基于預算一體化的全面績效管理研究

鄧 帥

（北京宣武紅旗業余大學，北京 100054）

一、前言

2020年，財政部發布《預算管理一體化規范（試行）》（以下簡稱“規范”）及《預算管理一體化系統技術標準》（以下簡稱“標準”）兩個重要文件，從全局和戰略高度強調加快推進預算管理體制改革，加強預算約束和績效管理，提升預算管理水平和財政資金使用效率。2021年，北京地區正式上線預算管理一體化平臺，作為預算一體化的載體，在統籌預算管理、完善定額標準、控制預算制度和層級銜接、強化動態監督等方面發揮巨大作用，在全面績效管理中扮演重要角色。實踐中，一方面預算一體化平臺大大提高預算績效和工作績效，另一方面也在探索中發現，在預算一體化背景下，可以進一步完善制度建設，優化平臺設計，促進準確績效追蹤，提高財政統籌效率，實現資源優化配置，提高全面績效管理的效能。

二、實行預算一體化的意義

實施預算一體化，在統一的制度約束下，實現預算管理層級、預算申報項目、預算編制與執行流程、預算績效考評等內容的統籌與整合，在實現全國范圍預算績效統籌管理方面有著深遠意義。

（一）統籌指導思想，規范預算管理

預算一體化改革順應時代發展，是隨著國家經濟發展和財政職能轉型的必然結果。在當前全球經濟放緩的大環境下，我國高質量的社會發展與持續實施的稅收優惠政策帶來的財政收入的收緊，提醒我們必須更加注重財政資金的預算約束力和績效管理。新《預算法》的實施明確要求促進預算管理一體化改革，財政部頒發的《規范》與《標準》則為各級預算建立了統一的業務規范和建設標準，政府工作報告再次強調推進預算改革。如是，預算管理一體化的建設有著統一的法律制度約束、統一的政策指導思想和技術執行規范，謹遵財政部統一的決策部署，實現各級預算改革的節奏與步伐相一致。

（二）統一平臺標準，提高預算管理的科學性和規范性

以往的預算編制與執行平臺，各級財政、各個部門、各個地區都不盡相同，甚至同一個省市中不同的區縣都使用不同的預算管理系統，不利于財政信息的貫通和財政資金的統籌管理。在預算一體化背景下，全國范圍內搭建統一的預算管理一體化平臺，執行統一的技術標準，構建全新的框架和預算結構，統一各級財政預算，涵蓋全部財政資金，將統一的制度與系統相結合，依助于現代信息技術，提高預算管理的科學性和規范性，提高財政管理水平。

（三）整合預算流程，完整閉環管理

預算一體化平臺將預算流程全面系統化整合，將預算的各個環節納入其中。基于國庫集中支付系統，以單位基礎信息采集為起始點，連接項目入庫、預算編制、預算執行、資金收付、會計核算、決算與報告等預算流程，并將采購管理、資產管理等內容整合其中，將各個環節無縫銜接，有效貫通，實現完整的預算閉環管理和預算全過程一體化。在預算執行過程中，實現動態監督，有助于建立預算約束力更強的財政系統，推進現代預算制度的改革。

（四）以績效目標為導向，全項目管理

將所有預算內容按照項目形式申報，是本次預算一體化改革最大的亮點之一。多年來，單位習慣了按照人員經費、公用經費、項目經費的形式上報預算，其中人員經費和公用經費的支出明細按照基礎信息和定額標準生成，與項目經費明細匯總而成單位的預算申報數據。在新的預算一體化系統中，所有支出均進行項目申報，詳盡填列項目申報書和績效目標申報表，最終匯總成單位預算申報數據，再進行層級申報匯總。“全項目化”使每一筆支出更加目標清晰、職責明確，便于在預算執行中以項目績效目標為導向，進行追蹤管理，點對點精準把控，促進財政監管和資金統籌。

（五）業務與財務融合，服務整體績效

預算一體化系統將單位的業務活動按照職能和目標融入預算流程中，并將每一筆業務活動的發生在系統內留痕，形成對應的財務數據，在一定程度上實現了“業財一體化”。一方面，單位所有的業務均要服務于職能，與單位整體績效目標相一致。財務預算并不是一座孤島，從預算起始，業務部門與財務部門協同編制預算。所謂術業有專攻，專業人員做專業的項目績效目標申報，有效實現“業財一體化”，提高預算準確性，規避財務預算風險；另一方面，在預算執行階段，每一筆業務活動的發生都與相應的預算項目一一對應，在系統內生成財務核算記錄，連貫準確。“預算一體化”中嵌入“業財一體化”，業務部門與財務部門緊密聯系，全員參與預算流程，業務開展所需的資金保障由相應的財務預算實現，業務開展又時刻與單位整體績效目標相一致，促進預算管理精細化。

