我國教育法法典化的核心問題

□魏文松

（東南大學 法學院，江蘇 南京 211189）

一、引言

2021年4月21日發布的《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》明確提出， “研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作” 。教育法典的編纂工作正式被提上了立法規劃日程，而且也將成為我國今后一段時間內教育立法的重要價值目標。日本學者穗積陳重認為， “法律伴隨著社會之進步。故在一個國家一有大革命，社會之事物煥然一新，人心亦產生激變之時，法律亦不得不順應做出激變。此時，立法者一時地編纂法典，響應社會的新事態，此謂之更新策略的法典編纂”。據此不難發現，法典是大部分國家制定法致力于呈現的一種理想圖景，同時也是多數部門法學者熱衷于討論的立法形態。究其本質而言，法典是一般性法律經過立法者的編撰、整合與修繕，而最終走向系統化、統一化、體系化以及全面化的規范模式。法典作為諸多立法形式的一種，屬于理性立法選擇的產物，但是將法典編纂這一目標付諸實踐，還需要滿足一定的條件要求才可以達到，因而在立法實踐中真正實現法典化的部門法所占的比例并不是很高。自新中國成立以來，迄今為止我國所完成的嚴格意義上的法典只有兩部，即刑法與民法典，而直接以法典方式進行命名的法律卻只有新近頒布的民法典。

民法典的制定是我國立法史上的一個重要節點，可謂開啟了法典化的先河，為其他部門法的法典化提供了有益借鑒和重要參照。但是，也有學者不無憂慮地指出， “法典只是法存在的一種形式，因此，法典化也不是法律發展和法律現代化的唯一選擇，所以要理性地認清法典和法典化的作用，不要過分地崇拜和追求法典化，特別是不要以西方某一國法典作為衡量法律現代化的唯一標準”。為此，我們應當辯證地看待我國教育法的法典化（Codification of Education Law），并需要從法哲學層面審視其必要性、正當性與可行性。 “在教育法典編纂工作已箭在弦上的背景下，教育法法典應以何種面貌呈現在我們面前這一問題顯然更重要，而這需要進一步明晰教育法典的法律地位、形式與內容等問題。”而且，我國在推進教育法法典化的進程中，依然面臨著來自理論與制度雙重層面的難題，為此不得不進一步追問的問題是：究竟什么是教育法的法典化？為什么要推進教育法的法典化？如何實現教育法的法典化？這些問題都是我國編纂教育法典所應當予以重視的核心性問題。本文也正是基于對這些問題的反思與解決而展開探討的，希冀能夠從理論層面對教育法法典化的核心問題做出積極有效的回應，以期能夠推動教育法典的早日制定與出臺。

二、本體論問題：教育法法典化的法理意蘊與現實基礎

教育法的法典化涉及對多種立法資源的整合，以及對諸多主體權利義務關系的調整，推動教育法典的編纂，首先需要在本體論層面明晰 “什么是教育法的法典化” 。明確教育法法典化的規范內涵與外延，是教育法典編纂工作順利開展的重要前提，而且這也關涉到對教育法法典化正當基礎的證成。追溯法典化的歷史演變脈絡，探尋教育法法典化的法理依據，從法理層面回答這一問題是至允至當的。

（一）教育法法典化的法理意蘊

何謂法典？何謂法典化？回顧我國法律發展的歷史進程，可以發現我國有著特色鮮明與源遠流長的法典傳統基礎。戰國時期產生的《法經》即是我國古代第一部相對比較系統化的成文法典，封建王朝時期的唐朝所形成的《唐律》同樣也具有濃厚的法典色彩。在《孔子家語·五刑解》中亦有關于法典的描述， “禮度既陳，五教畢修，而民猶或未化，尚必明其法典，以申固之” 。而且在世界范圍內，古代能夠被視為法典的法律也有不少，但是卻并不一定帶有 “法典” 二字，即使帶有法典之稱謂，也與現代我們所普遍理解的法典內涵有著一定的區別。諸如古巴比倫的《漢謨拉比法典》、古羅馬的《十二銅表法》、古代印度的《摩奴法典》等法律，都是在西方社會發展歷史上所出現的負有盛名和具有一定影響力的法律，也往往被視為法典的最初樣態。 “法典是成文法的一種表現形式。相比較單行的法律而言，具有綜合性、完整性特征的法典則是成文法的高級形式。”從基本形式上講，立法的外化表現主要有兩種形式，即法律匯編與法典編纂，這兩種形式是部門法在實現法典化的過程中，必然會面臨的兩個重要議題。法律匯編與法典編纂二者之間具有一定的相似之處，而最大的不同之處就在于， “法律匯編是學者、出版社都可以從事的編輯工作，法典編纂則只能是立法機關從事的立法活動”。

