糧食安全下貴州山區土地整治墾造水田現狀及優化對策分析

潘伯娟,張 迅,謝元貴,張 金,陳 遠

(1.貴州科學院山地資源研究所，貴州 貴陽 550001；2.貴州省土地綠色整治工程研究中心，貴州 貴陽 550001；3.貴州省土地開發整治中心，貴州 貴陽 550001；4.貴州科學院，貴州 貴陽 550001)

1 引言

我國人口基數大，糧食安全是國家安全的重要基礎。在當前國際局勢復雜的大背景下，糧食安全基礎性作用更加凸顯。2004～2022年，中央“一號文件”連續19年聚焦“農業、農村、農民”的主題，“三農”工作已成為鄉村經濟社會發展的核心。土地是農業發展的基礎要素，是農業之本。耕地占補平衡政策是保護耕地數量和質量的重要抓手，要求“占多少、墾多少”“占水田補水田”，堅持遏制耕地“非農化”“非糧化”。關于糧食安全與耕地保護方面的研究，有學者們從土地退化、土地拋荒、土壤污染等角度出發進一步分析耕地資源減少和質量降低對糧食安全的影響[1～4]；也有學者從人地關系、農戶行為機理視角分析耕地非糧化和非農化問題[5～7]；有學者從鄉村振興戰略和法律角度分析保障糧食安全[8]，以及糧食主產區耕地保有量與糧食安全關系的研究[9]。就土地整治墾造水田而言，有學者使用模型構建器建立土地整治墾造水田耕地質量等別快速評價框架體系，實現自動流程化計算耕地質量等別[10]；通過土壤有機質含量和pH值等土壤改良工程使得耕地質量得到提升，進一步提高土地產出率，保障糧食安全[11]；也有學者從施工工藝角度分析貴州省墾造水田的工作重點和關鍵技術問題[12]。

耕地“非糧化”的影響因素主要包含自然因素和人為因素2個方面。自然資源因素方面，貴州山地多平地少，機械化程度極低，而且近些年城鎮化進程中農戶移民搬遷造成承包地與農戶距離遠，導致耕作便利度不高，種植糧食投入高產量低[13]。人為意愿因素方面，相對于農業企業、合作社等經營主體在農田基礎設施、技術指導、訂單式生產等方面的支持，現行對小農戶種糧激勵機制主要是耕地地力保護補貼等農業補貼支持，以及農業經營主體帶動農戶獲得務農收入等方式擴寬種植收入，農戶種糧積極性不高。而農業經營主體主要對集中連片耕地、壩區耕地有投資熱情，更多零星分散的小塊耕地還需依靠散戶種植，散戶種植熱情低則導致耕地拋荒等情況。墾造水田的土層結構、土壤質地以及保水保肥等功能性狀是墾造的水田可持續種植水生糧食作物的重要影響因素之一。

貴州位于中國西南部，屬于高原山地，全省總面積1761.67萬hm2，境內山地和丘陵占92.5%；是世界上巖溶地貌發育最典型的地區之一，喀斯特地貌面積占全省總面積的61.9%。貴州山區耕地破碎、零星分布，自2014年國土資源部要求執行“占優補優、占水田補水田”的耕地占補平衡政策的規定以來，貴州省墾造水田已實施近9年[12]。本文在當前糧食安全主題下，分析了貴州近年來開展的土地整治墾造水田情況，并提出一些具體政策建議，旨在對當下鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，為山區土地整治墾造水田提供一些參考。

2 研究區水田規模情況與占補平衡需求概況

受地形地貌和水源條件限制，貴州耕地面積少，旱地多，水田少。2020年人均耕地面積為0.09 hm2(合1.35畝)，接近當年全國人均耕地面積。貴州省國土變更調查數據顯示，2020年全省耕地面積3415033.52 hm2，約占總面積的19%，其中水田面積873595.81 hm2，約占耕地面積的25.58%；水澆地4634.90 hm2，約占耕地面積的0.14%；旱地2536802.81 hm2，約占耕地面積的74.28%(圖1)。

圖1 研究區耕地地類比重情況

2020年耕地總面積較2019年降低?！笆濉逼陂g耕地資源從2011年的456.00萬hm2下降至2015年的454.10萬hm2，平均每年減少約0.38萬hm2[14]?！笆濉逼陂g由于基礎設施建設、生態退耕、農業結構調整等原因，耕地面積減少較多，耕地面積從2016年的453.41萬hm2下降至2020年的341.5萬hm2，平均每年減少約22.38 hm2[14，15]。

