垃圾分類法律問題淺析

●閆丹丹 李甜甜 黃 宇 孫楠楠 黃俊康

一、我國垃圾分類實施現狀

（一）垃圾分類的立法現狀

當前規范我國垃圾分類制度的法律可以分為三個層次：第一個層次是全國人民代表大會及其常務委員會通過的基本法律，作為規范垃圾分類制度的上位法，為垃圾分類制度做出原則性規定，主要包括《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》和《中華人民共和國循環經濟促進法》三部基本法;第二個層次是國務院頒布的行政法規與國務院主管部門所頒布的部門規章，對基本法律的相關條款做進一步細化規定，主要有《城市市容和環境衛生管理條例》和《廢棄電子產品回收處理管理條例》兩部行政法規和《城市生活垃圾管理辦法》《城市生活垃圾分類及其標準》以及《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》三部部門規章;第三個層次是地方人民代表大會制定的地方性法規以及地方政府制定的地方政府性規章，以對垃圾分類制度在地方實施做出因地制宜的具體規定，如《上海市生活垃圾管理條例》《陜西省生活垃圾分類制度實施方案》等法律文件。

（二）垃圾分類的執法現狀

“十三五”期間46個重點城市開展的生活垃圾分類試點取得良好效果。但就全國而言，全國約有50%的城市尚未建成焚燒設施，中西部地區焚燒處理率不到50%，城市生活垃圾資源化利用率僅為50%，西部地區及東北部分地區建制鎮生活垃圾無害化處理率低于30%，總體而言，全國垃圾分類基礎設施建設以及垃圾資源化處理能力還有較大提升空間。在垃圾分類制度試點城市中，成都于2021年3月1日開始垃圾分類試點，卻在2021年5月13日才出臺規范性文件以明確垃圾分類制度的各執法主體的職責歸屬；武漢在《武漢市生活垃圾分類管理辦法》中確認責任人制度，卻對管理責任人的具體職責沒有進一步解釋，缺乏可操作性。上述責任主體不明確的情形，使得各地所推行的垃圾分類獎懲措施難以得到有效實施。

（三）垃圾分類的社會氛圍

自2017年垃圾分類試點提出以來，我國垃圾處理相關企業總量每年以超過20%的增速增長，截至2020年，有超過63萬家企業經營范圍為垃圾分類處理。市場對垃圾分類制度實施的前景有著積極性預測，然而由于居民垃圾分類習慣的養成所需時間較長且企業運營成本較高，多數互聯網回收企業處于持續虧損狀態，此類企業盈利仍需要較長時間。同時，在垃圾回收制度實施的過程中，居民垃圾分類意識淡薄且缺乏相關的監督管理體制，垃圾分類標準在全國范圍內也沒有得到統一，使得垃圾分類制度難以得到較好推行。

二、我國垃圾分類的法律問題剖析

（一）立法層面問題剖析

1.法律法規不健全。目前我國關于垃圾分類制度的法律法規仍未完善。我國關于垃圾分類制度主要有三類法律法規：第一類是《環境保護法》《循環經濟促進法》等上位法，涉及促進環境保護和循環經濟的規則和措施，為垃圾分類提供了原則性借鑒，但對于垃圾分類制度的落實沒有具體規定，法律的規定較為籠統，缺乏專門性、可操作性。第二類是由國務院及其各部門頒布的行政法規和規章，諸如《城市生活垃圾管理辦法》《城市市容和環境衛生管理條例》等。其雖然是關于垃圾分類的具體規定，但仍存在相關立法空白，即大多行政法規和規章都以規制城市生活垃圾為內容，對于農村等其他地區的垃圾分類制度沒有做出具體規定；同時各行政法規之間內容或有交叉，出現同位法部分混淆甚至重合的狀態，無法為垃圾分類提供有效法律遵循。第三類是地方政府頒布的關于垃圾分類制度實施的地方性法規，如《深圳市城市垃圾分類收集運輸處理實施方案》。此類的法律法規較為具體，但從實踐層面來看，對于垃圾分類的監管沒有落實到位，導致部分公民的垃圾分類處理意識不高；從法的效力范圍講，地方性法規只及于地方區域范圍內的垃圾分類管理規制，對于一些跨區域、地方交界處的垃圾分類不能對其進行有效規范；從法的位階來講，地方性法規不足以產生與上位法同等的威懾力，因此，在實踐中容易導致部分公民無視法律。