首先，法典化主要是指部門法經過系統化的安排與規劃，使其成為邏輯自洽、規范銜接的法典的過程，在特定情形下法典化也會被用以代指法典本身。而且， “在通常意義上，其意義相當于‘法典編纂’或‘編纂法典’。目的在于法典所包含的法律形式上的邏輯、系統，內容上的確定、完整并消除各部分之間的矛盾”。就其法理基礎而言，在法典語境之中存在著不易被大家所察覺，但是又非常關鍵的兩個疑問：一是冠之以法典稱謂的法律一定是完美無瑕的嗎？二是沒有被稱作法典的法律是否同樣起著法典的統一作用呢？對于前者的解讀，答案是否定的，而對于后者的回應，答案則是肯定的。因為，法律的真正權威與被信仰的程度，并不在于法律一定要實現法典化，而在于法律能夠體現最為普遍的正義、秩序、平等、自由等價值基礎，并且能夠被有效地遵守與實施。從法典化的發展進程來看，制定法典更多的是一種手段與載體，而不是最終的目的與依歸。一般而言，特定部門法要開啟法典編纂工作，需要滿足四個方面的條件：一是某一法律領域具備法典編纂的成熟性標志是該法律領域能與其他法律相區別，以及該法律領域內部存在不協調性。二是需要特別研究三個問題：其一，要明確法典編纂這一概念；其二，必須闡明社會具有法典編纂的能力；其三，必須證明法律有能力調控社會活動。三是有法典編纂的愿望。四是法典編纂具有很多優點。

其次，教育法法典化是教育法律規范從體系分散走向結構統一、從規范依附走向制度獨立、從單行立法走向集中立典的必要過程，并且推動著現代教育法治事業的建設。法典化側重于強調立法的集中與統一，其立法權威來自對部門法規范的系統性整合，從而進一步提升立法的穩定性與司法效率。追根溯源，大陸法系國家對于法律明確化與規范化的追求，是催生法典出現的重要動因。以成文典籍的方式勾勒出國家制定法的基本輪廓，是大陸法系國家所普遍青睞的立法模式。而且， “在近代法典化運動過程中，以理性主義為哲學基礎的自然法學派在很大程度上起著指導作用。顯然，這種理性主義實際上是一種‘建構理性主義’，它散漫著一種‘政治的狂熱’和‘革命的熱情’”。相較于古代法典化的歷史實踐，教育法的法典化主要體現了現代社會的立法理念。隨著現代法治國家建設的不斷推進，國家立法在關注宏觀性與普遍性事務的同時，也開始越來越注重對專業領域與特定事務的規范引導。與此同時，部門法的劃分也更加精細化，在學科設置上也出現了越來越多的法學二級學科。這些因素的存在無疑都在一定程度上推動著部門法的法典化，教育法作為一個新興的部門法范疇，有著獨立的部門法屬性，在實現法典化的過程中，自然傾向于制定具有獨立價值的教育法典。

最后，制定教育法典有助于促使教育法從憲法與行政法的結構體系之中獨立出來，這也彰顯了教育法法典化的重要規范價值。教育立法通過法典的形式自成一套有別于其他部門法的法律規范體系，當然這也是教育法典在法理上所體現的突出特征。 “法典化作為一項復雜的社會系統工程，需要人們借助哲理法學、社會法學、法律史學、比較法學、分析法學等多種學派的研究方法。”在推進部門法法典化的同時，不能忽略的問題是法典化同樣具有一定的隱憂，在法典化的后期會面臨著去法典化、解法典化的問題。 “去法典化意味著轉換法律條例的重心，進入一個更大的法典化區域。這涉及現存法典領域里的法律體系的一致性和確定性的損壞，也對導致多中心法律秩序的追求負有責任。”與此相反的是，有學者認為，并非一切法典外私法規范的存在和增加都意味著解法典化，解法典化意義上的特別法主要是指與法典規范本身在調整對象和調整方式上存在競爭性的法典外私法規范。所以，綜合來看，教育法的法典化所呈現的更多的是積極層面的正向功能，但是去法典化與解法典化問題的存在，同樣會在后期侵蝕教育法典的規范作用，使教育法典處于未來教育立法的邊緣，致使教育法典的權威性有所下降。

（二）教育立法與教育法的法典化

不可否認，教育法法典化進程的推進需要借助教育立法來實現，教育立法與教育法的法典化都是我國教育法治建設的重要內容，對于教育現代化、教育數字化以及教育信息化等新興教育議題的探討，自然也無法回避對二者的關注。就二者之間的內在邏輯關系來看，教育立法是教育法法典化的關鍵環節與基本手段，教育法法典化是教育立法的價值導向與主要目標。與此同時，還應當予以重視的問題是，制定教育法典的重要前提保障在于，首先要實現教育法的體系化，體系化既是教育法典的基本特征，也是法典化必不可少的前置要求。這也正如有學者所提出的， “教育法的法典化對推動教育法律規范的科學化及依法治教事業的開展至關重要，而教育法的體系化則是教育法法典化的前提，從體系化到法典化是教育法體系發達完善的必然過程”。教育法的法典化是在教育立法效果不斷累積的情況下完成的，教育立法對于教育法典的制定而言，其所發揮出的推動力是長效的，也是至關重要的。教育法的法典化既是現代立法技術在教育法領域的適用，同時也是法典編纂思維對部門法完善所具有的引導功能的體現。

教育法法典化的優越性體現在諸多方面，不僅有助于集中呈現法律體系的所有內容，便于廣大公民所熟知，同時能夠為司法活動的順利開展提供更為明確的規范參照與依據。 “教育法法典化是享有立法權的國家機關依照立法程序，以編纂或者制定教育法典為直接目的的立法活動或立法過程。換言之，教育法法典化是將我國現行的所有教育立法進行重新整合、修改和補充，合并為一部系統性的調整教育領域法律關系的規范性法律文件——《教育法典》的立法活動。”具體而言，對于教育立法與教育法的法典化之間的關系界定，可以從以下幾個維度進行闡述。

