規(guī)劃管理知識化的研究與實踐

李健

（濟南市不動產(chǎn)登記中心，濟南250099）

1 引言

我國城市化進程的快速推進，對城市規(guī)劃和規(guī)劃管理產(chǎn)生了極大的沖擊。在政治、經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的改革不斷深化的背景下，城市規(guī)劃管理進行相應(yīng)的調(diào)整與改革已勢在必行[1]。與此同時，城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，各地招商引資工作的深入開展，對規(guī)劃行政效能提出了更高的要求。在這樣的背景下，如何進行制度創(chuàng)新，提高行政效能，成為城市規(guī)劃管理者面臨的重大課題。國土空間規(guī)劃信息化作為規(guī)劃管理強有力的支撐和管理創(chuàng)新的重要載體，面臨新形勢、新任務(wù)。以濟南市規(guī)劃信息化為例，濟南市自2009 年開始實施規(guī)劃業(yè)務(wù)審批網(wǎng)上辦理，基本實現(xiàn)了資源整合共享和業(yè)務(wù)審批“一體化”，集成兩個方面的主要需求[2]。隨著信息資源不斷積累，信息資源使用效率不高成為一個反映突出的問題。本文從可持續(xù)發(fā)展的觀點出發(fā)，提出了實施規(guī)劃管理知識化的思路，并在后續(xù)國土空間智慧信息平臺進行了初步實踐。

2 推動規(guī)劃管理知識化

2.1 知識管理理論梗概

知識管理理論來自企業(yè)管理領(lǐng)域，實施目標是營建知識型、學(xué)習(xí)型組織，利用集體的智慧提高企業(yè)的應(yīng)變和創(chuàng)新能力[3]。知識管理的定義是在組織中建構(gòu)一個量化與質(zhì)化的知識系統(tǒng)，讓組織中的資訊與知識，通過獲得、創(chuàng)造、分享、整合、記錄、存取、更新、創(chuàng)新等過程，不斷回饋到知識系統(tǒng)內(nèi)，永不間斷地累積個人與組織的知識構(gòu)成組織智慧循環(huán)，在組織中成為管理與應(yīng)用的智慧資本，以助于企業(yè)做出正確的決策，適應(yīng)市場的變遷[4]。策略流派認為知識管理活動包括知識的創(chuàng)造、知識的整理與整合、移轉(zhuǎn)與擴散、儲存與維持4 個互動環(huán)節(jié)，并構(gòu)成完整的知識管理循環(huán)，如圖1 所示。

圖1 知識管理活動互動圖

2.2 在規(guī)劃管理、規(guī)劃信息化建設(shè)中借鑒知識管理

將知識管理定義的“組織”限定為城市規(guī)劃主管部門，可以明確以下內(nèi)容：

1）建設(shè)學(xué)習(xí)型、知識型政府部門是實施知識管理的根本目標，目的在于提高規(guī)劃主管部門應(yīng)對發(fā)展的能力，提高規(guī)劃決策的科學(xué)性。這也是機關(guān)建設(shè)強調(diào)的重要內(nèi)容，符合規(guī)劃主管部門發(fā)展的實際。

2）知識管理的管理對象是智慧資本，但落腳點是對人的管理。規(guī)劃主管部門的知識管理不僅包含部門內(nèi)部工作人員，還應(yīng)包括城市發(fā)展決策層、普通市民。

3）規(guī)劃主管部門的知識管理實施的基本內(nèi)容是：構(gòu)建規(guī)劃管理完整的知識管理循環(huán)，即知識創(chuàng)造、整合、應(yīng)用、積累、創(chuàng)新等環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)互動，并延伸到對規(guī)劃管理人員的知識行為的管理，包括管理制度、部門文化等方面。

規(guī)劃信息化在我國起步較早，經(jīng)過30 多年發(fā)展，取得了長足的進步。綜觀總結(jié)整個發(fā)展過程，成績與問題并存，技術(shù)驅(qū)動、需求驅(qū)動是貫穿規(guī)劃信息化螺旋發(fā)展歷程的鮮明特點。缺少合適的管理理念支撐與指導(dǎo)規(guī)劃信息化的可持續(xù)發(fā)展是當前面臨的突出問題。從推動規(guī)劃管理知識化的角度審視當前的規(guī)劃信息化建設(shè)，有以下3 點認識。

