鄉村振興視角下農村一二三產業融合用地制度創新研究
——以南京市高淳區為例

李世灝，張亞楠，郭瑩馨

(南京市規劃和自然資源局高淳分局，江蘇南京211300)

在國家鄉村振興戰略實施的時代背景下，推進農村一二三產業融合發展，既是主動適應經濟新常態的必然要求，也是推進農業現代化的現實選擇。2021年中央一號文件指出，以鄉村振興為背景加快農村產業融合體系建設。推進農村產業融合是鄉村發展的關鍵和難點，但當前農村在產業融合用地保障方面尚存在諸多瓶頸。在分析南京市高淳區東壩鎮改革試點試驗的基礎上，筆者提出了南京市高淳區農村一二三產業融合發展的用地保障措施及可能的制度創新，以保障農村一二三產業融合的用地需求，助推鄉村振興。

1 加強農村產業融合用地保障的意義

進入21世紀以來，我國農業發展態勢良好，但是也隱藏著一些不容忽視的問題。一方面，由于主要農產品價格降低，農民收入增速放緩；另一方面，隨著農業生產成本持續上升，農業競爭力連年下降。在這樣的背景下，中央提出了要“促進農村一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道”，指明要實現鄉村產業振興，關鍵在于走好產業融合發展的道路。

在當前鄉村振興戰略背景下，對于農業農村經濟發展提出了新要求，迫切需要加快農業轉型升級，進行資源、技術、要素的優化重組，實現產業的跨界融合。因此，農業與二三產業融合是時代發展的需要。一方面，推動農村一二三產業融合，提高農產品的加工率，把傳統農業拓展到其他領域，可以提高農業的多功能性，延長產業鏈，有利于拓寬農民增收渠道，縮小城鄉差距；另一方面，農業與二三產業融合發展可以改變整個農業生產經營方式，實現農業產業結構升級，從而增強農業競爭力，有利于農業供給側結構性改革，構建現代農業體系。同時，通過促進一二三產業融合發展，將產業鏈布局在農村，使產業和利益留在農村，可以減少勞動力進城務工數量，有利于解決農村空心化、老齡化等問題。當前，農村一二三產業融合發展是實現鄉村振興戰略的內在要求和重要途徑，農村第一產業和第二、三產業的有序結合，可以為鄉村的健康發展與基層社會治理過程中的風險防范提供有力的物質基礎保障，是促進農民增收、加快農村振興的重要舉措。

土地是農村一二三產業融合發展的重要載體，健全農村一二三產業融合用地制度，可有效破解農村產業融合發展中的用地瓶頸。加強農村產業融合用地保障，可更為合理地配置農村土地資源要素，提高土地利用效率，為加快農業農村供給側結構性改革，消除城鄉之間、一二三產業之間的界限提供助力，給農業農村發展注入新的生機和活力。

2 高淳區農村產業融合發展用地現狀與問題分析

高淳區農村一二三產業融合發展以新型經營主體為引領，以農業為依托來實現農業與各產業緊密聯結、協調發展。截至2017年12月，高淳區全區農民合作社發展到683家，農戶參合率超過80%。其中，國家級示范社4家，省級示范社13家，市級示范社22家。其他新型經營主體中，家庭農場數量急劇增長，農業龍頭企業發展迅速。高淳區農村一二三產業融合發展，一方面體現在農業企業、農村合作經濟組織、家庭農場等新型經營主體發展推動農村產業融合方面；另一方面體現在鄉村旅游迅速發展，從事休閑旅游和生態農業的農村居民數量增多，農民純收入增加方面。

此外，高淳區農村一二三產業融合發展還體現在多種農業生產經營方式并存互惠，除傳統的種植業外，高淳區還積極發展設施蔬菜、瓜果、花卉種植，新建茶園，栽種早園竹；在水產養殖方面，除固城湖螃蟹外，還發展水草、青蝦、蟹苗養殖等配套或相關水產養殖。此外，還將農業生產與服務業相結合，在成立電商物流中心的同時，引入生態養生、農業休閑等產業，讓農業生產更緊貼人民實際需求，拓寬農業生產發展路徑。