第一，從法律屬性來看，教育立法不僅涉及公法屬性，同時還涉及私法環節，這也就在一定程度上決定了不能將教育法法典化，簡單地歸為公法范圍抑或是私法范圍。一方面，因為教育立法需要對教育行政主體之間的橫向職權劃分進行明確，以及對教育行政主體與教育行政相對人之間的權利義務關系進行界定，從而決定了教育法法典化的公法屬性。另一方面，因為教育立法也需要對平等民事主體之間的權利義務關系進行明晰，從而也就決定了教育法法典化的私法屬性。

第二，從調整范圍來看，教育立法調整對象的廣泛性也影響著教育法法典化的調整范圍不能只局限于特定的教育領域。教育法典調整的對象與法律關系，主要包括政府、教育行政機關、高校、教師、學生等主體及其相互之間產生的法律關系，所解決的糾紛主要是學生與高校、學生與政府、高校與政府等主體之間存在的糾紛。除此之外，教育法典所解決的糾紛類型主要是民事糾紛、行政糾紛，而刑事糾紛則主要是由刑事法來予以規制的。

第三，從權利保障來看，教育立法既需要對國家教育權、高校行政權等公權力進行保障，也需要對教師的合法權利、學生學習權與受教育權等私主體的權利進行規定和保護。因而這也就決定了教育法法典化在立法體系上要更加開放，適宜從更為宏觀的權利保障視角來探討教育法典的建構，而不應當只局限于傳統模式下的教育教學活動。

（三）我國編纂教育法典的現實基礎

一方面，現行教育法律法規為教育法典的制定提供了基本的規范依據，這是我國編纂教育法典在規范體系方面的現實基礎。教育法典的制定需要以現行教育立法已經初具體系化樣態為前提，我國現行教育立法已經在主要的教育領域進行了立法活動。自1980年全國人大常委會制定我國第一部專門關于學位的法律——《中華人民共和國學位條例》至今，我國教育立法發展已經歷經40余年的發展歷程。整體而言，我國現行教育法制體系的框架呈現為：以《中華人民共和國憲法》作為統領，《中華人民共和國教育法》（1995年制定，2021年最新修改）作為基本法，《中華人民共和國義務教育法》（1986年制定，2018年最新修改）、《中華人民共和國高等教育法》（1998年制定，2018年最新修改）、《中華人民共和國民辦教育促進法》（2002年制定，2018年最新修改）、《中華人民共和國職業教育法》（1996年制定，2022年最新修改）、《中華人民共和國教師法》（1993年制定，2009年最新修改）、《中華人民共和國學位條例》（1980年制定，2004年最新修改）、《中華人民共和國國家通用語言文字法》（2000年制定）、《中華人民共和國家庭教育促進法》（2021年制定）八部教育法律為主干。與此同時，還包括十余部教育行政法規，100余項省級人大制定的地方性教育法規。現有教育立法的主要內容，在一定程度上共同構成了教育法典的主體框架體系，是教育法典條款設計的主要依據。教育法典可謂是教育法律規范的集大成者，將上述諸多教育單行立法歸于一統是編纂教育法典的重要任務。

另一方面，其他先行實現法典化的部門法為教育法法典化提供了經驗借鑒，這是我國編纂教育法典在立典經驗方面的現實基礎。從我國法典化的實踐來看，作為新中國成立之后的第一部刑法典，1979年制定的刑法典被認為是中國現代刑法法典化的重要標志。另外，民法典的制定也為編纂教育法典提供了不可多得的經驗基礎，民法典制定過程中所積累的立法技術也可以成為推動教育法典出臺的有益借鑒。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出 “加強市場法律制度建設，編纂民法典”，新一輪的民法典編纂工作也自此正式開啟。就民法典的編纂目的來看， “民法典的首要目的是保護民事主體的合法權益，體現了法典權利本位的思想和要求。其次是調整民事關系，維護社會和經濟秩序。再次是適應中國特色社會主義的發展要求，弘揚社會主義核心價值觀”。民法典的制定表明法典不同于一般意義上的法律匯編，編纂法典講究立法邏輯的連貫性與規范條款的銜接性。

綜上所述，無論是民法典與刑法典的出臺，還是教育法典的編纂，都應當以習近平法治思想指導具體的立法實踐活動，充分結合我國的具體國情，充分體現中國特色。而且， “只有當一個部門法發展到較為成熟的階段時，法典化才具備條件”。相較于民法典與刑法典而言，行政法法典化目標的實現過程要更為艱難曲折一些，因為行政法調整的對象更加寬泛，涉及的事務也更加煩瑣。教育法典的編撰在統轄范圍上相對簡單集中，并不具有行政法所面臨的困擾。當然，民法典的制定值得教育法典借鑒的地方還有很多，教育法典的編纂應當在結合現有法律的基礎之上，充分公開征求意見。在民法典出臺之前，先是制定了民法總則，而后又出臺了相應的具體分編，最后才促成了民法典的頒布，這也是一個相當漫長且頗具考驗與挑戰的過程。教育法典的編纂同樣可以采取這種方式，先制定教育法總則部分，再按照具體類別制定相應的分編部分，經過深入醞釀與深思熟慮之后，最終整合出臺一部具有嚴密體系的教育法典。