（六）整體績效目標申報，促進全面績效管理

預算績效管理是全面績效管理的一部分。預算一體化系統下的全項目管理模式，初步實現了所有支出均填報相應的績效目標，支出必問效，這是實現全面績效管理的重要部分。單位的職能不僅通過資金收支來實現，工作實績、管理效能、人才培養、履職情況等都是全面績效管理的一部分，卻并不能通過資金來衡量。在預算一體化平臺中，設置了“部門整體績效目標”管理模塊，方便對部門和基層單位整體運行情況進行績效跟蹤，增效節支，以預算管理為核心，實現與績效管理的全面深度融合，實現全面績效管理。

三、預算一體化背景下全面績效管理面臨的問題

（一）同一項目受多部門監管時，工作效能有待提高

當同一個項目受到多個部門監管時，現有的預算一體化系統并沒有完全實現相關分管部門之間的有效聯通。例如，信息化項目、設備類項目、人才資助類項目等。這些項目通常由相應的分管部門審批后，再并入財政預算中。這反映出兩方面的問題，一方面，溝通成本高，缺乏各個部門之間的橫向溝通，不利于提高工作績效；另一方面，分管部門審批時，要求預算單位申報的材料各不相同，審核周期和標準也不盡相同。而在預算管理流程中，績效目標申報的格式是相對統一的，績效追蹤以績效目標為導向，在相應的時間節點進行考核評估，這與預算單位在分管部門申報的內容和格式不同。對于預算單位來說，同樣的業務申報、開展、考評，要在不同工作環節面對不同分管部門重復申報匯報多次，這樣的性質內容相同卻格式不同的重復性工作，不利于工作績效的提升。

（二）財政監管與項目績效不完全一致

財政資金監管與項目績效管理不完全一致的情況主要體現在項目支出進度績效目標與財政資金動態統籌規劃上。例如，某個項目，計劃在7到9月執行，績效目標申報時也明確了預算執行進度。而財政在“摸家底”時候，經常是按月、按季度來考核整體支出進度，把控資金使用情況，實現動態監管和資金優化配置。在此情況下，此項目在財政按月按季度統計時，它的上半年預算執行率并不合格，但符合該項目已申報的績效目標。這在一定程度上體現了項目績效管理與財政資金管理的脫節，導致預算執行率考核結果的不準確。宏觀來看，不利于財政資金的監管與配置；微觀來看，預算單位逐級匯報和說明導致資源浪費，給工作績效打了折扣。

（三）預算執行與財務核算不完全同步

預算執行從每年的1月1日開始，財政通常在上年12月下旬提前下撥一部分人員和公用經費用于單位的正常運轉，而后，根據人大審批情況逐步下達所有預算指標，在單位真正可以使用資金時，往往時間已經過去了一兩個月。財務核算的起點與會計期間一致，也是1月1日起，而作為財務核算載體的財務軟件和財務賬套，并不能及時到位，經常在一季度末期才完成建賬工作，相應的財務報表也一并推遲。而會計信息的使用者如決策者、稅務機關、資產部門、統計部門等，并不會因為沒有賬套和報表而不需要預算單位提供。目前的預算一體化系統沒有實現財政資金下撥與預算執行完全同步，也沒有實現預算單位的財務核算與實際預算支出完全同步。預算管理系統和財務核算系統依然處于分離狀態，從核算的角度看依然沒有實現真正的一體化，從管理的角度看不利于財政精準監督和全面績效管理。

（四）績效考評缺少制度約束

當前的制度文件為預算和績效管理提供了行為準則及做法建議，而對于績效目標的實現程度，在制度層面并沒有明確的獎懲規定。首先，績效考評的標準并不明確，績效目標設定的科學性和績效目標的完成情況都缺乏評判標準；其次，績效評價的結果對預算單位的激勵性和約束性都不夠強。做得好沒有獎勵，做得差沒有懲罰。績效的考核評價不與資源配置掛鉤，單位的績效管理主體責任不明確，由此導致績效管理主觀能動性不高，績效水平參差不齊。