高淳區在推進農村一二三產業融合發展工作上已取得了一系列顯著成效，但仍然存在著一些用地問題制約著其發展融合與鄉村振興。

鄉鎮發展用地緊張，鄉村發展土地空間受限。當前高淳區鄉鎮發展普遍反映出村莊發展建設用地指標不足，甚至部分村莊無地發展的問題。雖然當前強調城鄉協調發展，但在實際發展情況中，建設用地指標仍然向城市傾斜，甚至有城市擠占鄉村發展空間的現象。此外，重點項目耕地占補平衡的任務也落在地方上。種種原因導致當前鄉村發展意愿強烈，卻又苦于缺少發展用地空間，難以滿足當前農村一二三產業融合發展用地綜合、多樣化的需求。雖然目前國家有支持農村產業融合發展用地的政策，但仍存在政策落實較難的問題。

土地流轉現狀不利于農村產業融合發展。當前高淳區宅基地流轉僅限于組內流轉，且不可自行流轉，因此催生了宅基地隱形市場。部分宅基地幾經易手，甚至發生村民和城鎮居民之間的房產交易。宅基地私下流轉不僅擾亂了土地市場的正常秩序，造成“一戶多宅”等現象，也加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，給調查確權和登記發證帶來困難，增加了管理的難度。同時，土地承包經營權流轉較為零散，制約了農業機械化水平及專業化種養程度的提高。并且部分農民依然受傳統觀念的影響，將土地視為生活保障，不愿輕易流轉自己承包的土地。當前，農村一二三產業深度融合迫切需要解決土地流轉問題，以擴大適度規模經營。

農村承包土地經營權抵押貸款試點推進進度較慢。高淳區目前采取的是類似整村流轉抵押的“太倉模式”，即主要面向大農戶、大項目進行承包土地經營權抵押貸款的評估與發放，但目前面臨著“大農戶貸不著，小農戶不需要”的困境。雖然采取了一系列鼓勵措施，但總體來講，各涉及部門積極性不高，各銀行發放農村承包土地經營權抵押貸款的意愿也普遍較弱。試點工作推行以來，高淳區尚未推出具體的試點暫行辦法，對于農用地的評估也缺乏專業的評估機構和相對統一科學的評價標準，并且對于貸款貼息上也尚未提出優惠政策。

3 高淳區農村產業融合發展的用地制度創新研究

高淳區以東壩鎮為試點，進行產業融合發展的探索。東壩鎮地處蘇皖交界，位于高淳區東南部，是南京市新型示范小城鎮。東壩鎮農業資源豐富，農業生產活躍，又有良好的山水田園環境以發展民宿等鄉村旅游業，因此，可以將東壩鎮作為高淳區農村一二三產業融合發展取得成果的縮影。

發展“一村一品”。東壩鎮依托村莊特色資源，規劃并制定實施《東壩鎮“一村一品”實施方案》，打造“一村一特色”集體經濟品牌，探索盤活閑置資產新路徑，拓寬村民增收致富新渠道。發展“一村一品”有利于發揮資源優勢、實現錯位發展，有利于培育主導產業、實現規模經營，有利于培養新型農民、激發內生動力，有利于壯大集體經濟，增強發展活力，是農村地區立足資源稟賦、挖掘資源優勢，因地制宜發展特色產業、促進農村一二三產業融合發展的重要途徑。

將試點工程建設與促進鄉村振興、推進農村一二三產業融合有機結合。東壩鎮作為特色田園鄉村的試點區，在工程推進之初，就制定了科學細致、具有可操作性的規劃，堅持城鄉融合、一體設計、多規合一、全面覆蓋，以規劃引領鄉村發展。規劃中以小茅山腳自然村、大仁凹自然村以及壟上自然村為東壩鎮組團，組團編制三條壟—青山片區建設規劃，積極打造特色田園鄉村建設的試驗田和樣板區。

開展不動產權籍調查和登記發證工作。以小茅山腳試點村為例，在開展了不動產權籍調查和登記發證工作的基礎上，該村將大面積的存量集體經營性建設用地和農民閑置宅基地與社會資本合作開發精品民宿，并將所得收入再投入到鎮級投資公司，形成持續收益。這種因地制宜開展閑置宅基地、農村空關房、存量集體經營性建設用地的收儲租賃，積極推動集體資產股權“量化到人，固化到戶，戶內繼承，社內流轉”的做法，能夠有效激活市場、激活要素、激活主體。