三、價值論問題：推進教育法法典化的價值功用

推進教育法法典化是我國教育立法實踐的歷史選擇，契合教育法治建設的內在規律。教育法典的出臺并不是一蹴而就的，而是需要在滿足諸多方面的條件要求之后才能實現。對于 “什么是教育法的法典化” 這一問題的反思與探討，在一定程度上回應了教育法法典化的本體論問題。那么 “為什么要推進教育法的法典化” ，在編纂教育法典時對于這一問題同樣值得從理論層面加以審視與考量。這一問題屬于價值論層面的問題，對于這一問題的闡釋需要從價值功用層面論證推進教育法法典化的理論依據。

（一）奠定教育治理體系和治理能力現代化的立法基礎

首先，國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革總目標的重要內容，并且涵蓋國家治理的諸多方面，教育治理體系和治理能力現代化同樣屬于其中的主要構成部分。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出， “我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”。國家治理現代化進程的推進，聚焦于教育領域就可以概括為教育治理現代化。實現教育治理現代化是教育發展與教育改革的重要目標，而教育法法典化正是教育治理現代化的題中應有之義，奠定了教育治理體系和治理能力現代化的立法基礎。 “樹立教育立法的法典化思維，堅持教育立法的體系化與科學化，能有效提升教育立法質量，促進教育法律體系整體協調，奠定教育法典的理念基礎，最終助力實現教育現代化與教育強國愿景目標。”在教育治理領域，需要將教育制度優勢更好地轉化為教育治理效能，這是教育治理現代化的基本邏輯與內在要求。

其次，要形成教育制度的優勢，關鍵前提是要推進教育法法典化，教育法典的編纂正是教育制度優勢的集中體現。因而推進教育法法典化也是實現教育治理現代化的重要保障，教育法典的制定能夠在很大程度上促進教育治理水平的提升。2019年2月，中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》，其中就明確提出， “推進教育治理體系和治理能力現代化。提高教育法治化水平，構建完備的教育法律法規體系，健全學校辦學法律支持體系。健全教育法律實施和監管機制”。教育治理現代化也屬于教育現代化的重要內容，教育現代化作為國家發展教育所希冀達到的一種高水平狀態，主要是指對傳統教育的全面超越與革新，其中也對教育治理內容提出了新的要求與標準。

最后，教育治理、教育法治與國家治理現代化是密不可分的，教育治理和教育法治都是國家治理的重要內容。在教育領域，國家治理能力需要通過教育治理和教育法治來彰顯。教育治理現代化戰略的貫徹實施需要教育立法提供完備的制度保障，教育法法典化的推進是教育立法不斷走向完備的重要體現。教育法典的制定能夠在很大程度上規范教育立法權、教育執法權以及教育司法權的行使，確保學習者與教師權利得到充分保障。教育法法典化有助于提升教育立法質量，確保教育立法權在法治的軌道上行使，也將促使教育執法權的行使能夠遵循行政法治原則，推動行政執法效率的切實提高。教育法典的編纂也將為教育執法權的行使提供更為明確的法律依據，教育糾紛問題能夠得到更好的解決。其實，無論是何種教育權力的規范行使，都是實現教育治理現代化的有效保障，也都應當依照教育法典所確立的具體規則。

（二）滿足建設高質量教育體系的法治保障需求

其一，建設高質量教育體系作為 “十四五” 時期我國教育發展的重要戰略目標，同時也開啟了新時代下教育改革與教育法治建設的新征程。《中華人民共和國經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要建設高質量教育體系，要求推進基本公共教育均等化，增強職業技術教育適應性，提高高等教育質量，建設高素質專業化教師隊伍，深化教育改革。建設高質量教育體系意味著今后一段時期內的教育發展將邁入一個更高階段，這也是對新時代下人民日益增長的高質量教育需要的一種積極回應。不可否認，建設高質量教育體系涉及教育發展的多個方面，同時也對諸多教育發展參與主體提出了更高的要求。在建設高質量教育體系的整體要求下，學前教育、小學教育、中等教育、高等教育等教育發展的各個層次，都將邁入高質量發展階段。

其二，建設高質量教育體系需要形成完備的法治保障，教育法的法典化有助于完成教育法治建設的基礎工程，確保建設高質量教育體系相應環節的有序開展。 “從建設高質量教育體系的要求來看，其還應在‘完善體系’和‘提高質量’兩個方面加以重點完善，應進一步加快立法，為建設高質量教育體系提供全面的法治保障。”教育質量的提高與教育體系的完善都需要法治建設提供有力的規范支撐，應當將法治建設貫穿于當下教育發展與教育改革進程的始終，運用法治思維和法治方式解決教育領域的問題。編纂教育法典作為新時代下教育立法的關鍵工作，應當致力于為建設高質量教育體系提供規范支撐。一直以來，教育平等、教育公平都是教育發展進程中的重要話題，新中國成立以來我國推動教育發展主要側重于解決的教育問題就是如何確保教育的平等與公平。

其三，長期以來，我國推動教育發展所采用的模式主要是依政策治教，教育發展戰略的實施主要是在國家政策的推動下進行的，國家與地方政府也成為介入教育發展的主導性力量。隨著教育發展的不斷深入，人民群眾對于教育發展的訴求并不再局限于要解決 “有學上” 的問題，而是更多地開始轉向解決 “上好學” 的問題。所以，從整體上看，建設高質量教育體系與我國教育發展戰略是一脈相承的，教育發展與教育改革需要更加重視教育的公平性與優質性。推進教育法的法典化將在很大程度上為教育的平衡充分發展提供制度保障，促進教育公平性與優質性問題的解決。而且在教育數字化發展趨勢的深刻作用下，應當在確保教育平等的基礎上不斷提高教育發展的質量，為廣大人民提供更為豐富的優質教育資源。在教育法典的編纂過程中，立法者應當注重通過立法規范來引導教育發展邁向更高水平與更高階段，并且通過立法來規范現代數字科技在教育領域的運用，以科技促進教育發展，同時教育也能夠為科技的創新升級提供動力。