2.立法技術不科學。在立法技術方面，關于垃圾分類的法律法規主要存在立法表達不規范的問題。垃圾分類相關的法律規范立法語言不明確，部分法律法規關于相關概念的定義界定不清，例如對垃圾和生活垃圾等而視之，沒有清晰表達其內涵。此外部分公民認為垃圾分類制度不夠科學，實踐中關于廚余垃圾、有害垃圾、可回收垃圾以及其他垃圾的分類類別和標準不統一，以致垃圾分類制度不能有效落實。

（二）執法層面問題剖析

1.責任主體不明確。在執法實踐中，由于法律法規以及相關規范性文件對政府及相關部門、公眾和企業等主體在城市生活垃圾分類中的責任界定不明確，造成了“誰都負責但實際上誰都不負責”的現象，從而導致相關主管部門未能科學履職。

2.基礎設施不完善。執法方面的缺位還表現在相關基礎設施的設置上不完善。實踐中政府有關部門對基礎設施的健全不夠重視，只滿足于“有就行”的狀態，卻未關注基礎設施的完善以及實際設置的有效性與便民性，對于垃圾投放點的位置設置也不夠科學，以致公民的垃圾分類意愿減弱，導致垃圾分類的實際推行更為艱難。

3.行政執法不嚴格。相關垃圾分類行政主管部門行政執法力度弱，相關主管部門對于不規范的垃圾分類行為的管理只限于教育，甚至實踐中還出現相關執法人員對于公民的不規范垃圾投放行為熟視無睹。同時，法律規定的行政措施也多為指導性而非強制性措施，懲罰力度和強制執行力度較弱。在行政監管方面，我國現行垃圾分類法律法規對行政監管、檢查的規定相對較少，對于部分政府部門隨意執法、怠于執法、釣魚執法的行為無人監管，缺乏行而有效的監督體制。

（三）守法方面

公民是落實垃圾分類制度的主體，落實垃圾分類制度應政府、公民“兩手抓”。根據調查發現，社會公眾對于垃圾分類已上升到法律層面的意識并不明確，仍認為其屬于道德規范的范疇，因此，沒有對自身行為進行有效約束，對于傳統的垃圾混同處理方式仍有較大認同。而對于受教育程度較低的群眾，很難內化垃圾分類的核心內涵，基層群體對垃圾分類的理念存在視野盲區，以致“亂投放”現象的發生。在日常生活中公民沒有對垃圾進行分類的原因主要有兩個，一是社會公眾雖然有垃圾分類意識，但是垃圾分類知識攝取不全面，不知道該將自己手中的垃圾投放到哪種垃圾桶，并且由于多年習慣的影響，導致沒有對垃圾進行分類投放。二是完全沒有垃圾分類處理理念，認為垃圾分類法律規制對其沒有約束力，因此對垃圾分類熟視無睹，隨意投放。這兩種情況集中反映了社會整體對垃圾分類的公眾參與度不高，垃圾分類意識有待提高，并且在社會快生活節奏下，社會公眾沒有對垃圾分類知識進行學習、了解的能動性，加之政府宣傳教育和強制執法的缺位，導致垃圾分類制度在社會層面難以落實，垃圾分類制度推進困難。

三、國外垃圾分類法律制度借鑒與啟示

由于工業革命使得全球經濟結構產生根本性變革，二三產業的迅速發展導致垃圾的種類不斷增多，而全球性的垃圾污染問題迅速危及因工業而崛起的國家的生態環境，以德國、澳大利亞與日本為代表的發達國家紛紛出臺垃圾分類政策以規范國家垃圾污染問題，并取得較好效果，在世界范圍內得到極高贊譽。而以綠色發展作為國家發展的一大基本戰略方向的我國，對垃圾分類制度完善的關注不斷提高，本文通過分析國外代表國家先進的垃圾分類治理經驗，借鑒國外垃圾分類制度的法律規制方案，對其方案進行本土化移植，實現對國外先進垃圾分類制度的中國化吸收，以期為完善我國垃圾分類制度提供新的法律層面的突破口。

（一）建立層次分明的垃圾分類法律體系

建立以《環境法》為基礎，垃圾分類治理基本法律為依據，專項分類垃圾治理法律為細化，進行針對性的法律規制；出臺相關的行政法規和部門規章對法律條款中的具體問題進行規定，并在各地出臺相應的地方性法規與地方政府規章以促進其相關法律的實施。德國目前推行以《循環經濟和廢物管理法》為主，以《電池法案》等法案為細化的法律體系，據不完全統計，德國聯邦及各州政府目前出臺有關環保的法律、法規多達幾千部，同時德國還執行歐盟400多部有關環境保護的法律法規。而澳大利亞在聯邦層面制定《環境保護和生物多樣性保護法（1999）》，在以昆士蘭州為代表的各州制定了較多地方性法律，為垃圾分類的實施提供保障。

