山地城市經濟開發區規劃探索
——以河北平泉經濟開發區規劃為例

張天東

（中國中元國際工程有限公司，北京100089）

1 引言

隨著世界經濟全球化的發展，我國新一輪城鎮化不斷深入推進，也促進了相對欠發達地區的城鎮發展，山地城市經濟開發區也迎來建設發展新機遇。在國家宏觀戰略強有力的引導和地方迫切發展經濟的需求下，經濟開發區逐漸成為發展經濟、城鎮建設的重要抓手，然而大部分山地城市的平整土地十分有限，且多為農用地，建設用地與耕地矛盾突出，加之山地城市地形復雜多變，道路交通體系不完備，產業結構普遍簡單，需要探索集約用地的方法、發展策略以及協調建設與發展的關系。

2 基本概況與發展困境

2.1 基本概況

平泉市是河北農業大市，常住人口約40 萬人（2020 年），全市面積約3 294 km2，其中，農用地約241 416 hm2，占全市總用地的73%以上，擁有豐富的食用菌、林果類資源，先后被命名為“中國食用菌之鄉”“中國滑子菇之鄉”等，2020 年，食用菌加工能力超過5×104t，主要銷往美、日、韓等16 個國家和地區，還蘊含豐富的鐵、銅、鉬、螢石等優質礦產，礦產洗選加工，傳統加工制造業有一定基礎。

河北平泉經濟開發區（以下簡稱平泉經開區）位于河北省平泉市，由原平泉經濟開發區和原會州經濟開發區合并而來，依托平泉中心城區分為3 片區，總用地面積約26.32 km2，中片區緊鄰中心城區，北片區和南片區距中心城區約4～9 km，大部分用地緊鄰瀑河谷地，地勢有一定起伏，屬于比較典型的河川谷地類開發區。

長深高速、京沈客專、錦承鐵路等主要公路、鐵路從經開區穿過，京沈客專將平泉納入北京“1 小時經濟圈”（見圖1），城南平泉機場正在轉為軍民兩用機場，規劃的唐赤高速將進一步優化經開區的區域交通條件。

圖1 平泉在京津冀的區位示意圖

2.2 發展困境

1）平泉經開區以工業產業用地為主，相較其他城鎮建設用地更要求用地平整、交通便利及配套設施完善。平泉市地處燕山丘陵地區，地形起伏各異，山陵與河谷相間，整體而言高程落差大，地形復雜多變。便于城鎮建設的平坦土地大多位于溝谷盆地，由于地勢相對平整，灌溉便利，大部分谷地主要是耕地或林地，而谷地周邊大多是丘陵坡地，局部坡度超過20°，伴有沖溝或陡坎，建設土石方量大，道路交通組織困難，用于建設的土地資源十分有限，城鎮建設與耕地保護的矛盾比較突出。

2）平泉經開區依托農業、礦產等資源，已初步形成食用菌、活性炭、化工、食品、建筑材料、清潔能源、商貿物流等產業，但企業零散分布，集中度不高，產業結構簡單，且大都以生產初級產品為主，各類性質用地混雜，不能有效形成產業發展合力，聚集效益差。由于企業分散，公共設施未能完全覆蓋，污水及廢棄物難以集中收集處理，給環境帶來污染壓力。

3）平泉處在瀑河和老哈河上游，生態環境敏感度高，環境保護壓力大，水資源約3.09×108m3，可利用水資源約1.26×108m3，僅從自然降水補給，無外河流入，水資源十分匱乏，而城鎮生活生產用水逐年增加，已不能滿足需要，尤其對食品加工、飲料飲品加工等現有特色產業有很大限制。平泉年降水量約540 mm，加之近些年降水減少，枯水期河流時常出現斷流現象，進一步加劇了產業發展與可利用水資源之間的矛盾。

3 發展機遇與發展思路

3.1 發展機遇

3.1.1 京津冀協同發展戰略機遇

協同發展戰略促進區域交通一體化，基礎設施共享，進一步加強京津冀區域間的人、財、物的流動，北京“科技創新中心”功能將推動京津冀成為“全國創新驅動經濟增長新引擎”，積極對接京津冀科技創新相關的成果轉化，新能源、新材料、高端制造等相關延伸產業，選擇好適當的承接地，平泉在產業轉型升級的同時，也將對北京的科技創新和經濟發展形成強有力的支撐。

3.1.2 通用航空產業發展機遇

國務院發布的《關于促進通航產業發展的指導意見》（國辦發〔2016〕38 號）中提出，培育通用航空市場，強化交通服務，擴大公益服務和生產應用，鼓勵航空消費；加快通用機場建設的優化規劃布局，合理確定標準，完善審核程序，統籌協調發展；促進產業轉型升級，提升通航制造水平，促進產業集聚，促進通用航空業集聚發展；擴大低空空域開放，科學規劃空域，優化飛行服務，提高審批效率等一系列鼓勵發展政策。平泉機場正轉為軍民兩用，并有多家與航空相關的企業在和開發區管委會洽談入駐事宜。這都為平泉經開區發展通用航空產業提供了良好發展基礎。

