對新疆農村人居環境整治工作的思考

凌一波，王 婷，王 瑩，孟旭疆

(1.新疆維吾爾自治區農村能源工作站，新疆烏魯木齊 830049；2.新疆農業規劃研究院，新疆烏魯木齊 830049;3.新疆農業信息中心，新疆烏魯木齊 830049)

十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。城鄉區域發展不平衡，農村發展不充分是社會主要矛盾的重要表現形式，實施鄉村振興戰略是解決好這個矛盾的必然路徑選擇。已有學者指出，實施鄉村振興戰略是對重農業輕鄉村的矯正，而農村人居環境的好壞則是農村人民辛福感最直接的體現，改善農村人居環境是實現鄉村振興的基礎。近日，筆者參與了新疆農村人居環境整治相關工作，產生一些思考認識，現分析找出新疆農村人居環境整治工作的不足，提出相應對策，嘗試探索下一步工作方向。

1 新疆開展農村人居環境整治工作的背景與意義

習近平在中央第三次新疆工作座談會上強調：“做好新疆工作，要完整準確貫徹新時代黨的治疆方略，牢牢扭住新疆工作總目標，依法治疆、團結穩疆、文化潤疆、富民興疆、長期建疆，以推進治理體系和治理能力現代化為保障，多謀長遠之策，多行固本之舉，努力建設團結和諧、繁榮富裕、文明進步、安居樂業、生態良好的新時代中國特色社會主義新疆。”新疆問題錯綜復雜，具有深刻的社會歷史文化根源，特殊背景決定了新疆農村工作的重要性、緊迫性，新疆確保社會穩定和長治久安，如期實現全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，推動農村人居環境整治是改善民生、爭取人心的工作重要著力點。

改革開放以來，新疆社會經濟快速發展，截止2018年，新疆常住人口為2 486.76萬人，城鎮化率已達50.91%。然而，全區非城鎮常住人口仍有1 220.75萬人，且城鎮化是一個漫長的過程，在未來相當長的一段時間內，新疆還將保持龐大的傳統農村和農民群體，這部分人群面臨貧困，會產生一系列社會問題隱患，這是不可回避的問題。

新疆農業農村發展不平衡不充分的特征還比較明顯，基礎弱、底子薄、發展滯后的問題依然突出，尤其是農村人居環境問題頗多，直間接導致了疾病、貧困、生態環境惡化等一系列問題。黨的十九大報告強調，要永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。新疆農村人居環境現狀與農牧民群眾對美好生活向往的期盼不相符，急需用實際行動解決突出問題。

2 農村人居環境整治工作開展現狀

新疆出臺了《自治區農村人居環境整治三年行動實施方案》，14個地州全部印發了當地實施方案，明確了工作目標和重點任務。各地在推進過程中，始終重視方案引領指導，確保各項工作有序有效開展，如烏魯木齊市編制了《農村人居環境整治及基礎設施建設技術導則》(試行)《農村生活垃圾專項治理工作實施方案》，喀什地區下發了《關于切實加強自建房、臨時用房、農業設施等安全管理的緊急通知》等。

新疆成立了農村人居環境整治工作推進協調小組，下設辦公室在農業農村廳，各地參照自治區，均已確定了牽頭部門，明確了職責分工。巴州、阿勒泰地區、哈密市等地通過將農村人居環境整治工作列入年底綜合考核內容、簽訂責任狀、開展專項執法檢查、建立獎評機制等方式，將工作層層分解，建立了一級抓一級、層層抓落實的工作機制。

昌吉州、哈密市、阿勒泰、塔城、克拉瑪依等地打造了一批農村改廁、垃圾污水整治試點，通過樣板村和示范戶的典型示范作用和輻射帶動能力，有效推動各地農村人居環境整治工作。巴州等地采取廣播電視、報刊、發放宣傳單等方式，大力宣傳農村人居環境整治各項工作的重要性，營造了全社會關注的良好氛圍，有效推動了垃圾分類及減資源化利用等工作的開展。

