深圳市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的成效和經(jīng)驗(yàn)分析

楊秋萍

（廣東河海工程咨詢有限公司，廣東 深圳 518022）

深圳市深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記“十六字”治水思路和關(guān)于治水重要講話指示、批示精神，認(rèn)真落實(shí)“四水四定”原則，在夯實(shí)基礎(chǔ)、提升能力、強(qiáng)化監(jiān)管、服務(wù)社會(huì)4個(gè)方面下功夫，推動(dòng)建立水資源剛性約束制度，不斷提升水資源集約節(jié)約安全利用能力，全力保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。截至2020 年底，最嚴(yán)格水資源管理制度已完成“十二五”“十三五”兩個(gè)五年考核周期，分析深圳市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度10年取得的成效與經(jīng)驗(yàn)，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1 深圳市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度10年的考核結(jié)果

1.1 用水總量控制紅線

最嚴(yán)格水資源管理制度，主要內(nèi)容為通過(guò)建立用水總量控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污控制紅線等“三條紅線”，以及建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水資源管理責(zé)任和考核制度等“四項(xiàng)制度”，實(shí)現(xiàn)水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的目標(biāo)。

根據(jù)深圳市2011—2020年水資源公報(bào)，深圳市用水總量（不含深汕，下同）基本保持平穩(wěn)，2020 年深圳市用水總量20.65 億m3，較2011 年僅增長(zhǎng)6%。然而10年來(lái)，深圳市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生了顯著性的變化，中共中央先后設(shè)立粵港澳大灣區(qū)和中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，對(duì)深圳市全國(guó)性經(jīng)濟(jì)中心城市的定位和現(xiàn)代化國(guó)際化城市的期望，吸引越來(lái)越多的國(guó)際國(guó)內(nèi)實(shí)力企業(yè)和人才落地深圳。2020 年深圳市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到27 670億元［1］，較2011年增長(zhǎng)141%，經(jīng)濟(jì)總量居亞洲城市第五位，全國(guó)第三位，其中規(guī)模以上工業(yè)居全國(guó)之首，工業(yè)增加值達(dá)到9528 億元，較2011 年增長(zhǎng)82%。先進(jìn)制造業(yè)增加值、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值比重持續(xù)加大，分別占規(guī)模以上工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)比重超過(guò)7 成。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重近4 成，突破萬(wàn)億元，居全國(guó)大中城市首位。2020年第七次人口普查結(jié)果顯示，深圳市常住人口達(dá)到1749 萬(wàn)人［2］，較2011年增長(zhǎng)67%。

10年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)、人口高速增長(zhǎng)的情況下，深圳市用水總量基本保持平穩(wěn)略增狀態(tài)［3］，用水總量控制效果較好。2011—2020 年深圳市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用水總量對(duì)比見(jiàn)表1、曲線圖見(jiàn)圖1。

圖1 2011—2020年深圳市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用水總量曲線圖

表1 2011—2020年深圳市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用水總量對(duì)比分析

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020增長(zhǎng)率1063 1078 1138 1191 1245 1295 1335 1749 67%14 500 16 002 17 503 19 493 23 280 25 266 26 927 27 670 141%5889 6911 7209 7695 8664 9254 9588 9528 82%190 666 193 441 199 042 199 342 201 650 207 156 210 577 206 505 6%

1.2 用水效率控制紅線

1.2.1 2011—2020年節(jié)水效率變化

根據(jù)2011—2020年深圳市水資源公報(bào)，深圳市萬(wàn)元GDP 用水量從2011 年的17.00 m3下降至2020年的7.32 m3，降幅達(dá)到57%；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量從2011年的11.61 m3下降至2020年的4.66 m3，降幅達(dá)到60%；人均用水量從2011 年的511.68（L/人·d）下降至2020 年的315.83（L/人·d），降幅達(dá)到38%。2011—2020 年深圳市用水指標(biāo)統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表2，用水效率變化見(jiàn)圖2。

圖2 2011—2020年深圳市用水效率變化圖

表2 2011—2020年深圳市用水指標(biāo)統(tǒng)計(jì)

將2020 年深圳市用水指標(biāo)與全國(guó)、廣東省、北京、上海、廣州城市相比（見(jiàn)圖3，柱狀圖中左邊為萬(wàn)元GDP 用水量，右邊為萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量）可得，深圳市節(jié)水水平仍具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。