3.2 發展思路

平泉經開區現狀可利用土地有限，交通體系不完善，產業薄弱且分散，可利用水資源缺乏等問題。面對問題與機遇，急需優化用地功能結構，集約、集中、高效利用土地，建立公路、鐵路和航空聯動的立體交通體系，不斷完善市政配套設施和提升公共服務能力，營造良好的生態、生活、生產環境是經開區經濟發展的重要前提。

平泉經開區處于產業初步發展階段，大部分產業技術層次較低，產業鏈較短，產業聚集度低，發展動力不足，應充分利用現有優勢產業資源，延鏈補鏈，構建和完善特色產業體系，積極發展循環經濟，充分提高資源利用率，同時，積極對接京津冀高新技術資源，通過科技創新增強產業發展動力。另一方面，加大生態環境保護力度，促進經開區綠色低碳、健康可持續發展。

4 發展策略

4.1 生態保護優先

從生態文明的高度制定平泉經開區的發展戰略，始終把生態環境保護放在首位，堅持踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。

平泉經開區處在瀑河、老哈河上游，更需要對天然林、河流源頭等生態環境敏感而脆弱的地區加強保護，堅決禁止只追求經濟增長而破壞生態環境的粗放發展方式。保護優越的生態環境，拉近與大城市的時空距離，借助京津冀高新技術資源，培育和發展如信息技術轉化、食用菌研究、電子商務等新興產業。另外，構建“鐵-公-空”立體交通體系，充分利用遼金歷史文化遺址、遼河源國家森林公園等資源，吸納社會資金投入，創造良好營商條件，大力發展文化旅游、醫療康養等低碳綠色產業。

4.2 特色產業鏈引導

平泉經開區依托現有特色優勢產業，延伸和補足產業鏈條，構建較為完整的特色產業體系，并大力發展循環經濟，提高資源的利用率，走特色產業強市的發展之路。

平泉依托食用菌、山杏等特色農業產業，在“種植-粗加工”的基礎上延長產業鏈，發展循環經濟，構建“秸稈—食用菌—飼料—有機肥”（見圖2）、“山杏—食品—活性炭”等產業鏈；在礦產加工構建“開采—洗選—尾礦—建材”等產業鏈（見圖3）；氟化工在“螢石—氫氟化合物—氫氟酸”基礎上向電子級氫氟化合物方向發展。借助平泉機場轉型的契機，構建“航空物流—飛機零部件制造—飛機維修—教育培訓—低空旅游”的航空產業體系。進一步對接和耦合上、中、下游產業，推動“產-學-研”一體化發展，促進產業轉型升級和創新發展。

圖2 食用菌循環產業鏈

圖3 尾礦循環產業鏈

4.3 產城融合發展

隨著產業發展和城市發展的關系越來越緊密，產業依賴于城市，城市服務于產業，產城融合發展已成為現代經開區發展的目標和趨勢，開發區將會成為以發展工業產業為主的具有綜合功能的新型城區，逐步形成與周邊地區一體化的發展格局。平泉經開區要充分發揮臨近中心城區的優勢，加強城市服務功能與經開區產業功能的互補融合（見圖4），強化相互間交通道路的連接，注重職住平衡，降低城區與經開區的交通流，推動空間一體化、交通一體化和設施共享。產城融合核心是“以人為本”為發展導向，要為生產、生活的人們提供高質量服務和營造高品質宜居環境。

圖4 平泉經開區功能結構規劃圖

4.4 土地集中集約利用

平泉屬于山地丘陵城市，利于開發建設的平整土地十分稀缺，國家對耕地的嚴格保護，適度提高容積率和放寬建設用地的坡度限制，在符合相關設計規范的基礎上，相應提高建筑密度，降低產業用地的綠地率等。在用地布局方面，宏觀上應集中成片布置，中微觀上可采用組團、帶狀等布局模式，以提高公共設施的服務能力和利用率，節約建設和運營成本。另外，如通過控制投資強度提高土地的整體效益。建設用地的投資強度應不低于300 萬元/畝（1 畝≈666.67 m2）或固定資產投資不低于5 000 萬元，以及用地面積小于15 畝單個工業項目原則上不供地，建議通過購買或租賃廠房解決企業生產經營場所等措施。通過上述一系列措施以達到集約利用土地的目的。

5 規劃思考

平泉經開區面臨建設用地稀缺、產業薄弱、生態敏感、生產生活用水緊張等諸多難題，本次規劃通過構建和完善現有特色產業體系，發展循環經濟和培育新興產業，走特色產業強市的發展戰略，不斷拓寬和創新發展思路，努力實現社會經濟跨越式發展。

經開區的發展除了用地、能源、交通等“硬件”條件，更需要金融、人才、服務型政府、公平營商環境等“軟件”條件的強力支撐。同時，也要面對歷史和發展的新問題、新矛盾，進行深入分析研判，適度彈性規劃，為社會經濟健康、有序、高效發展預留拓展空間。