公路建設項目前期工作辦理流程分析

鄭茗之

（甘肅省交通投資管理有限公司，甘肅 蘭州 730030）

0 引言

在社會經濟發展和城鄉建設中，不同等級的公路及城市公路作為重要基礎設施，是公路網絡結構的重要組成部分。近年來，我國大力推進公路工程建設，在取得喜人成績的同時，也存在一些管理方面的問題，例如前期研究不足、規劃不科學、建設資金缺乏等問題，嚴重影響交通路網建設，其中前期工作對項目建設有重要影響，本文主要闡述公路建設項目中前期工作難點及相關辦理流程的優化建議。

1 公路工程標準

首先，隨著城市化進程的加快，公路建設的范圍也越來越廣，這不僅為城市居民提供了極大的便利，也對我國的交通運輸業起到了一定的推動作用。公路等級不同，所需的技術標準也不盡相同，進行公路的前期預測時，往往會受到各種外界因素的影響，導致公路預研究工作存在不確定性，阻礙公路的標準和模式的判定。當前，在環境、經濟等方面的壓力下，公路建設項目的需求必須得到綜合考慮，如果公路工程的建設標準不能滿足工程使用要求，就必然對公路覆蓋城市的經濟發展產生一定的影響。

其次，公路線位與城市規劃要充分銜接。隨著城市的發展建設，土地資源逐漸成為稀缺的資源。從城鄉一體化的角度來看，不難發現在公路設置與城市規劃之間有許多沖突。公路屬于典型的線性工程，工程規范與規劃應互相匹配。此外，如果公路布設在城市范圍內，就會牽扯到公路與城市各種管線的互通關系。從技術上來說，公路建設工程量較大，線路較為復雜，很可能會影響到城市的建設。因此，必須將公路建設作為城市規劃的重點內容之一，公路建設成果直接影響著城市規劃的順利完成。在城市規劃中要重視公路線位設計，公路線位與城市規劃的有效銜接對城市未來發展非常重要。公路建設既要滿足交通需要，又要滿足城市規劃設計需求。

2 公路工程項目前期工作難點分析

第一，群眾對公路工程前期工作期許較高。公路的建設勢必會影響項目沿線群眾的正常生活，致使公路規劃建設的初期籌備工作較為復雜。如果沒有得到相關部門的足夠關注，很有可能引發嚴重的社會問題。項目建設對周圍環境的生態和噪聲都產生很大影響，在征地拆遷中群眾的住房、耕地等將受到不同程度的影響。達不到群眾預期或協商不到位，群眾的滿意度就會降低，有可能影響項目建設進度，使項目征地拆遷工作變得更加復雜，直接影響項目的建設進度及工程質量。部分施工單位的管理者沒有徹底理解征地拆遷政策，對項目的前期籌備工作沒有進行充分研究和及時、高效地處理，使項目進展緩慢，投資增加，難以達到預期的社會效益。

第二，前期工作沒有充分考慮后續發展需求。目前，我國的公路建設發展較快，但社會經濟的發展更為迅速，需要適度超前規劃。因資金匱乏等，項目總體規劃弱化了科學合理的統籌，使公路規劃理念未在工程實踐中得以發揮。公路的作用在于滿足社會經濟發展及廣大群眾的生產、生活便利，但很多客觀原因導致未考慮到后續發展需求。以農村公路為例，由于地理環境的限制以及土地資源的影響，群眾為了生產生活，在居住地選擇時往往傾向于距離土地較近的區域，導致群眾居住較為分散，當地政府在實施鄉村公路建設的時候，由于資金限制及缺乏對公路運輸研究的系統性，使得修建常常無法滿足今后的發展需要。