3 研究區墾造水田的現狀分析

3.1 持之以恒保護水田，為糧食安全提供保障

水稻是南方水田種植主要的糧食作物，也是人類主要的糧食作物之一。水田是人類農業發展的產物，也是人類文明得以繁衍至今的基礎之一，其存在對人類有著現實經濟效益、社會生態效益等多重價值。墾造水田的現實需要體現在以下幾點：一是城市發展建設占用指標，實現占水田補水田的需要；二是鄉村振興建設田園鄉愁，還群眾一片原生態的耕作“凈土”，即農業耕作的需要；三是保障糧食安全的需要，是糧食生產的基礎，同時也是實現國家藏糧于地的戰略需要。

自土地開發項目實施以來，水田開發一直是未利用地整治的方向。國家重視耕地保護，不斷改進耕地占補平衡政策，在2014年國土資源部發布國土資發〔2014〕18 號文件，在2017年中共中央國務院發布中發〔2017〕4號)文件，文件要嚴格執行“占一補一、占優補優、占水田補水田”，要加強耕地數量、質量和生態保護的方針，因此貴州投入更多的資源墾造水田，以此保護耕地、保障重大建設需求。在未來一定時期內，建設占用水田的面積還在不斷增大，這就要求土地整治中將旱地、荒草地整治成優質耕地，特別是水田，才能夠滿足占補平衡的需求。

3.2 墾造水田需求大，工程技術要求高

為保障了全省重大基礎設施、鄉村振興、產業發展、民生保障等建設項目用地。“十三五”期間，全省建設用地審批情況中擬占用耕地面積共38991 hm2，通過土地整治項目及農用地調整入庫新增耕地共36346 hm2，這5年期間入庫耕地面積比建設審批擬占用耕地面積少2645 hm2，補充耕地任務艱巨。2019～2020年，建設占用耕地14883 hm2，其中占用水田5443 hm2，而全省5000畝以上壩區數量僅為129塊，宜耕后備資源越來越少，補充耕地指標缺口大。

圖2 研究區“十三五”期間擬占用耕地和補充耕地情況

喀斯特地表土壤調蓄能力低[16]，地表徑流少，雨水經匯流、下滲到排泄的過程迅速，易誘發洪澇災害，耕地土壤養分易隨水土流失的發生降低。貴州可開墾水田的壩區耕地、水源條件適宜的旱地資源已經能改盡改實施了水田開發和改造。根據《貴州省“十四五”自然資源保護和利用規劃報告》，“十三五”期間新增耕地56.42萬畝，其中新增水田30.97萬畝。目前，可開墾水田后備資源多數集中在山間坡地區域，水利設施匱乏，主要依靠自然降雨灌溉，旱澇不保；現狀土壤質量不均衡、土壤結構需改造強度大；在未實施過土地整治項目的耕地和荒草地區域田間道路通達度較低，水田開墾和種植管護需要工程技術的支撐和政策支持的激勵。

3.3 擴寬新增水田來源，助推綠色發展

為緩解耕地后備資源緊缺的問題，在踐行綠水青山就是金山銀山的發展理念背景下，貴州土地整治堅持綠色發展理念，近幾年嚴格限制成片未利用地開發，改革管理措施，持續推進旱地改造為水田補充水田面積，改進成片水田開發方式為小塊開發，增加田坎歸并、田坎削窄等土地細碎化整治方式補充水田數量。

3.4 改進工程技術，提高墾造水田質量

貴州在土地整治水田開墾方面不斷積累經驗，在省域壩地區、丘陵區和山地區都有開墾水田的案例。為規范土地整治墾造水田管理，貴州省組織技術團隊對土地整治墾造水田技術規范進行研究，部分地方如銅仁市發布了《墾造水田及旱地改造為水田工程建設規范》。參考土地整治和高標準農田建設相關技術標準，貴州形成的墾造水田方面的技術規范對水田的的建設要求、田塊修筑標準、灌排設施、田間道路、農田防護等工程內容形成了設計參考。

