平臺服務協議行政規制的檢視與完善*

徐 滌 宇 王 振 宇

數字經濟時代，平臺服務協議締約雙方之間的磋商對等性障礙愈發顯著，由此引發的用戶權益受損現象屢見不鮮。如何規制此種數量龐大、內容復雜的數字化格式合同，矯正因其引發的權利義務失衡現象，已經成為理論和實務界必須面對的難題。然而，作為格式合同規制手段之一的行政規制，卻長期游離在規制理論和體系的邊緣。究其緣由，受制于意思自治原則和規制俘獲理論的擔憂，有限的行政規制措施缺乏內在的邏輯性和體系性，且未能有效改善用戶在服務協議中的結構性弱勢地位。更為關鍵的是，平臺通過數據獲取和算法優化持續強化自己的優勢地位，諸如“大數據殺熟”和侵害用戶信息等亂象頻出，以司法規制為中心的規制體系對此顯然力有不逮。在此種背景下，有必要結合平臺經營模式的特質，從理論層面重申行政規制的必要性與優越性，并以此檢視當前行政規制存在的問題，進而針對平臺行政規制的不足提出進一步修改完善的建議。

一、平臺服務協議行政規制的動因

(一)合同自由限制趨勢加強

民法法系合同自由原則在規范意義上的興起，可追溯到有“典型資產階級社會法典”之稱的《法國民法典》。該法典第1134條關于契約效力之條款，向來被認為是對合同意思自治原則的直接確認。合同自由原則的形成帶有特定時期政治經濟思想的印記。近代以來，主要資本主義國家都遵循自由放任的經濟政策，將市場經濟的秩序交由市場主體，任其通過自由競爭的方式來進行塑造，而實現該目標的主要制度工具就是合同自由。同一時期，平等、自由等政治哲學觀念始終占據著社會主流思潮的地位，以合同自由為代表的個人自主決定權成為創制法律的核心價值。此后，合同自由原則陸續被德國和瑞士等國家所仿效，逐步成為合同法的基礎性原則。按照這種理論，締約雙方被視為主觀上具有理性判斷能力、客觀上處于平等社會地位的人，他們經由“要約-承諾”之不斷往復的磋商過程，意圖通過合同自由來實現交換正義。在這種理想的狀態下，即便當事人做出不明智或不公平的交易行為，公權力也不便基于保護目的而干預他們的決定。

進入現代工業社會以來，因應技術革命和產業集中帶來的挑戰，合同自由原則的限制趨勢愈加顯著。在壟斷資本主義時期，格式合同固然憑借其高效率、低成本的優勢而展現出強大的生命力，但也因締約合意均衡性不足等問題，而被認為是對合同自由原則的背離。為避免締約能力差距的持續擴大，防止合同淪為“他決”的工具，多數國家都采取了不同程度的國家干預措施。如法國設置了“禁止條款濫用委員會”，其意即在將對多數格式合同的審查權力交給政府。類似的舉措在合同自由與合同強制之間進行審慎衡量，為行政權力有條件地介入合同交易奠定了初步基礎。行政權力的引導和監管在數字經濟時代更顯意義重大。將格式合同與數字技術結合發展的平臺經濟模式方興未艾，此種經濟模式以海量數據為基礎，以先進算法為工具，不僅極大地拓展了平臺經濟的發展空間，而且為用戶提供了精準便捷的服務體驗。然而，平臺經濟模式帶有天然的壟斷基因，平臺服務協議則以信息不對稱著稱，用戶權利群體性受損風險加劇，通過行政手段進行必要干預的趨勢進一步加強。

