備案審查監督，維護憲法法律權威
——省人大常委會備案審查工作綜述

劉永華 王賢祥

規范性文件備案審查是中國特色的憲法監督制度，是各級人大常委會的重要監督職權。本屆以來，省人大常委會認真貫徹落實黨中央決策部署，加強理論研究和制度創新，在更高質量、更高水平、更大范圍推進備案審查工作，推動以備案審查為基礎的中國特色憲法監督體系在浙江省域實踐發展。

有件必備：全面實現備案全覆蓋

備案全覆蓋包括工作層面全覆蓋和制度層面全覆蓋。為實現工作層面備案全覆蓋，省人大常委會建立了備案情況不定期檢查制度和年度統計通報制度，推動省政府將政府規章、政府規范性文件備案情況納入法治政府考核，報備及時率準確率規范率基本達到100%。為實現制度層面備案全覆蓋，深入研究解決監委、兩院規范性文件備案審查的理論和實務困境，分別于2020年、2021年將兩院、監委規范性文件納入備案范圍，并對審查、溝通、糾正程序作了符合法律精神的規定。

截至2022年8月，省人大常委會向全國人大常委會、國務院報備地方性法規331 件，其中省地方性法規150 件、設區的市地方性法規177 件、景寧畬族自治縣自治條例和單行條例4 件。接收各制定機關報備規范性文件451 件，其中地方性法規配套規范性文件18 件、省政府規章35 件、省政府及其辦公廳規范性文件189件、省法院規范性文件3 件，省檢察院規范性文件2 件；設區的市人大及其常委會決議決定134 件、設區的市政府規章70 件。

有備必審：完善優化審查機制

本屆以來，省人大常委會完善優化審查工作機制，對報備規范性文件逐件開展主動審查，認真研究辦理公民審查建議，在更高層次實現有備必審。

省人大常委會不斷優化完善審查工作機制并實現數字化管理，將審查工作流程分為初步審查、綜合審查兩道程序，明確專（工）委負責規范性文件的初步審查；法工委內部建立健全分工協作的重點審查工作機制，明確立法處室負責政府規章的重點審查，備案審查處負責其他重要規范性文件的重點審查；明確審查責任人和時限，壓實工作責任，保證所有備案文件都得到有效審查。

持續拓展輔助力量，織密規范性文件“備案審查網”。選取有針對性個案組織三級人大聯動審查，凝聚審查共識、鍛煉審查能力。完善與省委辦公廳、省司法廳的備案審查銜接聯動機制，相互交流工作經驗，共同論證審查意見。深化拓展第三方審查力量，與浙江工商大學合作建立“浙江省規范性文件備案審查工作研究基地”，委托浙江工商大學法學院對政府規章等進行合法性預審，組建精干的備案審查專家組。

備案審查制度是暢通公民、組織對有關立法活動進行監督、表達立法關切和訴求的有效渠道，必須堅持發展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過程人民民主。本屆以來，省人大常委會進一步暢通公民、組織全過程參與備案審查的渠道，認真研究公民、組織提出的30 余件審查建議，并推動制定機關修改、廢止了6 件不適當規范性文件，實現法律效果和社會效果的有機統一。

有錯必糾：持續凸顯監督剛性

本屆以來，省人大常委會聚焦關系全面深化改革大局、公眾切身利益的規范性文件進行重點審查，通過函詢、提醒、審查意見等方式，糾正不適當規范性文件21 件，比上屆增長近3 倍。

優化營商環境、建立全國統一大市場方面。如有危險貨物道路運輸安全管理文件規定，“危險貨物運輸企業新增自有或租賃停車場（位），應按規定通過第三方安全服務機構的安全評價”，經審查研究，該規定增加中介服務事項作為行政審批條件，既違反行政許可法規定，也違背了優化營商環境有關減少、簡化行政審批的要求，通過與制定機關會議溝通的方式督促糾正。

減損公民、法人權利方面。如有農村集體資產股權管理文件規定，“村集體經濟組織流動資金占總資產百分之十以上，且近三年經營性收入年均增幅達百分之五以上時，方可開展集體贖回”。經審查研究，該規定設置了集體贖回的條件，限制了集體經濟組織及集體資產股權持有人自主決定行使贖回的權利，違反了民法典規定。

推進制度和能力建設，全面提升工作質效

省人大常委會每年選擇一至兩個難點問題進行重點研究，通過理論研究助力制度創新，取得了一系列理論成果、制度成果和實踐成果。

推進備案審查工作數字化改革。備案審查數字化應用場景是首批建設的重點應用場景，省人大常委會按照數字化改革V 型理論，全流程多維度審視備案審查工作，層層分解堵點卡點，不斷細化工作事項顆粒度；清晰厘定協同關系，打造全鏈條閉環管理；科學構建指標體系和評價體系，實現工作質效科學評價。2021年建成并上線運行備案審查數字化應用場景1.0版，初步實現備案審查工作關鍵節點可量化可監測，工作效能可執行可評價，推動了全省備案審查工作整體智治、高效協同。

建成全省法規規章規范性文件數據庫。建設權威、統一、規范的全省法規規章規范性文件數據庫，是全國人大常委會法工委交付浙江的示范建設任務。2021年，省人大常委會會同“一府一委兩院”建設了“橫向到邊、縱向到底”覆蓋省市縣三級人大及“一府一委兩院”的法規規章規范性文件數據庫并上線使用，進一步提升規范性文件公開的及時性、規范性和系統性，規范性文件查詢服務的權威性和便利性，優化我省法治服務軟環境。

2021年12月21日，省十三屆人大常委會第三十三次會議聽取關于2021年備案審查工作情況的報告。蔡榮章 屠軼欽 攝

構建備案審查工作指標體系和評價體系。省人大常委會構建了比較科學的指標體系和評價體系。自2019年起，連續三年對設區的市工作開展綜合評價，評價結果作為省委“黨領導人大工作”、省政府“法治政府”等考核的賦分依據，推動了全省備案審查工作的整體提升。

建立備案審查工作專項報告制度。2018年，省人大常委會率先跟進全國人大常委會工作步伐，建立聽取審議備案審查工作專項報告制度，已經連續四年聽取審議備案審查工作情況報告，并將報告作為人代會會議材料提供給人大代表參閱，推動備案審查工作在社會層面的顯性化，彰顯備案審查制度張力。

研究出臺備案審查指引。2020年省人大常委會系統梳理了規范性文件制定權限和制定程序、行政處罰、行政許可、行政強制、優化營商環境等六個方面的常見問題，經過反復研究論證，出臺了《規章、規范性文件備案審查指引（試行）》，提出了相對具體細化的審查標準，為全省備案審查工作提供指引和參考。■