1）信息化應(yīng)努力推動知識管理循環(huán)的建立，充分發(fā)揮手段與載體作用，要致力于促進隱性知識顯性化，實現(xiàn)“能夠在最需要的時間將最需要的知識傳送給最需要的人”，并以此作為自身可持續(xù)發(fā)展的基本目標。

2）要參照知識的創(chuàng)造、整理與整合、移轉(zhuǎn)與擴散、積累4個環(huán)節(jié)的管理策略對業(yè)務(wù)流程、信息化系統(tǒng)現(xiàn)狀、信息資源現(xiàn)狀進行調(diào)研，確定知識管理循環(huán)體系建設(shè)的可操作思路。

3）規(guī)劃信息化建設(shè)30 多年螺旋發(fā)展的歷程，決定了實施規(guī)劃管理知識化是一個循序漸進的過程，要遵循其實際與發(fā)展規(guī)律，在實踐中不斷探索與完善。

3 規(guī)劃信息資源知識門戶

建設(shè)規(guī)劃信息資源知識門戶是從濟南市規(guī)劃信息化現(xiàn)狀出發(fā)，旨在促進規(guī)劃管理知識化，深入推動信息化發(fā)展的一項實踐探索。規(guī)劃信息資源知識門戶從以下幾個方面來認識。

1）知識門戶的需求起點是讓業(yè)務(wù)人員以最便捷的方式獲取所需規(guī)劃信息。

2）知識門戶從OA 業(yè)務(wù)系統(tǒng)及其他系統(tǒng)獲取信息、容許歷史信息的補充，在邏輯上維護一個規(guī)劃信息資源體系，促進知識的整理與整合，并得到積累。

3）知識門戶本身是一個信息化的軟件平臺，在知識管理循環(huán)中發(fā)揮知識擴散與傳播的作用，可以讓業(yè)務(wù)人員便捷地獲取積累規(guī)劃信息，可以定制、提供社會或其他部門需求的規(guī)劃信息。

4）知識門戶應(yīng)該是一個開放的架構(gòu)，可以提供不同文件類型、文件目錄、不同數(shù)據(jù)庫、空間數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)等錯綜類型的信息獲取。

綜合以上4 點，規(guī)劃信息資源知識門戶的邏輯圖如圖2所示。

圖2 規(guī)劃信息資源門戶邏輯圖

濟南市規(guī)劃信息資源知識門戶的初步建設(shè)主要包括以下內(nèi)容。

1）梳理規(guī)劃信息資源。梳理工作要綜合考慮歷史、現(xiàn)在、未來的信息資源狀況，關(guān)注創(chuàng)造、積累、應(yīng)用、創(chuàng)新等各個環(huán)節(jié)。

2）制定數(shù)據(jù)標準。業(yè)務(wù)普遍關(guān)注空間相關(guān)的數(shù)據(jù)標準建設(shè)，目前濟南市已經(jīng)制定了實用的空間數(shù)據(jù)（基礎(chǔ)地形、規(guī)劃編制等）標準，在此基礎(chǔ)上要對規(guī)劃業(yè)務(wù)描述制定適用的標準，滿足業(yè)務(wù)搜索、服務(wù)的要求。

3）嘗試將更多的隱性知識顯性化。在業(yè)務(wù)為主線的信息資源積累的基礎(chǔ)上，將各種會議活動信息納入知識管理。

4）開發(fā)知識門戶軟件平臺。

4 平臺開發(fā)的關(guān)鍵技術(shù)與思路

濟南市規(guī)劃信息資源知識門戶客戶端應(yīng)用采用基于spring MVC 的J2EE 架構(gòu)，數(shù)據(jù)標準和技術(shù)開發(fā)中廣泛采用可擴展標記語言（XML），信息獲取采用Solr 來實現(xiàn)全文檢索功能。

4.1 規(guī)劃信息資源的抽象

在知識門戶開發(fā)中主要對象就是規(guī)劃信息資源，直接按照信息資源的管理分類進行面向?qū)ο蟮脑O(shè)計，實現(xiàn)索引與查找，代碼繁雜、結(jié)構(gòu)僵硬，對程序員來說將是一場“災(zāi)難”。而從軟件設(shè)計的角度分析，規(guī)劃信息資源體系可以如下描述[5]。