(二)締約能力差距持續擴大

通常而言，格式合同的提供方在經濟實力和信息能力等方面往往占據顯著優勢，極易對合同接受方的締約能力和正當權利形成壓制，此種情形在網絡平臺交易中更加普遍和嚴峻。就經濟實力而言，平臺與用戶之間的經濟差距正呈現持續擴大的趨勢，除規?；脚_的構建本身需要雄厚的經濟基礎外，以“用戶+技術”為導向的運作模式，極大地強化了平臺在經濟上的優勢地位。一方面，平臺服務的開放性和廉價性，使得任何通過網絡終端接受其協議內容者皆可獲得高效、便捷的服務；而用戶群體顯著的從眾效應，則使優質平臺能在較短時間內吸引和集聚數量龐大的用戶群體。另一方面，各個平臺都在服務協議中規定，用戶使用平臺所衍生的服務數據和記錄均歸屬平臺所有，從而在實現信息熵減的勞動中攫取了大數據經濟利益。此外，平臺甚至可以借助算法畫像，分析用戶的購買頻率、購買能力、購買習慣等因素，并進行動態定價和預測性推薦，從而從多維度保證平臺經濟利益的最大化。

更為重要的是，平臺在信息能力方面更是具有絕對性優勢。為避免對合同內容的理解偏差，信息提供義務被視為平臺方的一項重要義務。在德國學者看來，此項義務有助于保障雙方合同自愿的基礎。然而，復雜冗長的服務協議中包含著繁多內容，即便平臺通過加粗、下劃線等方式做出顯著標識，用戶往往也很難從中獲取和甄別出有用的信息。特別是隨著信息技術的迭代更新，平臺與算法深度融合造成的知識壁壘和技術鴻溝，導致平臺與用戶之間信息不對稱的形勢更趨嚴重。就實踐來看，多數平臺對于信息義務的履行大多止步于文本提供，格式合同提供者提示、說明的法定義務則形同虛設。不僅如此，平臺還慣于在服務協議中為用戶權利的行使和救濟設置諸多障礙，前者如要求用戶非經平臺允許，不得出借、轉讓賬號等；后者如平臺對與之合作的第三方服務、產品等不承擔責任，并約定有利于己方的糾紛解決方式或管轄法院等。面對動輒數萬字且暗藏玄機的服務協議，要求用戶詳細閱讀并充分理解，無疑嚴重背離了其獲得便捷、高效服務的初衷。

(三)司法規制應對策略失靈

締約能力上的差異并非平臺服務協議面臨的新問題。隨著格式合同的產生和應用，傳統民法為規避、破解此種合同誘發的權利義務失衡困局，逐漸形成了以司法規制為中心的規制體系。作為數字時代的典型格式合同，平臺服務協議同樣因其事先擬定、重復使用和合意不足等特征，而整體落入司法規制模式的規制范圍內，由人民法院對協議中的爭議條款進行效力審查。這種模式雖具個別性、公正性、強制性和終局性等特點，但遠不足以遏制平臺服務協議暴露出的合意失衡及其惡果。然而，數字時代的平臺數量和用戶數量更是呈現出指數級的增長態勢，由此產生的平臺服務協議的數量何止億萬之多，平臺服務協議中的任何不公平條款，都有可能成為群體性侵權事件的導火索。就此意義而言，當前平臺服務協議規制的重心，與其說是從實質正義的角度救濟用戶權益，毋寧說是對平臺服務協議中磋商對等性障礙及其消極后果進行預防性控制。

事實上，面對數量巨大的平臺服務協議糾紛，司法規制的處理模式不僅徒增“訟累”，而且容易引發同案不同判的現象。司法規制聚焦個案、事后調整的方式，僅能解決少量不公平條款導致的用戶權益受損案件；更多的時候是用戶對權益受損的事實毫不知情，或是因主張權利救濟的成本過于高昂而卻步。即便是訴諸法院的案件，也不免因法院的立場差異而獲得截然相反的判決結果。除了規制的低效率問題外，司法規制的功能實現同樣面臨著較大質疑。前已述及，格式合同提供方對特定條款的提示說明義務，經由原《合同法》進入《民法典》的第496條，這意味著法院可根據平臺是否盡到提示說明義務來判斷相關條款的效力。司法實踐中對該義務履行所采取的判斷標準，或是對條款文本進行顯著性標示，或是接受一方就文本內容表示同意。但是，平臺服務協議的技術性，使得提示性條款在協議文本中所占比例不斷提高，“顯著信息不顯著”的悖論也隨之顯現，提示說明義務的功能因而被嚴重稀釋。