東壩鎮在農村一二三產業融合上的探索實踐，完全契合近幾年中央一號文件關于“拓寬農民增收渠道、構建現代農業產業體系”“推進農村產業融合發展，健全產業融合發展機制”等戰略部署，試點工作產生了良好的經濟和社會效益，為高淳區農村一二三產業融合的后續開展提供了借鑒。

以規劃引領農村一二三產業融合發展。鄉村振興的起點，就是建立統一、協調、科學、精細的規劃，以規劃引領各項發展計劃，統籌兼顧城鄉各種發展需求。對于高淳區鄉村發展用地指標不足的困境，可對農村一二三產業融合發展項目用地給予傾斜，從規劃開始為農村發展用地預留規劃空間，對于增減掛鉤產生的建設用地指標也應向農村適當傾斜；與此同時，實行差別化、精細化、個性化的供地政策，對農村一二三產業融合發展項目等新產業新業態項目給予支持，對產能過剩行業減少批地；對于農村產業融合發展示范區以及具有引領作用的重大項目的建設用地，建立報批綠色通道，實行優先供地和審批政策，并在適當的情況下，降低新產業新業態用地成本。最后，供地后應規范用地行為，建立土地利用監管機制及農村土地節約集約利用和環境友好利用的約束機制。

集成應用國土政策促進農村一二三產業融合發展。實施鄉村振興戰略，用好土地是基礎，用足用好土地政策是關鍵。在加強國土空間規劃管理相關政策研究的基礎上，充分發揮規劃的管控和引領作用，在符合總體規劃的前提下，細化鄉村土地利用空間布局規劃，保障鄉村未來發展用地合理需求；集成應用土地整治項目、補充耕地占補平衡項目、城鄉建設用地增減掛鉤項目、工礦廢棄地復墾項目等支持政策，整合涉土項目相關資金，對“山水林田湖村”實施綜合整治，將土地綜合整治與規劃設計新產業新業態相結合，在提升用地保障能力，推進農業農村現代化。

積極盤活農村閑置土地，支持和引導土地經營權有序流轉。在當前高淳區部分宅基地空置導致資源浪費的背景下，除了探索宅基地自愿有償退出機制外，更應積極盤活農村閑置土地，以出租、合作等方式盤活空閑農房、宅基地，以入股、聯營、自辦等方式盤活農村集體經營性建設用地。在征得農村集體經濟組織同意和不改變土地性質的前提下，新型農業經營主體也可依法使用農村工礦、學校廢棄用地、閑置宅基地等農村集體建設用地和四荒地，發展農村產業融合發展項目，促進農村一二三產業融合發展。

緊抓土地經營權抵押貸款試點，拓寬農村一二三產業融合發展用地融資渠道。針對當前高淳區農村承包土地經營權抵押貸款試點推進較慢的情況，第一要完善價值評估機制，應由政府部門主導培養專業資質評估人員，科學量化評估指標，建立科學評估體系；第二要健全風險分擔機制，可設立與農地經營權抵押貸款相匹配的專業擔保機構提供擔保，加大保險支持力度，探索增設農業保險險種，緩釋貸款風險；第三應完善信用體系建設，要加快推進征信系統建設及配套信息電子化數據庫建設，逐步建立數據庫共享機制；第四應加大財政支持力度，健全風險補償基金運行機制，建立專門的貸款損失保障或補償機制，加大財稅支持力度，對農地經營權抵押貸款業務在稅收方面給予優惠，減輕農戶生產經營的成本。

4 結語

促進農村一二三產業融合發展對于鄉村振興戰略的實施意義重大。通過研究南京市高淳區農村產業融合發展現狀，提出了鄉村發展用地空間制約、政策落實困難、土地流轉受限和融資渠道不暢等問題，針對性地從規劃引領產業融合發展、集成應用國土政策、支持和引導土地有序流轉以及拓寬土地融資渠道等方面提出了高淳區農村一二三產業融合發展的用地保障措施，這對于南京市高淳區推進農村產業融合發展具有借鑒意義。進一步的研究應在國土空間規劃實施的背景下，針對當前產業融合發展用地的特點和問題，在充分尊重農民意愿的基礎上，推進一二三產業融合用地制度創新，推動實現鄉村振興。