1）定義信息資源目錄表達信息資源組成體系。

2）定義信息資源類型，決定存儲、索引、查找、打開等操作的實現(xiàn)。

3）具體信息資源屬于某一具體類型，同時包含存儲、索引定義等方面的個體定義。

4.2 知識門戶軟件架構(gòu)實現(xiàn)概況

在具體開發(fā)實踐中，目前門戶實現(xiàn)了來自不同文件目錄、多源數(shù)據(jù)庫信息的統(tǒng)一索引，用戶通過瀏覽器執(zhí)行搜索，得到多源數(shù)據(jù)的統(tǒng)一查詢結(jié)果，并可以根據(jù)信息類型不同執(zhí)行信息查看。流程示意圖如圖3 所示。

圖3 資源搜索流程示意圖

5 濟南市規(guī)劃信息資源知識檢索門戶實施概況

濟南市規(guī)劃信息資源知識門戶建設(shè)經(jīng)歷了半年左右的時間，主要分為數(shù)據(jù)和軟件兩項內(nèi)容，已投入運行。

5.1 數(shù)據(jù)概況

在項目建設(shè)過程中，制定和完善了濟南市規(guī)劃業(yè)務(wù)元數(shù)據(jù)標準、業(yè)務(wù)審批結(jié)果數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、歷史規(guī)劃業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)存儲數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)等一系列數(shù)據(jù)標準。截至2020 年信息索引（solr 的索引文件大?。┘s3.4 G，數(shù)據(jù)文件總存儲大小約5 T、文件總數(shù)800 987 個、規(guī)劃業(yè)務(wù)記錄約14 萬余條。信息資源體系初步分為公文管理、城鄉(xiāng)一張圖、會議紀要和審批業(yè)務(wù)4 大類，其中公文管理主要包括收文類型的督辦件、非督辦件、傳閱件等小類，發(fā)文類型的上行文、平行文、下行文和其他發(fā)文等小類；城鄉(xiāng)一張圖涵蓋現(xiàn)狀市情數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、審批管理數(shù)據(jù)3 大類21 小類；現(xiàn)狀市情包括自然資源、社會人文、城市建設(shè)、新型數(shù)據(jù)4 類；規(guī)劃編制包括總規(guī)、控規(guī)、城市設(shè)計、專項規(guī)劃、規(guī)劃研究、名城保護、鄉(xiāng)村規(guī)劃和其他部門規(guī)劃成果8 類；審批實時數(shù)據(jù)包括規(guī)劃條件、用地許可證、工程許可證、工程核實證、圖斑核查、市級重點項目、審批實施、環(huán)境審批項目、施工測量數(shù)據(jù)庫9 類；會議紀要包括局規(guī)劃項目審查會、局專題會紀要和其他類型業(yè)務(wù)會議紀要等小類；審批業(yè)務(wù)涵蓋規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)，主要包括規(guī)劃選址、建設(shè)用地規(guī)劃管理、建設(shè)工程規(guī)劃管理、許可后管理、鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證、配合審查、公共服務(wù)、測繪管理等；同時收錄了歷史審批系統(tǒng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。

5.2 門戶應(yīng)用概況

門戶主要提供動態(tài)索引更新和信息搜索功能。目前，索引更新采用定期執(zhí)行索引重建的方式，信息搜索實現(xiàn)基本的全文檢索，提供關(guān)鍵字、日期和數(shù)字的條件檢索。信息獲取的一般步驟為條件輸入、執(zhí)行查詢、選擇命中結(jié)果查看信息，門戶提供了類型過濾、翻頁等實用功能。

6 結(jié)語

城市規(guī)劃是一項綜合性、全局性、戰(zhàn)略性很強的工作，涉及政治、經(jīng)濟、社會、歷史、文化等諸多領(lǐng)域，具有政治、經(jīng)濟、社會、文化、歷史、技術(shù)等多種本質(zhì)屬性，推動規(guī)劃管理知識化符合城市規(guī)劃本質(zhì)屬性的要求，有助于提高決策水平、管理效率與隊伍能力。本文對有關(guān)理論進行了初步的研究；建設(shè)規(guī)劃信息資源知識門戶既是對發(fā)展信息化的具體實踐，也是推動規(guī)劃管理知識化的具體探索。目前，對自然資源和規(guī)劃合并后的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標準化、空間相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一檢索、運用全文檢索引擎的查找策略與運行效率等方面有待進一步研究探索。