（五）全面績效管理意識淡薄，專業人才稀缺

現階段全面績效管理的意識并沒有廣泛根植于基層工作中，績效管理的專業人才稀缺。一方面，部分工作人員把績效管理僅當作工作環節的一部分，是按照工作流程規定進行的相對被動的例行公事，而沒有把績效管理同單位職能履行和持續發展緊密聯系，忽視績效管理的本質；另一方面，對績效管理流程不夠了解、不夠專業、績效目標設定不夠合理、績效指標的細化可衡量性不強、績效考評標準跟不上，都成為全面推進績效管理的障礙。

四、預算一體化背景下進一步加強全面績效管理的措施

（一）以預算流程為主線，聚集更多與預算業務相關的點

針對多部門監管的同一項目在進行分別申報、績效跟蹤時，存在溝通效率不高、工作重復的問題。可以以預算流程為主線，聚集更多與預算業務相關的點，在統籌業務類型的基礎上，在平臺中設立更多互相關聯的模塊，將涉及不同分支的業務審批部門都納入平臺中，分布在預算主線的兩側。從預算審批，到項目執行，再到績效考評，全流程使用統一模板，統一審批流程，便捷操作，公開透明。把涉及多部門多分支的縱向深入的業務處理模式，變成扁平化的直接對接，提高溝通效率。在相互制約和共同促進中尋找績效平衡，全面地提高績效管理水平。

（二）細化預算執行進度指標，緊密連接財政資金統籌與項目績效管理

為解決項目績效管理與財政資金統籌管理脫節的問題，可以進一步優化預算一體化平臺，在項目績效目標申報模塊，細化預算執行進度指標，增加“預計支出時間”的填報。添加支出選項：按月勻速支出、按季度支出、某月到某月支出、某月和某月支出、其他時間支出等。將提高原本統一設置的預算執行率權重，并實現財政能一鍵提取所有預算單位所有項目的預算執行率績效目標申報表。財政在進行資金動態實時監管時，將自動忽略執行進度與當前時限不匹配的項目；在進行資金統籌配置時，也會自動將項目所需資金配置到相應的支出區間。促進預算單位以績效目標為導向進行項目管理，實現財政資金的統籌與項目績效緊密相關，提高財政資金管理的有效性。

（三）加強會計核算模塊建設，促進財務核算與預算執行統一管理

為解決預算執行與財務核算不完全同步的問題，首先應完善賬套系統，充分利用平臺預留端口，在預算系統中并入資產賬、往來賬以及單位其他賬戶信息模塊，與已有的賬套互通互聯，在政府會計制度下，為財務會計和預算會計的平行記賬提供技術支持。自預算執行起始日，同步開啟賬套，及時關聯財務報表，力求財務核算與預算執行相同步，力求多模塊聯通下實現及時、準確的“雙分錄”“雙報告”，實現會計信息使用者共享同一套財務資料，全面提高了工作績效。

（四）加強制度約束

為解決績效考評缺少制度約束的問題，需加強制度建設工作，明確獎懲標準，將績效評價與下個預算周期的資源配置掛鉤，在依托平臺建設的基礎上，從更高站位加強全面績效管理。首先，設置明確的考評標準，從績效目標設定的科學性、績效目標完成的情況等，按照權重賦予分值。綜合考慮政策性影響和不可抗力等因素，形成最終考評結果；其次，充分利用績效評價結果，對優秀的單位和項目予以資源傾斜，反之進行相應懲罰。有了制度層面的約束，績效管理的實績將會更加突出，更加推動全面績效管理的前進步伐。

（五）提高全面績效管理意識，加強績效管理人才培養力度

為全面提高績效管理的意識，要開展人員培訓和交流工作，樹立正確的績效管理觀念。緊跟國家改革步伐，將績效管理工作與單位職能履行相聯系，提高工作績效，進一步促進單位和個人的健康發展。績效管理是一門科學，涉及資金收付、業務開展、行政管理、職能目標實現效果等多方面。因此，必須建設一支理論扎實、業務過硬的實用型績效管理人才隊伍，設置緊扣職能、科學細化的績效目標和評價標準，全面促進績效工作的開展。

五、結語

預算一體化背景下，全面績效管理以預算管理一體化平臺為載體，將統一的規則嵌入系統中，實現多層級、多部門、全流程、全項目閉環管理，提升了預算水平和工作質量。為進一步加強全面績效管理，可充分利用一體化平臺進行系統優化，還應提高站位，在績效管理意識層面、人才培養層面、制度控制層面加強建設，優化資源配置、提升管理水平和執行力度，全面提高工作成效，為各級部門的職能履行保駕護航。