3 現階段農村人居環境整治工作存在問題

長期以來受城鄉二元制影響，我國污染防治存在“重工業輕農業、重城市輕農村”的現象，一直以來都將垃圾污染防治的重點放在城市，還沒有一部針對農村人居環境污染防治專門法律，且《中華人民共和國環境法》《環境保護法》等現有法規不能將農業生產、農民生活、農村生態等問題有機結合，不能滿足農業農村發展新形勢的要求。新疆生態脆弱，經濟發展需求與生態環境保護之間矛盾突出，特別是在農村地區過度墾荒、用水問題突出，生態可持續性難以保障，并存在城市污染向農村轉移的情況。新疆針對畜禽養殖、生活垃圾、生活污水等農村污染防治法律體系表現出：職責不明確、規定不到位、操作性不強、地州層面立法缺失，部分規定實施細則有待進一步落實等特征。

農村人居環境整治主要涉及垃圾污水治理、農村改廁、村容村貌提升、道路硬化等領域，牽扯住建、環保、交通、衛生等多個領域，推動相關工有序開展，必須打破由上至下“條條專政”的權責結構，實現從“碎片化”到“跨部門協作”的轉變。目前，新疆14個地州均成立了專門推進機構，完成地級實施方案編制工作，但部分縣市成立推進協調小組、編制實施方案滯后，部分鄉鎮還存在環境整治管理體制機制不健全或有制度不落實等現象。

全疆各地農村糞污、生活垃圾、污水處置、道路硬化等覆蓋率低、處理能力弱、統籌規劃不到位、處理方式不規范等現象突出。農村衛生廁所約163.65萬戶，普及率僅約50%，對于經濟條件較好的地區，大部分農村采用雙甕式、三格式等模式對糞污簡易收集處理，但各模式在極寒、干旱等不同環境的建設標準及適宜性還需進一步探索；對于經濟條件一般的地區，多用“滲坑”等簡易方式排污，存在一定的環境隱患。偏遠村莊的垃圾收運設施匱乏，進行生活垃圾簡單分類減量處理的行政村僅占23%。全區僅約19%的農戶擁有污水處理設施，仍有約163.8萬農民使用水質安全未達標的水。全區農村交通情況為村道覆蓋51%、縣道25%、省道5%、國道19%，尚有29 440 km的行政村內道路沒有硬化，交通短板急待補齊。

新疆農村人口分散，單村人口規模低于1 000人行政村占比52.54%，集中處置成本高，大多數地區尚未形成農村生活污水、垃圾處理市場化運行制度。全農村生活垃圾和污水處理設施缺少運轉費用保障，且以上方面均具有體現“村民主體”不強的特征，農村人居環境整治是一種典型的“集體行動”，具有很強的“非排他性”，即使村民不付出任何成本也能享受環境治理帶來的好處，“搭便車”的思維極易產生。

地州工作機制手段有限，自籌資金能力弱，農村道路、垃圾治理、衛生廁所、污水管網等的建設維護存在較大資金缺口。目前主要除政府投入外，還沒有真正形成市場資本、民間資本參與，且一些地、縣無力提供專項經費，多元化、多形式的共建機制還未形成。目前，國家和自治區資金主要支持農村環境綜合整治、農村生活垃圾治理、鄉村綠化建設、美麗鄉村建設試點等，資金支持以“村內戶外”為主，投入較為分散、覆蓋面不廣，特別是在農村改廁方面缺乏項目支持，目前僅918個村莊安排“以獎促治”，相對于全區8 770個行政村來說，資金覆蓋仍顯不足。

現有專項規劃與農村人居環境整治新要求銜接性差，有的村鎮規劃編制早，不能適應性新的工作要求，在前瞻性、連貫性、集中連片性、發揮資金效益性等方面缺乏長遠統籌考慮；新疆地域跨度大、氣候特征差異大，廁所糞污、生活污水處理所需要的技術模式地域特征差異非常明顯，且相較于城市，農村污水的進水水質、變化規律、處理設施規模、都存在較大差異，而新疆農村人居環境整治相關工作現處起步階段，相關技術標準體系尚不健全，缺乏典型樣板示范，地州層面工作開展缺乏科學依據，如一些企業廠家先入為主，推廣建設的技術模式是否具有地區適宜性還有待商榷。