(四)行政規制功能優勢凸顯

無論是從用戶保護還是從平臺監管的角度來看，行政規制都是平臺服務協議規制的必然選擇。國內消費者保護運動的發展史表明，行政權力在消費者保護問題上，一開始就發揮著不容忽視的作用。作為平臺經濟發展的重要驅動力量，用戶群體不僅為平臺創造了直接經濟效益，而且為平臺帶來了數字時代商業競爭的關鍵工具——數據。因此，多數平臺一面簡化締約流程，一面在服務協議中寫入更為有利的信息數據獲取方案，以求實現更加精準的預測性推薦乃至差別定價。當此種行為損害到用戶的消費權益時，發揮行政規制的積極效用當屬題中之義。數字經濟時代，在強調對消費者維持適度保護的同時，還應加強對經營者的引導和管理。平臺為獲得用戶數據形成的競爭優勢，極易出現無序競爭和盲目擴張的發展態勢，主要表現為依據服務協議限制或侵害用戶正當權利，以避免用戶群體流失，如禁止用戶分享其他平臺的鏈接?？梢?，平臺服務協議的行政規制，亦有助于為平臺經濟提供穩定、健康和可持續的發展環境。

更為關鍵的是，行政規制具有司法規制難以比擬的功能優勢。一是注重事前預防。平臺交易的頻度高、數量大、范圍廣，但交易所導致的損害卻表現出小額、多數的特征。在司法規制的事后、個別的調整模式下，不但用戶尋求救濟需要付出更高的成本，而且社會司法成本也隨之增加。行政規制的預防性控制功能，則有助于降低平臺利用服務協議損害用戶權利的風險。二是規制階段全面。行政規制不僅可以實現對服務協議的事前規制，還能夠在事中、事后進行規制。在平臺服務協議使用中，主管行政機關可以根據用戶或消費者組織的請求，對協議內容進行審查，及時發現和消除協議中存在的不公平條款。在因服務協議發生糾紛以后，行政機關還可以根據情況對平臺進行處罰，并要求其及時修改相關條款內容。三是規制手段靈活。信息數據的高速流動是數字時代的固有特征，服務協議中雙方的權利義務配置，也隨之處于一個動態變化的過程。譬如，立法雖然規定不允許格式合同提供者限制、排除對方權利，但此類條款卻在平臺服務協議中改頭換面、層出不窮。行政規制能夠因應社會發展的需求，先行制定相對靈活有效的措施，這就彌補了立法穩定性有余而靈活性不足的缺陷。

二、平臺服務協議行政規制的檢視

(一)平臺服務協議行政規制的現狀

對平臺服務協議行政規制現狀的考察，可從規制的規范依據和實施主體兩個維度展開。就規制的規范依據而言，平臺服務協議行政規制的實質性依據已經蔚為可觀。關鍵性的立法如《電子商務法》《民法典》和《消費者權益保護法》等，不僅為平臺服務協議的行政規制創設和劃定了權限范圍，而且設置了規制的通常標準和方法；各地則通過監管條例或辦法的形式將上述內容進一步細化，成為行政規制的重要依據。不僅如此，國家市場監督管理總局還先后出臺了專門的《網絡交易平臺合同格式條款規范指引》《網絡交易監督管理辦法》等規范性文件，以加強對平臺服務協議的針對性管理。就規制的實施主體而言，前述《網絡交易監督管理辦法》第5條和《電子商務法》第6條，即表明了國家宏觀指導和地方具體實施相結合的規制格局，但原則上并不排除前者的直接監管權力。易言之，國家和地方兩個層次的行政機關，均有權對平臺服務協議采取具體規制措施，在實踐中主要取決于平臺規模及影響力范圍。