（二）建立嚴格明確的垃圾分類獎懲制度

由于垃圾分類需要垃圾投放、收集、清運和填埋四個方面的合作，而在公民垃圾分類意識較為淡薄的情況下，需要較為嚴格且明確的垃圾分類獎懲制度以規范垃圾分類制度的實施。在垃圾投放環節，設立“環境巡查員”，賦予環衛工人以巡查勸誡權，對亂扔垃圾的行為進行勸誡；在垃圾清運環節，賦予“環境巡查員”以攔截權，對不符合垃圾分類標準的垃圾有權拒絕清運；在垃圾收集和填埋環節，賦予環境保護機關以行政獎勵與行政處罰權，對進行垃圾分類的企業以一定的標準進行獎懲。日本對于不同的垃圾設立不同的垃圾集中收集時間，過時不候，并且對亂扔垃圾的行為以“不法丟棄”處5000日元以下罰款，嚴重時還可能處以刑罰。而德國則設有“環境警察”制度，一旦被發現居民亂扔垃圾就會給予警告、罰金，甚至提高整個居民區的垃圾回收費用。

（三）制定具體的垃圾分類標準

由地方政府確立年度垃圾分類標準，確定各種垃圾的所屬類別，并連接各地居委會和街道辦事處，將該標準公布給各個居民，以保障公民清楚垃圾分類實施辦法。日本各行政區會在每年年底給每一戶居民送上垃圾分類的“年歷”，以保障所有居民能夠了解本年度的垃圾分類規則，而德國則是將每年度的垃圾分類標準和垃圾分類處理辦法投遞到居民郵箱，以保證每位居民清楚垃圾分類制度實施辦法。

（四）加強垃圾分類的宣傳

將垃圾分類的宣傳的主戰場設定為學校，從幼兒園開始，開設相關垃圾分類知識講座，將垃圾分類意識貫徹到每一個人，并重視家庭的教育力量，將垃圾分類的習慣作為家庭教育的重要組成部分。在日本，將家庭教育和學校教育相結合，培育小學生的垃圾分類習慣，同時開展參觀垃圾處理廠的課外實踐活動，讓學生對于垃圾分類了解更為深刻和透徹。而澳大利亞則是重視運用政府力量，將垃圾分類相關制度公布在市政網站并且在公共場合將相關標語展示，營造良好的垃圾分類氛圍。

四、我國垃圾分類法律問題規制措施

（一）立法層面：完善我國垃圾分類法律體系

由于垃圾分類制度尚處在試點階段，在現階段筆者建議以現有基本法律為基礎，重視發揮現有《固體廢物污染環境防治法》與《循環經濟促進法》中關于垃圾分類法律制度的相關條款的指導作用，重視行政法規的細化作用并發揮地方性法規和政府性規章對于各地區垃圾分類的實施貫徹的直接作用。在基本法層面，出臺有關于垃圾資源利用的基本法，以綠色發展為導向，循環經濟發展為方向，倡導從源頭上減少垃圾產量，同時明確“垃圾是放錯了位置的資源”這一環保理念，將垃圾作為資源進行回收利用，將垃圾從廢棄物變成可利用的資源，不僅實現垃圾減量這一基本目標，也為垃圾資源利用市場提供政策支持，注入新的活力，以吸納民間資本投入，實現市場帶動垃圾分類制度在社會層面的貫徹實施。而在行政法規層面，有必要對垃圾分類標準在全國范圍內統一，并在垃圾分類制度中垃圾投放、垃圾收集、垃圾清運以及垃圾處理四個環節上都盡量做到有法可依，而針對垃圾的投放，依據垃圾分類標準設置不同垃圾種類專門的法規進行規范，為居民的垃圾投放行為提供導向性；而在垃圾的收集和清運環節中，我國主要是有專門負責的清潔公司對于垃圾進行回收和處理，因此為規范此類企業的行為，有必要設立專門的法規以期達到垃圾“變廢為寶”，實現垃圾減量化和資源再回收的可循環發展目標；而對于垃圾的處理環節，由于我國目前的垃圾處理方式還是以填埋法為主，但有大力發展焚燒法的發展趨勢，并且已經在全國范圍內設立較多焚燒廠以進行垃圾處理，針對此種現狀，有必要出臺關于焚燒時有害氣體的排放標準以及此類垃圾焚燒廠運行過程中的行為規范。而在基本法律和行政法規等上位法出臺相應規定之時，地方性法規以及地方政府規章也應當及時做出反映，結合本地區實際情況，設置有實際可操作性的法律規范以實現垃圾分類制度真正在地方落實。而在每一個層面的法律制定上，都需要設立相關法律法規對在法律執行過程中出現的行為進行監督，使得法律在規范行為的同時本身也能得到規范。