基于實踐調查，貴州墾造水田相關技術規范中提到新開墾水田田面平整度應小于3 cm，有效土層厚度要達到60 cm以上，犁底層厚度不小于10 cm，土壤容重在1.5～2.0 g/m3之間，耕作層灌水平整后厚度不小于15 cm，底土層厚度不小于30 cm，以及土壤有機質、pH值等土壤肥力指標適宜范圍值。這為貴州墾造水田提供了施工和檢驗的客觀依據。

4 存在的不足

4.1 土地整治墾造水田技術體系有待完善

雖然已實施多年水田開墾項目，但是水田開墾可持續種植水生作物、施工工藝可推廣實施的典型項目缺乏，水田復墾技術指南、水田耕地質量等級提升集成技術體系有待完善。實際調研中發現，研究區墾造水田在施工工藝方面一定程度上存在不精細情況，施工工藝不符合區域實際造成水田質量低、不保水等情況。由于地形地貌因素，耕地犁底層重構是喀斯特山區水田復墾中的難點，每個區域重構的障礙因素需找到探測方法，明確重構目標，精準施工。

4.2 土地整治墾造水田項目過程管控有待加強

過程管控是一項系統工程，它是從項目初步選址開始到項目后期管護實施全程動態監管過程。土地整治項目從選址開始，應該充分征求項目區涉及群眾對規劃設計工程及預種相關作物品種等想法，積極吸納群眾參與，實現群眾“得優質農田、得基礎設施、得勞務報酬”的目的，進一步提升土地整治綜合效益。在實際項目中發現：存在群眾參與度、知曉率不高等問題，因群眾阻撓等因素最終導致項目工程變更情況也時有發生；因項目多采取招投標形式，當地勞動力未得到很好利用促使群眾得勞務報酬方面有待強化。

4.3 人員培訓及成效監測有待加強，量化監測

調研發現，土地整治項目對從業人員要求較高，要求設計和施工人員有一定的野外實踐應變能力，要因地制宜地施工。但是，實際從事該項工作的人員中有部分專業水平較低情況，照抄文本方案、照挖填土等情況時有發生。因此，應加強對工程技術人員培訓，特別應該針對貴州喀斯特特殊地理結構、氣候等條件下進行專業培訓。例如海拔較高(一般是高于1600 m)地方存在光熱、土壤類別等基礎指標不適宜種植情況，所以設計時不能考慮土地整治設計墾造水田。雖然有墾造水田施工工藝，但是施工過程監管沒有實時跟蹤，部分施工沒有嚴格按照分層壓實、“三犁三耙”的施工方式，墾造的水田只能短期儲水，不能實現長期儲水、保水、吸水。墾造水田成效長期監測技術也有待完善。

4.4 山區耕地種植糧食限制因素多，后期管護利用制度有待完善

由于可開墾的后備資源枯竭，加之偏遠山區開發的水田無人耕種，水田旱化現象嚴重。2000年以來，貴州借助西部大開發戰略機遇，奮力實現后發趕超，農業用地也因城市發展而讓步，城市發展往往會占用部分平壩區域耕地，山間耕地數量則較多，糧食播種率提高受限。影響種植糧食面積的因素主要是種植投入強度大，愿意種糧的年輕人極少，存在耕地轉果園、甚至撂荒等情況。

結合實地調查，水田旱作和撂荒的因素多，其中資源稟賦、種植意愿、基礎設施條件幾方面是重要的影響因素[17]。①貴州作為我國西部勞動力輸出大省，外出務工是大部分人的選擇，導致農村從事農業生產的人力資源嚴重不足；②基于農業的低效益常態下，農民更愿意種植經濟作物、蔬菜等非水生作物，水田功能性狀受到破壞；③受氣候條件限制，貴州水田一般只能種植一季水稻，最多只能水旱輪作油菜(一般是第一年收割完水稻后，直接將水排干，9月份種植油菜，次年4月份收割，繼續種植水稻)，即2年3熟，水旱輪作耕作在貴州比較常見；但在城市郊區，更多群眾選擇一年輪作時令蔬菜，增加土地產出率，這進一步弱化了水田的水稻種植功效，水改旱情況也是尋常景象；④開墾難度大，主要是土地距離居民點遠、水源條件差、旱澇和滑坡等地質災害區域多等因素影響墾造成本，貴州喀斯特主要以望天田為主，水源也是限制水田開發的一大因素，這導致部分實施墾造水田區域需要修建提灌工程，將水從地處往高處抽提，增加項目投資成本，同時增加后期設備維護成本，導致實際使用程度不高，或甚至棄用提灌設計，阻礙水田開墾進一步實施。

