法車輛、制式服裝和標識標志管理等方面，出臺配套規范性文件，積極尋求國家層面的授權與支持；市縣因地制宜，建立執法公示、全過程記錄、基層法制審核、執法案卷評查等工作制度，細化案件移送、投訴舉報、信息共享等工作機制，明確聯合執法等工作流程，各項改革措施與條例充分銜接匹配。

如，杭州專門出臺部門監管與行政執法工作協同的實施意見，溫州率先在平陽縣開展基層執法隊地方標準的制定工作，衢州系統構建了“1+1+7+32”的制度體系。

2022年6月7日至8日，省人大常委會黨組書記、副主任梁黎明帶隊赴麗水開展《浙江省綜合行政執法條例》執行情況檢查。

改革進入攻堅深水區

當前，我省“大綜合一體化”行政執法改革正處于攻堅期和深水區，條例實施還不到一年，一些立法精神和法規條文的落實客觀上還存在不足。

下一步，要總結條例實施以來的經驗和問題，按照整體智治、多跨協同的理念縱深推進改革，形成更多在全國具有先行示范意義的改革成果。

貫徹執行條例實施是一道“必答題”，聚焦條例規定的體系重構、隊伍整合、事項劃轉等改革重點，更多基層深化創新的“最佳實踐”亟待涌現。

省級綜合行政執法指導機構要發揮統籌協調、規范指導作用，壓實屬地責任和主體責任，建立協同推進、爭先創優、宣傳發動等工作機制，科學調整目錄清單，明確專業執法與綜合執法的責任邊界，督促條線部門將職權劃轉落實到位，實現執法力量深度融合。

在改革過程中，要將法治思維和法治方式貫穿其中，把條例宣貫與推進改革試點任務一起謀劃、一起部署，堅持“誰執法誰普法”，持續深入開展條例的培訓宣傳，加強法規條文的釋義解讀，督促執法人員熟練掌握行政執法的基本理念、基本原則、基本制度，養成依法行政的習慣，切實維護法治權威。

清理完善政府規章和規范性文件，調整不符合條例的規定和做法，細化“綜合查一次”等執法標準和規范指引，為國家試點開展提供更完備、更穩定、更管用的制度體系。

在條例框架內做好“破”與“立”的文章，因地制宜拓展綜合執法事項范圍，將更多發生頻率高、與群眾生活關系密切、專業適宜的執法事項納入綜合執法范圍，建立部門間、縣鄉間常態化聯合執法、應急配合、信息共享、案件移動等協作配合制度，健全行刑銜接機制，有機融入“縣鄉一體、條抓塊統”改革。

合理劃分不同領域、不同層次的執法權限和管轄范圍，構建監管與執法的協同聯動機制，推動行業主管部門切實履行事中事后監管責任，加強對綜合執法部門的業務支持。持續抓好鄉鎮“一支隊伍管執法”，完善“縣屬鄉用”管理模式，強化鄉鎮對下沉執法人員的管理使用與考核評價，確保基層行政執法人員履行主責主業。

數字化改革是通往現代化的“橋”和“船”，要持續迭代執法監管數字應用，提高數據供給的質量和響應速度，打破各領域、各環節“信息孤島”，整合各類自建系統，優化升級操作界面，實施遠程監管和非現場執法，系統重塑執法辦案模式。

切實提升執法人員能力素質，常態化開展法治培訓和業務培訓，統籌解決執法隊伍老齡化、不穩定以及執法輔助人員招錄管理難、車輛保障與執法經費不足、服裝標識不規范等實際問題。

此外，還需要構建有力有效的行政執法制約監督體系，統一不同行業領域執法辦案標準，打通監管與執法“雙向監督、同向發力”通道，發揮行政復議、行政訴訟監督功能，強化監察監督、司法監督、輿論監督、群眾監督的整體聯動，充實鄉鎮法制審核力量，不斷提高行政執法規范化法治化水平。■