正因如此，平臺服務協議的行政規制表現出如下特點：其一，在方式上受制于立法規制的影響。為引導和監管平臺經濟的有序發展，行政機關先后出臺了《平臺合同規范指引》《網絡交易監督管理辦法》等作為指導。但在這些規范性文件中，有相當比例的內容來自對法律規定的提取和整合，體現行政規制精神和效用的措施相對不足。其二，在內容上附合于格式合同的規制。除少數專門的規范性文件外，平臺服務協議的行政規制，原則上適用有關格式合同規制的內容。特別是在地方性的行政規制過程中，只能在其格式合同監管或消費者權益保護的規范文件中尋找依據。其三，在體系上改變著以地方為重心的規制格局。格式合同行政規制依賴地方政府的細化實施，但平臺服務對空間桎梏的突破，使得其在行政規制過程中顯示出與格式合同相異的態勢，在國家層面對平臺服務直接進行規制的實例已非鮮見。

(二)平臺服務協議行政規制的困境

1.偏重于行政規制強監管模式

在數據和算法形成的交互優勢下，對平臺服務協議予以適度的行政規制，無疑是補苴罅漏的有效選擇。根據規制理念和對應措施等方面的區別，可以將平臺服務協議的行政規制分為兩種模式。一是強監管模式，即行政機關依職權將服務協議所涉交易內容和過程全面納入監管范圍，以防止出現不利于用戶權益保障情形。二是弱監管模式，即行政機關原則上不主動干涉平臺與用戶之間的交易活動，而是致力于對交易秩序的維護，僅在當事人提出請求或交易出現結構性風險時介入。這兩種模式具有差異化的功能面向，作為“父愛主義”理念下的產物，強監管模式著眼于對平臺服務過程中的風險防范和控制，但對當事人意思自治的關照度不足，且不乏遏制平臺經濟活力的可能。弱監管模式則是以合同意志論為指導，強調對合同當事人真實決定的尊重和保護，行政機關只需要對那些意志受到削弱而達成的服務協議予以調整，其弊端在于對用戶權益的保護力度較弱。

結合上述分析，現行法對平臺服務協議的行政規制偏向于強監管模式。主要體現在：相關法律多將維護市場秩序、規范交易行為作為立法的意旨；而各類辦法、指引及其他規范性文件等，也主要是圍繞行政權力對平臺經營活動的監管展開的，如平臺服務協議的內容、網絡交易經營者的確定、監督管理方式及其法律責任等。在此種監管模式下，平臺與監管機構成為規制關系中的主體，用戶作為被動接受平臺服務協議的一方，往往被視為社會交往中的典型弱者加以保護，其參與交易行為的能動性反倒顯得無關緊要。此種進路與消費者保護立法的旨趣可謂南轅北轍——法律規定消費者權利的基本目標在于，確保其權益能夠在依照規則實施交易行為時獲得實現，而非僅被動地接受行政權力的安排和保護。孫斯坦(Sunstein)教授即明確指出，政府對相關問題的集中規制未必有效，試圖發揮市場優勢并利用市場信息的策略往往更具實效。易言之，平臺服務協議的行政規制應摒棄強監管模式，不僅要適度發揮行政規制的社會控制功能，而且要重視行政手段在激發用戶權利意識、塑造新型“平臺-用戶”非對抗關系方面的積極效用。