因此，后期管護一直是土地整治項目的重點，村級和農戶作為主體，對后期管護起到很重要作用。現實是雖簽訂管護協議，但實際種植農戶少，或許是種植成本和產出等原因，仍然存在后期存在無人耕種的情況。新開墾的水田，若后期未種植，犁底層的功能性狀會破壞、保水保肥性能降低。

5 對策建議

5.1 鼓勵對不同類型區域差別化實施水田開墾技術方案集成與創新

為解決墾造水田技術不夠精準的問題，結合氣溫、降雨、地形、地貌、人口分布、土壤類型、地質災害情況、水源情況等因素對種植水生作物的影響，土地整治墾造水田有待形成分類型區域的技術指南，進行差別化墾造。墾造水田還應將表土剝離技術、表土存儲技術和表土再利用技術具體施工流程進行規范化，助力耕地地力提升[18]；水田土地重構的充填物料優選技術、犁底層設計技術、覆土程序和厚度設計技術等在施工工藝中應更細化、更規范。水田和旱地土壤培肥還需綜合考慮有機質肥和化肥配合使用。

5.2 鼓勵群眾參與設計、建設、監督，增強群眾認同感

強化土地整治墾造水田項目過程管控，進一步釋放強化項目前期選址征求群眾意見、提高群眾參與率、知曉率。結合以往土地整治項目“村民自建”方式，在用工用勞方面，盡量考慮項目區富余勞動力，引導群眾積極參與項目建設，實現項目綜合效益最大化。

5.3 加強相關從業技術培訓，創新遠程監控技術

加強相關從業技術培訓，創新遠程監控技術，實現分階段、定量檢測驗收，形成快速檢測技術，避免不能長期保水的情況。墾造水田土體重構，對表土分成剝離、分區堆放、回填、壓實、“三犁三耙”、泡水等工序分別檢測驗收；加強對從業人員業務水平、職業操守等相關技術培訓，從源頭上防止出現專業方面失誤，如設計機耕道與溝渠相交或在實際低矮處需要設計涵洞，防止因設計人員疏漏造成不必要的糾紛。

5.4 加大基礎設施建設強度，多途徑增強群眾種植積極性

進一步拓寬渠道，促進墾造水田土地綜合整治項目發展。鑒于當前水田占補平衡指標需求大實際，可試點引進有實力的國企或大型企業參與項目建設，有限考慮那些因自身建設需要占用水田指標的企業開墾新增耕地指標，用于該企業占補平衡使用，對于節約指標可按一定價格給予補償。

為提高耕作便利度，推進農業現代化，降低新開墾耕地撂荒的情況，建議加強田間道路、灌排渠道管道、電力設施建設，加強新開墾水田培肥種植管理，增強水田實際利用率。建議加大投入，避免出現因投資標準低造成工程集中在核心區，而其他區域工程少的情況，爭取實現區域內的田間道路通達度、灌溉排水保證率得到滿足，從而降低生產成本提高種植積極性。

為激發農民內生動力[19]，筆者建議除了鼓勵企業、合作社等經營主體種植積極性，需要更重視散戶農戶的種植積極性，保障散戶農戶的資源到資產的實現。強化村級管護主體責任，給予物質及實質性獎勵政策支持村委會作為管護主體；引導群眾積極種植土地整治墾造新水田，比如給群眾提供高產的水稻種子、油菜種子、豌豆種子等種植于新開墾土地上，防止新開墾土地出現撂荒現象；同時加強對放發種子落地種植相關監管，對種植成效好的農戶給予扶持和獎勵。

6 結語

研究區近年來土地整治墾造水田工作正按照要求穩步推進，土地整治項目改善了農業生產條件有效鞏固了全省脫貧成果，為當下村振興打下堅實農業基礎。對于存在的如過程管控需加強、人員需培訓及后期維護有待強化等問題，筆者適時提出進一步引導強化群眾參與項目建設、加大對從業人員監管培訓等幾方面完善研究區土地整治墾造水田工作，為研究區下一步開展此項工作提供了有益參考。但鑒于筆者水平有限，無法對研究區土地整治墾造水田施工工藝及技術規范進行更加全面闡述。因此，下一步研究可選取實例對墾造水田工藝流程及長期種植成效進行具體分析研究。