（三）進一步提升公民教育權益的制度保障水平

其一，綜合來看，發展教育既要服務于國家戰略需要，也要為社會各行各業的發展提供專業性與高水平人才，同時還應當為公民個人的發展提供良好的社會環境。對于公民個人而言，現代教育發展的主要目的在于促進公民個人價值目標的實現，促進公民個人的全面發展，同時為公民教育權益的實現提供條件保障。因此，教育法典的編纂也應當立足于對公民教育權益的保障，并且以此為邏輯起點設計教育法當中的基本條款。在教育法法典化的推進過程中，主要應當遵循兩種權利保障邏輯，即學習權保障邏輯與受教育權保障邏輯。教育法典主要是圍繞著對教育領域諸多主體之間的權利義務關系展開的，既明確相應主體的權利，同時也通過立法來設置其義務。就國家層面而言，判斷一個國家的教育體系是否完備的主要標準在于是否滿足了教育的 “4A” 特征，即教育的可獲得性（Availability）、教育的可進入性（Accessibility）、教育的可接受性（Acceptability）和教育的可適應性（Adaptability）。其實，教育 “4A” 特征的形成也與對公民教育權益的保障有很大的關系，對公民學習權與受教育權的保障程度也成為判斷國家教育立法完備性的重要參照標準，因而權利保障也就成為制定教育法典需要考量的關鍵要素。

其二，社會主要矛盾是影響國家立法的重要因素，教育領域的主要矛盾同樣也是影響教育立法的關鍵因素，教育法典的編纂應當以回應社會主要矛盾、解決社會現實問題為使命。隨著社會主要矛盾的轉化，在教育領域的主要矛盾就可以集中概述為：人民日益增長的高質量教育需要和不平衡不充分的教育發展之間的矛盾。不可否認，一直以來我國教育立法對于公民教育權益的保障主要遵循的是一種受教育權保障邏輯，相關立法活動主要是從學校教育、學歷教育以及正規教育的視角出發進行考量的，而相對缺少對終身學習與終身教育立法理念的體現。

其三，隨著教育數字化發展趨勢的深入推進，受教育權的理論框架與制度設計已經難以對教育發展過程中權利保障的全新訴求進行比較周延的回應。數字化時代對于公民教育權益的保障，應當促成受教育權保障邏輯向學習權保障邏輯的轉化，增強教育立法的包容性，將學習權與受教育權統籌并重作為編纂教育法典的權利基礎。除此之外，還應當借助此次教育法典的編纂契機，充分吸收學習權的立法理念與理論研究成果。學習權理論更加具有開放性與包容性，在強調對傳統教育模式下公民受教育權保障的同時，也更加注重對社會教育、非學歷教育以及非正規教育的關注，將對全體公民的學習權保障納入教育法典的內容體系建構中。因此，在這一層面上，教育法的法典化不僅有助于提升公民教育權益的保障水平，也能夠形成更為嚴密的學習權保障體系。

（四）促進教育立法與執法、司法的有效銜接

近些年來，隨著廣大人民群眾對教育問題越來越重視，以及權利意識的不斷提高，教育糾紛問題也在逐漸增多，公民采取多種手段維護自身合法權益的現象已經非常普遍。 “法無禁止即可為” 主要是針對私權利而言的，公民可以在法律不作出明確禁止的情況下，只要不侵害他人的合法權益，即可以行使自身所享有的權利。 “法無授權不可為” 是相對于公權力而言的，國家機關只有在法律明確授權的范圍之內才可以行使自身享有的權力，不可以逾越法律的授權范圍，否則即是違反法律規定。國家機關行使公權力所影響的對象不是單一的，而是廣泛的，因而公權力的行使必須受到法律規則與法定程序的約束，而且必須形成有效的監督與制約機制。否則，公權力主體就會很容易產生恣意性，從而對相對人的合法權益產生侵害。

一方面，教育法典的編纂在確保私權利得到充分保障的同時，自然也需要對學習權與受教育權的具體權利內容進行明確，還應當對立法機關、執法機關以及司法機關之間的權限邊界做出明確的界分。立法機關與執法機關、司法機關的各司其職、相互協作，是教育領域實現良法善治的重要前提，這也是推進教育法法典化價值功用的重要體現。更進一步而言，教育法法典化的功能并不僅僅局限于教育立法領域，而是與教育執法、教育司法也具有緊密的關系。教育法典的規范效力雖然源生于立法環節，但是在法律條款的解釋與適用的過程中，同樣會傳遞到執法與司法領域。教育行政機關及其工作人員可以參照教育法典的具體規定，對教育領域發生的權利義務關系進行調整，解決學生與高校、高校與政府之間產生的矛盾糾紛。