2.忽視平臺服務協議的特性

第一，規制對象混同，缺乏針對性。在既有行政規制的體系下，平臺服務協議固然依附于格式合同，但以信息技術為基礎的構造，使其表現出異于格式合同的規制需求。就此意義而言，平臺服務協議行政規制應當針對其特殊性問題展開。一是非謀面性和無紙化使得平臺服務協議的締約效率獲得極大提升；但與之相反，合意的透明度卻呈現下降趨勢，其原因在于提示說明義務的形式化履行無法彌補服務協議的專業性差距。二是平臺服務協議的內容繁雜晦澀且不穩定，需要隨著技術迭代和內容調整而頻繁進行修改，平臺方多將此種修改單方面視為自己的權利，要求用戶在“同意”或“退出”之間做出抉擇。三是在平臺掌握締約內容絕對話語權的情況下，用戶權利救濟的渠道不夠暢通。如平臺方通過制定于己有利的糾紛解決方案，形成對用戶訴訟權利的壓制，用戶權利受損后難以得到有效救濟。反觀一體化的行政規制，它仍然著眼于對所有格式化合同傳統內容(如排除接受者權利等條款)的抽象性監管，未能針對平臺服務協議特質采取必要的措施。由此，平臺服務協議的行政規制顯得顧此失彼。

第二，規制內容簡略，缺乏操作性。盡管行政規制的體系和內容較為豐富，但在平臺經濟潮流中，仍無力實現對平臺服務協議的充分規制。一方面，行政規制對立法規制具有依賴性，這是其內容缺乏精細的客觀原因。立法規制對于平臺服務協議的規定內容并不繁雜，依賴司法過程中嚴密的事實判斷和法律適用論證予以細化適用。雖然行政規制的依據多源于法律文本，但缺少類似于司法適用的轉化機制來將文本之法轉化為行動之法。如此一來，行政規制在一定程度上淪為立法規制的鏡像。這不僅偏離了其獨立規制模式的基本定位，甚至成為在立法框架下進一步細化實施的障礙。另一方面，行政規制內容本身就存在著明確性不足的問題。具體而言，作為行政監管權力依據的各類規范性文件，往往都泛泛強調平臺服務協議內容的公平性和過程的透明度，但對于通過何種措施確保此目標實現等問題，卻語焉不詳。譬如，在公平和效率的雙重價值追求下，是否需要對各類格式化協議采取統一的備案審查制度，不同地方的條例就采取了差異化的做法。因此，行政手段在平臺服務協議規制實踐中的適用難以有效展開。

第三，規制措施落后，缺乏前瞻性。對平臺服務協議特質的忽視，還會引起既有行政規制措施的失靈，作為規制對象的不公平條款在各類服務協議中屢見不鮮。例如，既有行政規制雖然就排除或限制用戶權利條款采取了備案審查等措施，但多數平臺服務協議中仍不乏類似條款，規定應將爭議糾紛交由平臺住所地法院，或網絡平臺指定的人民法院、仲裁機構解決；而用戶若依法提起民事訴訟，這些糾紛則可由被告住所地、侵權行為實施地及結果發生地等法院受理。此舉雖有利于避免平臺疲于應訴導致經營成本上升，但以限制用戶訴訟權利為代價，高昂的維權成本往往令后者望而卻步。究其原因，在于傳統的格式合同囿于空間限制，案件事實的連接點往往趨于集中甚至重合；網絡環境的交互性則擴大了連接點的范圍，進而加劇了行政規制的難度。因此，平臺經濟等新業態對格式合同及其規制的形塑，同時也對行政規制提出了持續更新的需求，落后的規制手段不能真正實現預計的目標。

三、平臺服務協議行政規制的完善

考慮到行政規制與平臺經濟發展模式的高度契合性，探索其在平臺治理中的功能和價值實屬必要?？紤]到平臺服務協議的行政規制面臨理念和實踐的雙重困境，我們應在平臺服務協議之行政規制的定位調整和理念重釋的基礎上，對其具體制度進行系統性的完善。

(一)行政規制的定位調整

即便在市場優位的經濟環境下，國家行政干預的應有職能也不應偏廢。此前論述表明，行政規制在平臺經濟時代的地位和作用不容忽視，較之司法規制，甚至在手段上表現出功能互補、實效更優的特點。因此，重視行政規制的功用符合用戶權益保護和平臺經濟發展的需求。對此，一個需要解決的前提性問題是，此種行政規制在現行法治體系中應處于何種定位？是仍然作為司法規制的補充，還是作為平臺服務協議甚至是格式合同規制的獨立手段；是繼續沿襲地方治理的模式，還是構建國家層面集中的規制體系。如前所述，司法規制的失靈，使行政規制預防性控制的功能顯得愈發關鍵，在平臺服務協議規制體系的地位不斷提升；而在服務協議電子化的背景下，地方區塊分割式的規制明顯力有不逮，且易造成行政規制措施內部的相互抵牾。因此，應當考慮在國家層面上統籌設計，構建一體化的行政規制體系，如設置專門的網絡平臺監管機構，制定相應的行政法規或部門規章等，使之成為網絡平臺服務協議源頭治理和動態監管的中堅力量。