圖3 2020年用水效率對(duì)比分析圖

1.2.2 2011—2020年節(jié)水潛力分析

節(jié)約用水可以促進(jìn)城市用水系統(tǒng)對(duì)水的高效利用，充分挖掘用水戶的自身潛力，從而達(dá)到控制區(qū)域需水量的盲目增長(zhǎng)。深圳市的城鎮(zhèn)化率為100%，不存在大中小型規(guī)模的農(nóng)業(yè)灌區(qū)，農(nóng)業(yè)用水為零星的種植業(yè)用水，占用水總量的比例不足10%，因此農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力可忽略不計(jì)，由于深圳市相關(guān)部門(mén)未公布管網(wǎng)漏失率、節(jié)水器具普及率等相關(guān)數(shù)據(jù)，本文僅對(duì)工業(yè)節(jié)水潛力進(jìn)行分析。

根據(jù)《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則》，工業(yè)節(jié)水潛力涵蓋了工程節(jié)水、工藝節(jié)水、管理節(jié)水3 方面。計(jì)算公式如下：

式中：dWg為工業(yè)節(jié)水潛力；Z0為現(xiàn)狀水平年工業(yè)增加值；Wz0為現(xiàn)狀水平年萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量；Wzt為規(guī)劃水平年萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量。

2011年深圳市萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為11.61 m3，遠(yuǎn)高于2020年的4.66 m3，若以2011年為現(xiàn)狀水平年，2020年為規(guī)劃水平年計(jì)算2011—2020年深圳市工業(yè)節(jié)水潛力，則有：dW2020=Z2011×(W2011-W2020)=5229×(11.61-4.66)=6.41億m3。計(jì)算結(jié)果表明，工業(yè)節(jié)水潛力達(dá)到6.41 億m3，約占2011 年用水總量的33%，即深圳市10 年間，萬(wàn)元工業(yè)增加值增長(zhǎng)82%，通過(guò)用水效率指標(biāo)管控，節(jié)約工業(yè)用水超過(guò)3成。

10 年來(lái)，深圳市用水指標(biāo)下降明顯，節(jié)水效果明顯，用水效率得到大幅提高，用水效率控制成效顯著。

1.3 水功能區(qū)限制納污控制紅線

深圳市強(qiáng)力推進(jìn)水污染治理工作，全面開(kāi)展河道綜合整治和治水提質(zhì)工作，深入開(kāi)展“鐵線護(hù)水”和“正本清源”行動(dòng)。創(chuàng)新推動(dòng)河湖長(zhǎng)制工作，強(qiáng)化制度創(chuàng)新，建立河湖長(zhǎng)制工作述職機(jī)制，設(shè)立市、區(qū)、街道三級(jí)河湖警長(zhǎng)。經(jīng)系統(tǒng)治理，2020年，實(shí)現(xiàn)消除黑臭水體159 個(gè)、消除小微黑臭水體1467 個(gè)，茅洲河、深圳河等河道國(guó)考斷面平均水質(zhì)達(dá)到地表水Ⅳ類(lèi)，觀瀾河、龍崗河、坪山河等河道省考斷面平均水質(zhì)達(dá)到地表水Ⅲ類(lèi)。

“十二五”期末，深圳市水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為75%，高于控制目標(biāo)值70%，“十三五”期末，達(dá)標(biāo)率為85.7%，高于控制目標(biāo)值80%，考核均達(dá)標(biāo)。

根據(jù)中山大學(xué)水資源與環(huán)境研究中心在第七屆華南地區(qū)水論壇的研究展示，從水資源及其開(kāi)發(fā)利用基礎(chǔ)情況、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)及水環(huán)境狀況等3個(gè)方面，選取10個(gè)指標(biāo)來(lái)分析水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)程度［4］，應(yīng)用協(xié)調(diào)度模型計(jì)算廣東省各地市的水資源開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)度。計(jì)算結(jié)果表明，深圳市2011—2015年協(xié)調(diào)度0.981，綜合評(píng)價(jià)為高開(kāi)發(fā)基本協(xié)調(diào)。

綜上所述，最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施，改善了深圳市水資源開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)狀況，也縮小了與各地市之間水資源開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)度的差距。

2 深圳市對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的經(jīng)驗(yàn)做法

10年來(lái)，在人口、經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的情況下，深圳市用水總量基本保持平穩(wěn)略增狀態(tài)，南山、福田、鹽田區(qū)率先在全省建成縣域節(jié)水型社會(huì)，用水效率達(dá)到全國(guó)領(lǐng)先水平。重點(diǎn)用水單位計(jì)劃用水下達(dá)率、全市取水許可證發(fā)放率、非農(nóng)取水許可監(jiān)控率、水資源費(fèi)征收率、集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)覆蓋率均實(shí)現(xiàn)100%。水環(huán)境得到明顯改善，深圳市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度取得了良好的成效［5］，研究分析深圳市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的經(jīng)驗(yàn)做法，可從源頭控制、中間規(guī)管和末端執(zhí)行3個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分析。