第三，審批部門多、進度慢。公路是線形工程和基礎設施服務項目，重要特點就是綜合性。隨著現代都市的發展，公路建設也越來越復雜，涉及的行業也越來越多，比如國土、環保、水保、壓覆礦、地災、鐵路、文物、林地及項目沿線城市及鄉鎮規劃等。審批部門較多，每個程序都是從鄉鎮一級層層審批至省級部門，審批環節非常繁雜，用地、規劃選址及特殊環境敏感點等又是項目可研立項的前置手續，其他手續辦理中存在調整路線的風險，周而復返，對公路工程建設進度造成嚴重的影響。

3 公路建設項目前期工作辦理流程

首先，項目前期工作具體內容。各級公路建設項目的前期工作涉及范圍很廣，主要包括：項目的可行性分析，方案的制定和審批，項目選址的綜合審核，土地預審工作的審批，社會穩定性分析評價審批，地質災害風險評價與預報，壓覆礦產資源情況調查，水土保持方案審批，環境影響評價審批，安全性評價，占用林地、草地、耕地等審批。部分項目的路線會涉及與沿線鐵路的交叉、文物保護、穿越地質公園等情況，只有做好充分的前期準備，取得各項審批文件，方能確保工程的順利進行。

其次，前期手續辦理的意義和必要性。必須掌握公路工程建設有關法律、法規和職責，合理地規劃時間，明確項目建設程序，只有這樣，才能對項目的整體建設進行優化，掌握項目進度，并根據實際情況進行改進和調整。有關部門可以運用流程管理的方法，對公路工程項目建設的推動給予支持。在研究公路工程項目的建設流程對開發環節的影響時，可以采用綜合分析的方法進行分析，在這個過程中，有關部門針對項目立項審批，對整個項目進行合理優化，形成完善的、完整的流程管理系統。

最后，辦理流程存在的問題：

一是技術標準難以確定，由于我國高速公路建設力度不斷增加，對研究交通流量的分布與規律造成了一定的難度，導致數據的精確度難以得到充分的保障。在實際應用中，必須對未來的交通流量進行合理的預測，并對未來的建設規模進行合理的規劃。然而，由于前期工作的復雜性，使預測在后期不可避免地出現偏差，難以進行動態管理和調節，這已成為目前高速公路項目前期籌備工作的一個難題。

二是辦理程序較慢。公路項目的前期辦理通常要經過立項、規劃、土地、建設等多個程序和環節，辦理行政審批、中介服務、相關政府部門出具意見、政府內部工作、召開相關會議等多項手續和環節，部分項目的土地報批手續需要國家相關部委審批，單項手續審批用時需半年甚至更長，周期十分漫長。

三是辦理內容重復，審批程序煩瑣。目前的行政審批程序中，有些事項是類似的，甚至是重復的、可以統一實施的。

四是部分內容歸口管理界定不明確，辦理過程中常常會出現在兩三個審批部門之間來回溝通協調的情況，無形中延長了辦理周期。

4 公路建設項目前期工作辦理流程優化

4.1 提升工作辦理人員的專業水平和溝通能力

一是工程施工需要制定工作流程和操作規程，相關人員掌握公路工程的知識，熟悉施工行業的相關規定和管理制度。公路項目建設需要多個方面的配合，因此工作人員必須具備良好的溝通和協調技巧，每個前期工作人員都應認真負責，主動與業主單位、各參與單位交流，提高工作效率，確保項目建設的順利進行。

二是對項目方案及圖紙進行嚴格審查，特別是在保護區、風景區、水源地、壓覆礦等敏感地帶，要通過走訪、調研、座談以及函件征詢等方式，進行充分的溝通與協調，嚴格審查對比，保證項目建設不會對其產生影響。否則項目審批施工后，造成停工、路線調整、手續補充辦理等一系列復雜的問題，將直接影響項目的投資和效益。

4.2 優化前期工作辦理機制

一是政府要加強統籌能力。公路前期手續辦理涉及多個部門，對項目可實施性及進度起到決定性作用。建議政府加強統籌，成立項目前期審批領導小組，進行統一研究、統一推進、統一審批，避免反復修改，提高審批效率。

