縣域末端治理的屬性、困境及其破解之道
——從條塊關系的視角切入

□田先紅

（華中師范大學 中國農村研究院，湖北 武漢 430079）

一、末端現象及問題

2021年3 月，筆者帶隊在T 縣環保局調研時，該局執法大隊長熊某講到，環保局做的是末端工作，環保問題產生的源頭在企業、農戶等生產者，但這些生產者的監管應該由住建局、經信局、國土局、地方黨委政府等主體來監管。如果上游的部門和環節沒有妥當處理好，最后出現環保問題，要由環保局來兜底、“滅火”，向環保局問責。環保局成了“冤大頭”。上游部門遺留的問題越多，環保局“滅火”的壓力就越大。該大隊長的“訴苦”超出了我們的想象。

近年來，國家對環保問題高度重視。環保工作成為地方黨委政府的中心工作。黨委政府對環保工作的人力物力投入非常大。環保系統也成為垂管單位，環保局的權力地位大大提高。按常理，環保局應該是一個實權部門，但在該大隊長的敘述中，環保局卻是一個居于基層治理鏈條末端、專門負責“滅火”的弱勢部門。

后在T縣農業農村局調研時，該局副局長李某也介紹說，自從“以錢養事”改革之后，鄉鎮“七站八所”成為民辦非企業單位，被推向了市場。“七站八所”改制為各種服務中心，比如農機服務中心、農技服務中心、文化服務中心等。服務中心的工作人員不再享受事業編制待遇。政府向服務中心購買服務。但實際上這些服務中心都已名存實亡。農業農村局在鄉鎮缺失了“腿”，各種工作的安排、落實不再像改革之前那么順利。換言之，“以錢養事”改革之后，農業農村局在鄉鎮喪失了“末端結構”，各種政策任務在鄉村社會落地面臨較大困難。……