2.1 源頭控制

2.1.1 以最嚴(yán)格水資源管理為抓手，持續(xù)推進(jìn)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控工作

（1）實(shí)施水資源統(tǒng)一配置。深圳屬于水資源嚴(yán)重稀缺型城市，80%以上用水依靠市外東江取水。深圳市高度重視水資源的節(jié)約和利用，開(kāi)源和節(jié)流并舉，持續(xù)推進(jìn)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控工作，切實(shí)加強(qiáng)水資源管理。將水資源作為戰(zhàn)略性資源，由市政府統(tǒng)一建設(shè)、管理、調(diào)配，目前已形成市外引水、本地調(diào)蓄和全市統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一原水價(jià)格的供水體系。

（2）推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)和節(jié)水型城市建設(shè)。深入貫徹落實(shí)國(guó)家、省節(jié)水行動(dòng)方案，以《深圳市建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)節(jié)水典范城市工作方案（2020—2025 年）》為綱領(lǐng)性文件。編印《縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作指引》，積極推動(dòng)各區(qū)開(kāi)展創(chuàng)建工作，福田區(qū)、南山區(qū)順利通過(guò)水利部復(fù)核，成為全國(guó)第三批節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)區(qū)，鹽田區(qū)提前一年高分通過(guò)省水利廳驗(yàn)收。全市范圍推進(jìn)重點(diǎn)用水單位計(jì)劃用水管理，2020年下達(dá)市級(jí)監(jiān)管用戶年度用水計(jì)劃4200 家，現(xiàn)場(chǎng)核查單位700 余家，推進(jìn)超定額、超計(jì)劃用水加價(jià)水費(fèi)征收規(guī)范化建設(shè)，完成《深圳市單位用戶超計(jì)劃用水加價(jià)水費(fèi)核收細(xì)則》等文件編制工作，不斷加強(qiáng)重點(diǎn)用水單位監(jiān)管，建立市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄。2020 年，將105家年用水量超過(guò)50 萬(wàn)m3的用水大戶、高耗水行業(yè)用戶納入監(jiān)管，推動(dòng)91家用水戶安裝智能水表。

2.1.2 從源頭開(kāi)始，大力推進(jìn)水資源保護(hù)工作

（1）全面調(diào)整水資源規(guī)劃布局，建設(shè)公明、清林徑等大中型水庫(kù)，將供水水庫(kù)盡量集約，僅保留29個(gè)大中型及重要小型水庫(kù)作為飲用水源水庫(kù)，方便強(qiáng)化管理，同時(shí)為城市發(fā)展留出空間。

（2）以環(huán)保督察整改為契機(jī)，強(qiáng)力處置一級(jí)水源保護(hù)區(qū)全部1069 棟違建，將一級(jí)水源保護(hù)區(qū)的42.2 545 km2全部土地征轉(zhuǎn)清理干凈移交水務(wù)部門(mén)統(tǒng)一封閉管理，有效形成了水質(zhì)安全的天然屏障。

（3）以水庫(kù)為單元，流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理、綜合施策，開(kāi)展水質(zhì)保障工程建設(shè)，對(duì)保留的建成區(qū)全面實(shí)施正本清源、雨污分流，對(duì)不滿足飲用水源水質(zhì)保障要求的匯水全部截排至水庫(kù)流域外，確保水質(zhì)安全。

（4）理順體制機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，專(zhuān)門(mén)設(shè)立飲用水源保護(hù)管理辦公室，對(duì)每個(gè)飲用水源水庫(kù)均設(shè)立在線水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，建立庫(kù)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)源臺(tái)賬和突發(fā)污染應(yīng)急應(yīng)對(duì)機(jī)制，切實(shí)保障水源安全。