另一方面，司法機關則可以依據教育法典對違法行為進行懲處，確保受害一方能夠得到合理的賠償，確保司法秩序在教育領域的建立。由于現行權利保護規范的缺失，學習權與受教育權的可訴性在司法領域都還面臨著一定的現實困境。雖然在理論上兩種權利都具有一定的可訴性，但是在司法實踐中，司法權對于相關糾紛案件的介入程度卻是十分有限的，這不僅僅是因為受到大學自治、學術自由等因素的影響，同時還在于教育法律規范的缺失，致使公民的學習權與受教育權不能獲得比較充分的司法救濟與保障。因此，教育法典的制定應當在一定程度上承繼并細化憲法對于公民受教育權的保護規定，確保在教育立法推進的同時，教育執法與司法活動的開展都能獲得有力的規范支撐，并且實現三者之間的有效銜接與互動。

四、方法論問題：實現教育法法典化的路徑依歸

前文分別從本體論與價值論兩個層面對教育法法典化的核心問題進行了闡述，在一定程度上回應了 “什么是教育法的法典化” 與 “為什么要推進教育法的法典化” 這兩個重要的問題。那么， “如何實現教育法的法典化” 則是探討教育法法典化也必須要面對的，這一問題是屬于方法論層面的問題，關乎教育法法典化的運行與實施。實現教育法的法典化需要從立法技術出發，反思教育法典的具體立法進路，而且也需要革新傳統的一般性立法思維，并樹立新的法典編纂思維。

（一）立法邏輯：遵循 “先總則、后分則” 的漸進理念

首先，整體而言，我國現代部門法的法典化發展歷史并不是很長，而且所積累的法典編纂經驗也是相對有限的，這是我國當下制定教育法典所面臨的實際狀況。不僅如此，也有學者指出， “教育法作為獨立部門法的條件雖漸成熟，但在教育法典闕如的背景下，其獨立性地位仍備受質疑。與環境法、知識產權法等追求法典化一樣，教育法法典化的初衷之一也是為獲取立法者對其部門法地位的肯定，繼而推動教育法與教育法學的協同共進，激發法律學者研究教育法典的熱情，加快教育法的教義學研究范式的形成，繼而再反哺教育法典的完善化”。正如前文所論及的，民法典的先行出臺為教育法典等其他法典的制定提供了有益借鑒，而且民法典的制定在我國整個立法史上都是極具開創性的。民法典的制定對于教育法典等其他法典的編纂而言，其規范價值并不僅僅在于提供了可供參考的立法模式，更在于開啟了法典編纂的先河，促成了法典化的歷史契機。 “民法典以法典化方法凝集、提煉了改革開放以來民事立法的成果。我國民法的法典化經歷了兩個發展階段，即先制定民事單行法而基本形成民法體系（1981—2011年）與完善民法體系而構筑民法典（2014—2020年）。”

其次，如何制定出一部符合我國具體教育國情、時代發展規律以及能夠充分反映民意的教育法典，是實現教育法法典化應當予以重視的現實問題。在立法邏輯上，教育法典的編纂可以借鑒民法典的具體進路，即采取 “先總則、后分則” 的方式，運用循序漸進的立典思維。 “法典化的模式可以分為體系型和匯編型兩種類型。我國學者在討論法典化時主要希望完成的是體系型法典，也就是通過部門法的橫向建構和規則/原則的縱向建構完成的一個明確、穩定、評價無矛盾的融貫體系。體系型法典在理論上有助于保障法的安定性，實現法律上的形式平等。”而且， “從總的形式看，法典由法律概念、法律原則、隱含在法條中的規范以及法律技術等部分構成”。教育法典的編纂同樣包括法律概念、法律原則以及法律技術等諸多方面的內容，對當下已經發生、可以預見的教育事務做出明確性規定。

最后，所謂 “先總則、后分則” ，主要是指教育法典的制定不是采用一步式的立典模式，而是采用兩步式或多步式的立典模式，即先制定教育法典的總則部分，再制定教育法典的各個分編部分，最終通過匯總的方式將總則部分與分則部分整合成為一部完整的教育法典。一方面，總則部分可以以教育法為基礎，對教育發展的基本與核心性問題做出規定，諸如教育法典的目的、基本原則、主要概念、法律主體、規范對象、權利義務關系、權限劃分、教育的基本類型、法律責任、任務界定以及適用范圍等方面的內容。另一方面，分則部分需要視教育發展的具體情況與實踐需求而制定，主要涉及學前教育、義務教育、中等教育、高等教育、職業教育、家庭教育、終身教育、民辦教育以及其他教育等方面的內容。我國現行教育立法在義務教育、中等教育、高等教育、職業教育、民辦教育等具體教育類型上已經制定了專門性法律，但是在學前教育、家庭教育、終身教育等教育領域還存在著立法不足的問題，立法空白與立法漏洞現象依然存在，并未形成學校教育、社會教育、家庭教育三者之間的立法銜接。這些問題的存在都是在教育法典編纂過程中需要加以考量的，也是應當側重于解決的關鍵問題。

（二）編纂模式：采取 “教育法典+特別立法” 的結構安排

其一，法律的權威來源于法律的穩定性和不可隨意更改性，法律應當是被廣大公民所熟知和信服的，這也在一定程度上決定了法律必須保持一種長效性。聚焦于教育領域，教育立法規范應當是這樣的，那么教育法典的編纂同樣應當如此。教育法典的編纂首先要澄清和解決的問題，就是要在確保教育立法穩定性的同時，能夠根據社會發展的實際需要做出及時的修改與回應。為此，究竟應該采取怎樣的編纂模式就成了一個重要問題。其實民法典在制定初期同樣也面臨著類似的問題， “如何處理民法典與單行法的相互關系，成為采納法典化模式所遇到的一大難題”。實現教育法法典化所應當采取的編纂模式，應當是在保持教育法典統一性與穩定性特征的前提下，能夠有效解決教育發展過程中遇到的新問題，因而適宜采取教育法典與特別立法并存的方式。