（二）執法層面：加強城市基礎設施的完善

首先，為在垃圾分類投放的源頭規范垃圾箱設置不合理的情形，有必要對垃圾箱的設置進行管理。我國業已進行垃圾分類的試點，各試點城市均提出了自己城市的垃圾分類標準，并將不同的垃圾種類與不同的顏色相對應，也在各地區設置對應顏色的垃圾桶。在此基礎上，政府主管部門可以進一步在各居民區設置垃圾投放區，放置不同顏色的垃圾桶，不同顏色代表不同種類的垃圾，讓居民可以方便將已經按照垃圾種類進行分類的垃圾做到分類投放到不同的垃圾桶中。在垃圾已經分類投放后，地方政府主管部門也需要針對不同種類的垃圾配備相對應的清運車。由于我國目前還存在已經分類投放的垃圾在清運過程中直接混合回收的情況，為避免垃圾分類的工作功虧一簣，可以建立一套成熟的垃圾管理系統，對不同種類的垃圾在處理之前進行全過程追蹤，對其進行數字化管理，以保障已經分好類的垃圾不被混同回收破壞。而對不同種類的垃圾在收集轉運過程中進行數字化管理，有利于垃圾進行分類，從而促進垃圾的資源化利用，有利于提高資源價值，促進垃圾分類產業鏈的發展。而在城市垃圾處理廠的建設過程中，可以加大科技投入，促進垃圾處理的現代化，促進垃圾分類回收的便利化，以實現循環經濟的發展。例如在德國，垃圾處理廠采用高溫、紅外線、人工、物理、化學等多途徑，通過機器化的軌道把層層垃圾嚴格篩選分類，之后由卡車成塊回收，按照不同的再利用方式，合理處理使用或者進入市場，實現垃圾的資源化轉化。

（三）守法層面：提高公眾參與度

公民是垃圾分類實施的參與主體，提高群眾的垃圾分類意識十分重要。在垃圾分類制度宣傳教育方面，首先，政府可以在官方網站上開設專欄公布垃圾分類的相關知識以及法律文件，在政務服務中心發放有關垃圾回收的宣傳小冊，在各大公共場所設置環境標語，在垃圾投放點張貼各種宣傳說明；其次，在幼兒園等學前教育階段就進行垃圾分類的教育，將垃圾分類的知識貫穿個人成長的各個階段，讓人們從小養成自覺自愿的垃圾投放意識和垃圾分類投放的習慣。最后，在垃圾分類制度獎懲措施的基礎上，社會媒體對于在垃圾分類過程中表現良好且取得積極帶動效果的個人和單位，可以對其進行采訪并在網絡平臺上以短視頻、公眾號文章和社會新聞的形式對其進行表揚，在一定范圍內進行宣傳，起到一定的引導和帶動作用，以此鼓勵更多人參與到其中。在社會監督層面，各地方政府可以鼓勵個人或者有關志愿者組織參與到垃圾分類的過程當中來，在垃圾投放點設置志愿者監察隊，以監督居民的垃圾投放行為，如果有垃圾投放的不法行為，則應當對違法投放垃圾或者垃圾投放不合理的有關人員予以提醒并告知其正確的垃圾投放方式。如果反復違規或不聽志愿者勸導，則應當記錄該人員的身份信息并將此人反映給有關機關，報有關機關處理。以志愿者為紐帶，讓志愿者與有關管理部門之間實現積極聯動，共同推動垃圾分類制度的貫徹和落實。

五、結語

通過對垃圾分類制度中在法律制度層面的立法、執法、守法各環節的問題剖析，吸納國外優秀制度經驗，進行本土化移植，本文嘗試對垃圾分類法律規制在立法、執法和守法方面提出建議：以完善垃圾分類法律體系為重要措施，進一步加強垃圾分類基礎設施建設，同時擴大垃圾分類相關信息的宣傳并提高垃圾分類實踐的公眾參與，以構建垃圾分類法律規制的基本框架。垃圾分類制度在我國全面推行是一個漫長的過程，然而不同城市在垃圾分類試點過程中做出了許多出色的嘗試，讓我們對垃圾分類制度充滿更多期待，也希望探索出有中國特色的垃圾分類實施制度。