明確平臺服務協議行政規制的定位具有重要意義。首先，國家機構以及規范性文件具有更強的宣示效果，行政機關維護公平交易環境的監管目的得以彰顯。之所以強調宣示效果，是因為行政機關的監管行為并不直接介入交易過程，而是致力于預先消除磋商能力結構性差距的誘因，盡可能確保締約雙方處于勢均力敵的狀態，以重建實質化的合同自由。其次，國家層面主導的平臺服務協議行政規制，有助于培育平臺有序發展和市場良好競爭的環境。其不僅可以為行政權力劃定介入平臺經營的范圍和限度，進而有效地防范超級平臺對其他平臺經營者造成的競爭壓制，而且能夠通過為用戶提供信息決策工具以激發其知權、維權的意識。最后，傳統格式合同受到交易方式的限制，使用范圍往往局限在相對固定的區域內，區域分割式的監管模式基本可滿足格式合同的規制需求。但在信息技術的助推下，平臺服務早已突破空間限制，各自為政的格局在服務協議的規制上早已左支右絀。不同地區對格式化協議監管模式和措施的趨同，也從側面反映出統一行政規制的必要性和可行性。

(二)行政規制的理念更新

平臺服務協議行政規制必須考慮兩個前置問題：一是規制措施是否有利于尊重和保護作為消費者的用戶權益，二是規制措施是否會對平臺經濟有序發展形成阻礙。消費者保護雖然是現代法治的重要理念，但它與平臺經濟發展新業態等并非圓鑿方枘，這兩個問題亦非“零和博弈”的關系。換言之，平臺服務協議行政規制的終極目標，是在戶權益保障和平臺經濟發展之間形成相對平衡的狀態。眾所周知，商品消費社會形成的基本觀念是，消費者的弱勢地位要求對其予以傾斜性保護，典型表現如通過監督條例對經營者課以提示說明義務，否則相關條款視為未訂入協議。但在信息消費社會，網絡平臺服務協議文本冗長而晦澀，不得不大幅使用加粗、下劃線的方式履行提示說明義務，因而產生了“顯著信息不顯著”的悖論。因此，網絡平臺服務協議的行政規制需要因應信息時代的形勢，推進規制理念的升級，只有這樣，才能更有效地應對平臺經濟對用戶保護帶來的挑戰。

提示說明義務進退維谷的現狀，表面上是信息技術發展的必然結果，但更深層次的原因則是行政規制僵化的“父愛主義”理念。如前所述，既有規制所遵循的格式合同進路，是在消費者作為典型弱者的理念下展開的，行政權力保護的印跡在規范變遷和規范適用過程中隨處可見。此種立場無疑是影響行政規制效果的主要障礙，因其不僅會導致市場經濟主體的權利義務對比失衡，還可能誘發市場調節的失靈風險。表現在平臺經濟上，這種傳統的弱勢保護理念下的行政規制，對平臺方課加的較重義務容易形成發展桎梏，而由此增加的各項成本難免分攤由用戶承擔，用戶的權利最終仍然得不到實質性保障。反過來，用戶主體性的虛無不僅容易使得平臺具有傾向損害用戶權利的可能性，而且會導致行政規制的社會成本增加，進而生成非良性的循環。對此，域外法制中多采取弱監管模式，如日本消費者法修改過程中“行政保護”向“行政支援”的轉變，意在強化消費者的主體性地位。有鑒于此，平臺服務協議行政規制的監管理念應當適度緩和，避免過度保護加劇平臺方與用戶的對抗情緒和行動風險，防止對消費者自身適應網絡平臺經濟及其未來形態的能力形成抑制。