其二，制定統一的教育法典，就是對教育法總則與分編的集合，主要解決的就是教育立法不夠統一、規范條款之間存在邏輯沖突以及個別教育領域規范缺失等方面的問題。開展特別立法主要針對的問題就是確保教育立法，能夠及時回應社會發展過程中出現的新問題與新挑戰，提高法律的應變能力，保障立法內容與社會發展的內在統一性與銜接性。其實，無論是教育法典的制定，還是特別立法的開展，都是從立法層面開展法典編纂活動所不可或缺的立法進路。當然，推動教育法典從文本規定轉向司法實踐，還需要通過法律解釋的途徑，經由法官的自由裁量，進而增強法律規范的可適用性。與此同時， “從法典化的歷史來看，法典化的主要動因之一，就是防止司法的任意或武斷；因此，法典的目的之一在于盡可能控制和削弱法官的自由裁量余地”。據此可知，教育法法典化的推進也意味著司法權與法官的自由裁量權會受到很大程度的限制，立法越精細化也就表明司法的彈性空間越小，司法權受到的規范約束與限制程度也就越強。

其三，教育法典編纂工作的開啟還應當以習近平法治思想作為根本指導，應當將習近平法治思想的核心要義與法治價值彰顯在教育立法實踐過程中。因而也就有學者從習近平法治思想與教育法典二者之間的內在關系出發，認為 “全面、系統、持續、深入地研究習近平法治思想是實現教育法典體系化、科學化、民主化編纂的根本保障，是回答何為教育法典和教育法法典化、為何編纂教育法典、編纂何種教育法典以及如何編纂教育法典這四個基本問題的總要求、總指導和總遵循”。習近平法治思想作為新時代法治事業建設的重要指導思想，對于教育法典的編纂起著重要的指引價值。

（三）權利基礎：以學習權與受教育權作為雙重權利要素

其一，權利是法律建構的基本要素，如果立法者在制定法律時將權利置之度外，那么被制定出來的法律將在很大程度上失去其得以存續的價值根基。教育法典的編纂也不例外，同樣需要對權利保障問題做出積極的回應。有學者指出， “教育立法的根本出發點是保障受教育權利的實現，因此《教育法典》應當圍繞受教育權的保障與實現，從體例上體現對教育法律關系不同主體的權利義務規范，分別制定具體篇章”。對于權利保障問題的關注，教育法典需要在承繼憲法與教育法、義務教育法、高等教育法、民辦教育促進法、職業教育法、教師法、學位法、通用語言文字法等法律文本關于公民權利保障的基礎之上，進一步提高公民權利保障的規范強度，拓展公民權利的保障空間，豐富公民權利的實現方式。

其二，受教育權是公民在教育領域所享有的核心性權利，這一權利概念不僅在立法層面得到了諸多法律法規的保障，同時在社會實踐中也為大家所普遍認可和接受。一直以來我國教育立法所遵循的權利保障邏輯主要是受教育權保障邏輯，這是一種在無意中形成的潛在意識，但是這種意識的形成卻有著其自身深層次的成因，并且與新中國成立以來教育發展的內在規律不無關系。那么，受教育權自然而然地應當成為教育法典編纂的權利基礎，成為教育法典應當保障的重要權利類型。與此同時，在教育法典編纂之外的特別立法活動開展時，受教育權也應當是一種重要的權利基礎，并且需要融入教育立法的條款設計過程之中。

其三，從權利的生成過程與發展演變來看，學習權在時間上是要稍晚于受教育權的，而且在國際層面的接受和認可度上，二者之間也是有所區別的。從國際層面來看，學習權作為一項基本權利，首次獲得憲法文本的保障是在1980年的越南憲法之中，其中第60條規定， “學習為公民之權利與義務” 。據此可知，越南憲法所承認的學習權是一項兼具權利與義務雙重屬性的權利概念，公民既享有學習的權利，同時也需要履行學習的義務。而且，1985年聯合國教科文組織（UNESCO）在法國巴黎所舉行的第四屆國際成人教育會議通過《學習權宣言》之后，學習權在國際層面受到的認可程度也就越來越高了，并開始逐漸為部分國家的國內立法所保護，也逐漸成為一項獨立的權利范疇。《學習權宣言》對學習權做出了如下界定：讀與寫的權利；質疑與分析的權利；想象與創造的權利；研究自己本身的世界而撰寫歷史的權利；獲得教育資源的權利；發展個人及集體技能的權利。在理論研究層面，日本和中國臺灣學界對于學習權的研究時間更早，并且已經形成了較為成熟的理論觀點，同時還在一定程度上推動著學習權法律保障制度的建立健全。值此教育法典編纂的歷史契機，立法者應當充分汲取學習權的理論創新成果，重視學習權對于教育發展與公民教育權益保障的重要規范價值，將學習權與受教育權共同作為教育法典編纂的權利基礎。