二是政府部門之間要加強溝通協調。公路前期手續涉及發改、自然資源、環保、交通、水利、文旅及文物等10 余個部門，針對各自規劃范圍及敏感點互相溝通，提前協調，避免出現互不相容的矛盾。

三是業主單位要進一步提高前期管理人員專業水平，熟悉辦理流程及重要節點，采用穿插辦理、互聯互動、統籌推進的方法，優化前期工作。

四是要對公路工程項目的現狀進行調查，排除影響項目設計的各種因素，并對其在后期施工過程中可能遇到的各種環境影響因素進行記錄，提前應對。

五是建立審批專家庫，選擇專業對口、能力突出、理論實踐結合較好的專家、學者，組建成為專家庫，在項目前期工作中提出合理的改善方案和針對性意見，避免再研究、多次論證等時間損耗，促進項目的完善和進度的加快。

4.3 實現前期辦理工作的綠色化和信息化

在信息化的大背景下，線上、線下的前期辦理工作逐漸得到認可，不但節省了人力物力，還節省了紙張，節約了時間，提高社會整體效益。有關主管部門要持續加強線上軟件的研發，實現自動化辦公，研究出公路項目報批及前期工作管理系統軟件，既能提升工作效能，又能極大地節省人力資源。同時，也為有關建設主管部門提供一個全新的、便捷的、易儲存查閱的信息通道，方便對建設項目進行監控和跟蹤，使項目資料管理工作更精準、效率更高。

5 公路前期工作難點問題的解決方式

5.1 優化前期工作程序

根據項目的實際情況，進一步簡化前期手續辦理程序，除對核心敏感點等加強研究外，其余手續可合并辦理或者延后辦理，在開工之前完成審批即可。近些年來，國家及相關部門已進行了很大力度的變革，下放審批權限至省、市、州政府，將用地和規劃選址調整為自然資源廳統一辦理，大大方便了程序辦理，提高前期手續辦理效率。非敏感區域的壓覆礦、地災、防洪等手續，可延長審批時間，在項目開工前辦理完畢，節約了前期手續的辦理時間，有利于項目快速順利推進。

5.2 加大資金投入，完善項目的前期工作

公路建設過程中，必須加強前期工作，及早進行項目的前期勘察、資料辦理，結合城市的總體發展規劃、路網規劃、城市現狀和發展需要，做好相應的儲備，實現公路建設前期工作流程化、精細化。同時，要切實加強前期工作人員力量，增加前期工作投入，了解掌握各類最新交通基建的政策法規及發展趨勢。具備充分的資金，前期的籌備工作才能穩步快速發展。

5.3 加強環境因素分析，不斷提升前期工作質量

在前期工作中，地質災害、礦產資源、占用農田耕地、水土保持、環境保護方案等方面的調查、研究和編制深度，將直接影響工程可行性研究的可批性和項目的可實施性，也將影響線路布置、工程建設質量、造價和使用效果。因此，在開展前期項目可行性研究時，要盡量繞行保護區、敏感區、規劃區。相關管理部門也在積極推動可持續發展，兩者將會緊密結合，將環境保護措施納入項目全過程管理中，及時采取措施，既解決項目成本問題，又保障項目的順利進行。

5.4 政府部門之間加強溝通協調

在前期工作中，涉及10 余個政府部門的審批，手續較為復雜，需要團結一致，進行系統的溝通和統籌，對公路項目建設中的各個環節、重點部門加強前期溝通匯報，發揮協調和紐帶作用，促進政府部門的溝通，進一步簡化審批流程，提升前期工作辦理效率。

6 結語

綜上所述，隨著交通網絡體系的不斷完善，公路建設規模還將繼續擴大。在整體建設流程中，公路建設項目的前期工作是建設管理的重要內容。前期工作的質量、研究深度、充分性對整體項目方案的合理性、建成通車后發揮的社會效益有直接影響，關系著項目建設成功與否。因此，加強前期工作是公路建設的重要保障，必須不斷優化完善機制體制和工作方法，才能不斷提升前期工作的質量與效率。