2.2 中間規(guī)管

2.2.1 搭建制度框架體系，為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提供保障

從“十二五”開(kāi)始，深圳市成立了水資源綜合管理試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建工作聯(lián)動(dòng)體系和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確責(zé)任分工，形成各部門(mén)齊抓共管的合力。與此同時(shí)，按照水利部“四個(gè)率先”的要求，深圳市陸續(xù)出臺(tái)《深圳市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核細(xì)則》《深圳市建設(shè)項(xiàng)目用水節(jié)水管理辦法》在內(nèi)的7 項(xiàng)規(guī)范性文件。完善管理責(zé)任制和考核制度，落實(shí)和細(xì)化最嚴(yán)格水資源管理制度的各項(xiàng)著力點(diǎn)，有力的保障試點(diǎn)工作的順利推行。

“十三五”期間，深圳市最嚴(yán)格水資源管理制度框架體系日趨完善，公布、修訂了《深圳市小型水庫(kù)管理辦法》（2017 年）、《深圳市節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（2017年）、《深圳市計(jì)劃用水辦法》（2017年）、《深圳市節(jié)約用水條例》（2019年）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市供水用水條例》（2019 年）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)排水條例》（2020 年）等多部條例和辦法；印發(fā)《深圳市地下水禁采區(qū)和限采區(qū)劃分方案》（2018 年）等，從嚴(yán)格使用地下水到嚴(yán)格取水許可管理等方面，不斷強(qiáng)化水資源管理措施。

2.2.2 系統(tǒng)發(fā)力，全面推進(jìn)水環(huán)境治理工作

（1）開(kāi)展河道綜合整治和治水提質(zhì)攻堅(jiān)，實(shí)行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作機(jī)制，推動(dòng)“正本清源”“雨污管網(wǎng)分流”“消除黑臭水體”等行動(dòng)，全面改善水環(huán)境。

（2）組織編制《深圳市飲用水水源保護(hù)區(qū)隔離防護(hù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)指引》，指導(dǎo)督促各水源保護(hù)管理單位完善封閉管理設(shè)施。

（3）開(kāi)展全市18 個(gè)市管及以上一級(jí)水源保護(hù)區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)檢查，指導(dǎo)各水源保護(hù)管理單位強(qiáng)化管理。召開(kāi)市管供水水庫(kù)水質(zhì)分析大會(huì)，監(jiān)督指導(dǎo)供水水庫(kù)水質(zhì)檢測(cè)監(jiān)測(cè)工作。

（4）出臺(tái)《生活飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《二次供水設(shè)施技術(shù)規(guī)程》等4 部地方標(biāo)準(zhǔn)，其中《生活飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》為國(guó)內(nèi)最嚴(yán)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 末端執(zhí)行

（1）依托廣東省《水法》實(shí)施辦法，規(guī)范統(tǒng)一全市取用水管理要求，進(jìn)一步明確取水許可辦理主體，提高取水用戶辦理取水許可的積極性、主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)辦盡辦”。

（2）將取水許可審批權(quán)限下放至各區(qū)，并進(jìn)一步明確市區(qū)權(quán)限，強(qiáng)化各區(qū)水務(wù)部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，達(dá)到“應(yīng)管盡管”。

（3）全面安裝取水量監(jiān)控監(jiān)測(cè)設(shè)施，建設(shè)水資源管理系統(tǒng)，全面在線監(jiān)控取水用戶的取水情況，確保“應(yīng)控盡控”。

（4）在全市范圍內(nèi)劃定地下水禁采限采區(qū)，建立全市地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，委托第三方開(kāi)展地下水日常監(jiān)督和管理工作，堅(jiān)決取締違法取用地下水行為，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，做到“應(yīng)查盡查”。

（5）全民參與，首創(chuàng)志愿者河長(zhǎng)學(xué)院和“民間河長(zhǎng)”護(hù)水模式，成立150 名民間河長(zhǎng)、702 名志愿者河長(zhǎng)、1萬(wàn)名紅領(lǐng)巾小河長(zhǎng)、10多萬(wàn)名“河小二”等組成的護(hù)河隊(duì)伍。創(chuàng)新推行“志愿者河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”公益訴訟機(jī)制，推動(dòng)人大政協(xié)、專(zhuān)家學(xué)者、媒體記者等積極參與治水工作。

3 結(jié)論

深圳市從源頭控制、中間規(guī)管、末端執(zhí)行3個(gè)環(huán)節(jié)，多舉措、多方位、多層次實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理，10年來(lái)，在人口和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的情形下，深圳市用水總量基本保持平穩(wěn)略增狀態(tài)，萬(wàn)元GDP用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、人均用水量得到大幅降低，節(jié)水水平大幅提升，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)標(biāo)完成要求。最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施，改善了深圳市水資源開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)狀況，也縮小了與各地市之間水資源開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)度的差距，取得了良好的成效。