（四）適用路徑：秉持規范釋義與修正案相結合的修繕方式

首先，教育法典規范作用的發揮需要通過從規范文本向司法實踐領域的轉化與適用來實現，而法律文本的適用應當借助于法釋義學的途徑，采取規范釋義的方式增加法律條款的可操作性。教育法典必須是能夠被大家所廣泛理解的，正如有學者所指出的， “強調法典的實用性的原因在于，法典的立法風格必須適應于它所服務的人民，因為法典的宗旨是保障法律安全。因此，法典結構和法典措辭的清晰性是法學家和普通人共同的信念，而非僅為法學家能理解”。從立法的歷史演進來看，絕大多數法律規則的適用，即使具體條款的內容無限趨近于精細化，也都不可能完全摒棄法律解釋，法律解釋是法律規則從靜態文本規定走向動態司法實踐的 “催化劑” 或 “轉化器” 。

其次，法律條款一經制定，對于其立法目的與本義的探尋與發現，也就成了后續法律人永遠不會停止的追求，規范釋義也就成為法律解釋最為主要的方式與途徑。教育法法典化對法治實踐所產生的影響，必將體現在對立法與司法之間關系的重塑上。法典化雖然在客觀上達到了制約司法裁量空間的效果，但是并不能完全抑制司法的能動性。受現代信息技術、自然災害、社會突發公共事件等因素的影響，編纂法典并不能消減甚至是終結單行法與特別立法的存在可能。教育法典的實施與完善也需要借助其他方式來完成，在解釋適用方面可以通過規范釋義來完成，在教育法典的穩定性方面則需要通過制定修正案的方式來實現。秉持規范釋義與修正案相結合的修繕方式，則是教育法典保持權威與穩定的關鍵。

最后，規范釋義強調對教育法典具體條款的文義探尋，在不超越文本范疇的基礎之上，通過法律解釋的途徑增強法律規則的可適用性與可操作性。規范釋義是教育法典適用于司法領域的主要方式，同時也是理解與認知教育法典具體條款規范內涵的基礎。規范釋義對于教育法典穩定性的維系同樣起著重要的作用，教育法典在制定之后是不可能，也不允許被頻繁修改的，因而在適用教育法典具體條款時，必然就要借助司法解釋的途徑。與此同時，規范釋義也強調著對于教育法典文本的解釋不能是無限制的，而是應當保持基本的解釋限度，必須立足于文本本身。

在通常情況下，修正案主要適用于對法典的修改，修正案是不同于特別立法、單行立法的一種法律修訂方式，同樣可以被運用于教育法典的完善過程中。修正案的獨特之處主要體現為，在不觸及教育法典整體基本框架的前提之下，完成對教育法典的直接修訂。修正案可以在保持教育法典既有格局的基礎上，對其中的個別條款進行修改、刪除和添加。修正案的最大功能就在于可以在避免重復立法、過度立法的同時，節省立法資源，保持立法權威，并且有利于法典的穩定性。從我國的實踐來看，以修正案的方式進行規范變更與修繕的法律，主要就是憲法與刑法，對這些規范文本的修改通常都是以修正案的方式呈現的。因此，未來在教育法典制定之后，隨著社會發展變遷的內在需要，也可以采用修正案的方式對教育法典進行完善。

五、結語

總而言之，法典化是現代立法走向規范化、體系化、統一化的一種重要趨勢，任何部門法都存在法典化的潛在可能，關鍵是要具備促成法典編纂的各種條件。制定一部完備的教育法典，既順應了新時代下我國教育立法的內在規律，也為將分散的教育法律整合成統一的規范體系提供了歷史契機。將教育法典的編纂提上立法規劃日程是全國人大常委會審時度勢做出的富有遠見的正確決策，推動教育法法典化也必將成為繼民法典出臺之后，我國立典史上又一個標志性事件，從而也必然會在一定程度上開啟教育法治事業建設的新境界。但是，也必須清醒地認識到，教育法典的制定不是一朝一夕之事，需要滿足特定的條件，立法者必須在經過縝密的深思熟慮之后，既要從宏觀層面把握教育立法的發展大局，又要于細微之處以規范條款回應教育改革的實踐問題。而且，法典化同樣面臨著內部結構被瓦解的潛在風險， “法典化理念在立法現實中是動態的和周期性的，立法史隨著法典化理念波動，其是以法典化、解法典化和再法典化為軸心的辯證發展過程。法典具有法的統一化、定向和穩定化、精簡規范等功能，但同時其自身也具有割裂風險、過時風險、固化風險等弱點”。

教育法典的編纂應當是立足于我國基本國情與教育具體實踐的，同時也要從深層次的法理層面反思制定教育法典的制度基礎與現實困境。在推進教育法法典化的進程中，還應當予以重視的問題是，法典化的核心問題并不僅僅局限于教育法典編纂本身，還在于法典化之外。 “法典化固然是法律建設的里程碑，可以代表社會的進步、法學的昌明和政權的穩固，但就法律適用而言，其實又是功夫在法（典）外。”教育法典編纂的前期準備，教育法典制定之后的實施與完善，都是存在于法典化之外的問題。隨著教育法典編纂工作的深入推進，在未來不可避免地還會有新的問題出現，對教育法法典化問題開展的理論研究工作自然也是方興未艾。不管怎樣，當下對于教育法法典化核心問題的提出與反思，無疑是推動教育法典盡快制定與頒布的一種努力嘗試。