(三)行政規制的制度補充

1.建立專門機構對平臺服務協議進行規制

作為格式合同與電子數據形式的深度結合，平臺服務協議行政規制的難度有所增加。一方面，要著重預防和治理服務協議中侵犯用戶權益的內容，另一方面，還要防范服務協議淪為網絡平臺實施壟斷行為的工具。倘若仍追隨傳統格式合同的規制進路，不僅可能導致監管過程中出現爭權與分權的僵局，而且可能因為規制技術的僵化、落后導致實施效果事倍功半。因此，應當考慮設立專門機構對平臺服務協議進行監管，以便提升行政規制的效率和效果。如果拓寬比較視野會發現，域外國家中已不乏相似的實例。韓國《約款規制法》中即將對約款審查的職責賦予約款審查委員會，后以公平交易委員會取而代之。瑞典在“消費者巡視官”之下設特別機構，監督公司在市場上的行為，以使其與“良好的交易標準”相一致。盡管設置這些機構的初衷并不在于實現對平臺服務協議的直接規制，但其職權范圍的開放性足以容納對平臺服務協議的監管，而隨著信息化程度的加深，將其監管范圍和內容覆蓋平臺服務協議亦無制度障礙。

2.根據平臺類型及其特點，發揮平臺服務示范協議的優勢

示范協議雖為遏制不公平條款的慣常做法，但其功能不僅未得到充分發掘，反而有被嚴重虛置之虞。為激活示范協議的功能，一個較為可行的操作思路是，示范協議應由行政機關直接擬定，或由消費者保護組織等提出、經行政機關認可后予以公布。網絡平臺在制定服務協議時，原則上應以示范文本為藍本，超出或異于其內容的部分，須另外通過顯著方式加以提示和說明。與此同時，平臺還需要一并向用戶提供示范協議的文本或鏈接。相應地，用戶可以協議示范文本的內容作為參考和衡量，判斷平臺服務協議中是否存在不公平條款。這樣一來，用戶不需要通篇、深入地研讀艱深的平臺服務協議，即能夠準確獲得協議中涉及切身利益的關鍵信息，并據此做出接受、保留或者拒絕的決定；平臺也得以從“顯著信息不顯著”的形式困境中解脫出來。

作為行政規制措施的示范協議，是通過顯著信息的集中公開機制發揮效用的。示范協議的推行本身屬于行政指導行為，即通過將行政機構打造成類似信息中介的方式，來調節網絡平臺與用戶之間的信息差距。具言之，網絡平臺可根據自身經營情況，自主決定是否采納示范協議的內容；政府則鼓勵平臺在示范協議基礎上制定服務協議。因為平臺服務協議中符合示范協議的內容，因示范協議的集中公開性而自動獲得認證效力，平臺據此被視為已經履行了對該部分的提示說明義務。相反，不符合示范協議的內容，平臺則必須對該部分重點履行提示說明義務。值得注意的問題是，倘若致使用戶權益受損的網絡平臺服務協議條款為參照示范協議的結果，責任主體應如何確定。因此，考慮到實證法上的行政指導行為尚不具有可訴性，此時將平臺認定為責任主體似乎更為恰當。

3.細化平臺服務協議的事前、事中審查監督機制

由于不同平臺本身在經濟實力、技術水平、用戶數量和業務范圍等方面存在差異，對應的行政規制措施亦不能一成不變，而應根據上述評價因素進行分類、分級的規制方式。首先，為避免給平臺的經營活動形成障礙，原則上應結合網絡平臺的發展階段、以備案審查為主要措施展開。常規平臺正式運行前，需要將服務協議在相應的行政機構公開備案，行政機構應主動或根據消費者保護組織的建議等，對平臺服務協議進行審查。大型平臺因具有重大社會影響，其服務協議須經行政機構的許可。其次，經營過程中的規制集中于對平臺服務協議的單方變更。平臺經營的發展效果千差萬別，服務協議的后續變更可能引發的社會效果也截然不同。對于規模較小、用戶較少、社會影響力較弱的平臺，備案審查制足以將潛在風險限制在可控范圍之內；但對于規模較大、用戶較多、社會影響力較強的平臺，則有必要對其采取預防性控制措施，即其服務協議的變更須經行政機構的審核后方可為之。最后，對于特殊導向，如關涉國計民生的社會供給領域的平臺服務協議，則應當通過行政主管部門事前的審查許可，并仍表現為具有公益性質的單行規章形式。

事實上，近期國家對于網絡平臺監管所采取的措施，就是遵循了這種分類、分級治理的思路，兼顧了用戶保障和網絡平臺發展的目標。譬如，2021年10月29日國家市場監督管理總局發布的《互聯網平臺分類分級指南(征求意見稿)》中，就是根據網絡平臺的連接屬性和主要功能，在橫向上將平臺分為網絡銷售類、生活服務類、社交娛樂類、信息資訊類、金融服務類和計算應用類六大類，并在各類型之下具體細分為數個子類型；在縱向上則根據平臺的規模和信息技術能力等，將平臺分為超級平臺、大型平臺和中小平臺，由此形成縱橫交錯的治理網絡?！痘ヂ摼W平臺落實主體責任指南(征求意見稿)》則在此基礎上規定了相應的平臺責任。其中，超大型平臺在數據管理和平臺治理等方面尤其是規范的重點。對網絡平臺服務協議的行政規制，同樣可以此為依托，進一步細化分類、分級治理的措施并規定相應責任。

結 語

隨著信息技術的持續快速發展，以平臺經濟為典型的諸多經濟新樣態不斷涌現。通過平臺購買商品或者接受服務，儼然成為時下最普遍、最便捷和最具發展潛力的消費方式。但不容回避的是，平臺在改變既有消費方式的同時，也因服務協議的技術性和復雜性而給用戶權益帶來風險。倘若不加以妥善管理和引導，因超級平臺的生成而對平臺經濟健康發展形成禁錮，亦非妄言。

面對如此復雜的社會系統性風險，司法規制的事后、個別調整模式的失靈在所難免，而行政規制預防性控制和全面多元的優勢則逐漸體現出來。然而，要破除理論上對行政規制存在的成見，發揮行政規制平臺服務協議的正向效用，就必須在定位、理念和具體措施等方面重新闡釋和建構行政規制的體系。應順應信息時代平臺經濟的發展趨勢，建立統一的平臺監管機構并賦予其相應職權，由其作為主導力量激活示范協議的功能，采取與平臺規模和特征相適應的監管措施，兼顧平臺經濟發展和用戶權益保障。當然，平臺經濟發展過程中的問題層出不窮，關于平臺服務協議行政規制，仍需要結合網絡平臺的演進加以靈活應對。

①在規制俘獲理論看來，被規制對象通過對規制機構施加各種影響，容易導致規制結果與目的之間產生偏差，甚至使得規制政策有利于被規制的對象。參見倪子靖、史晉川：《規制俘獲理論述評》，《浙江社會科學》2009年第5期。②較為典型的如圍繞管轄條款產生的爭議，有的法院認為應依照服務協議的約定，移交平臺所在地法院管轄，有的法院則認為管轄條款提示不足，應依法由用戶住所地法院管轄。分別參見遼寧省錦州市中級人民法院(2021)遼07民轄終90號民事裁定書、湖南省婁底市中級人民法院(2020)湘13民轄終30號民事裁定書。③參見湖北省武漢市漢陽區人民法院(2015)鄂漢陽民三初字第00801號民事判決書。④參見四川省德陽市中級人民法院(2018)川06民終31號民事判決書。⑤參見哈爾濱市中級人民法院(2020)黑01民終4913號民事判決書。