部分基層干部對農村人居環境整治新要求理解不深刻，宣傳引導工作不到位，工作氛圍不濃厚，影響了工作的推進力度。與農村物質文明建設快速發展所不相符的是，農牧民參與農村人居環境整治主動性不高，內生動力不足。在實地走訪中發現，一些地區還存在較為嚴重的生產生活陋習，“睡覺不上床、吃飯不上桌、如廁不進房”等現象普遍存在。

4 進一步推進農村人居環境整治工作的建議

農村人居環境保護立法是農業農村環境保護立法工作的重點，也是重要切入點，此項工作的落實將有效推動農業生產、農民生活、農村生態“三生”水平同步提高。在立法過程中要充分考慮農村環境污染防治相較城鎮污染防治的特殊性，積極探索符合新疆農村實際的立法規劃、環境監管制度、環境糾紛救濟制度等，推動農村人居環境保護工作有章可循，有法可依。

盡快建立區、地、縣3級評估考評工作機制，將農村人居環境整治納入各相關單位年度績效考評范圍，定期調度各地任務落實情況，全面壓嚴壓實責任。健全自治區和各地州的上下聯動機制，及時掌握和溝通各地州農村人居環境整治有關情況，確保自治區及時掌握工作中的新情況、新問題，以便進一步強化統籌，整合資源，形成合力。

村莊規劃修編完善要適時征詢村民意見，注重規劃的針對性，使得規劃更接地氣，更易落地。地州層面做好調查論證，結合區域實際，科學合理地確定重點任務、整治標準，明確綜合整治的路線圖、時間表，充分發揮專項規劃在建設實踐中的指導作用。自治區農村人居環境整治各相關部門，結合職責分工，針對全疆不同地區典型自然氣候特征、經濟承受能力、人文社會因素等，就農村改廁、垃圾治理、污水治理等主攻方向，開展調查研究、論證評價等，形成專項工作實施意見，加快出臺相應規范標準，加快組裝配套完善已有成熟技術。強化相關技術方案整合，大力推廣已有成熟技術。同時，研發出一批區域適應性強、簡單實用的新技術新產品。在南疆、北疆、東疆等不同區域選擇不同類型情況、不同基礎條件的縣市開展試點。在選定的試點縣市選擇城郊、遠郊、和偏遠鄉鎮中的鄉鎮附近村和偏遠村，通過試點建設，探索形成適合不同類型、區域的農村人居環境整治標準、政策、措施和方法，形成農區、牧區，城郊、遠郊等不同類型區域改廁、垃圾污水治理和村容村貌整治的可復制、易推廣的經驗和做法，在全疆范圍逐步進行復制推廣。

加大宣傳教育力度，不斷提高村民自我服務、自我管理、自我約束的意識，全面營造“政府主導、村民參與”的良好氛圍。通過協商對話等途徑，將農村人居環境管護相關工作列入村規民約，讓村民切實參與到環境治理之中。一些條件好的地區可試點村民付費制度，通過協商、制度等方式向村民收繳垃圾、污水處理等費用，讓村民認可并深度參與農村人居環境整治過程，增強其主人翁責任感。采取政府購買服務等多種扶持措施，培育發展各種形式的農村垃圾污水等處理市場主體。

厘清現有農村人居環境整治相關資金來源渠道與結構，全面摸清底數，地州層面根據各專項規劃，充分考慮農村人居環境整治所需設施建設、運營管護等各種要素，對轄域內農村人居環境整治所需要的資金規模進行科學、精準核算，根據資金需求規模，在自治區層面再統籌具體投入方案。鼓勵社會團體、企業和個人等其他形勢資金積極參與到農村人居環境整治之中，建立“政府投入為主，村民支持為輔，積極爭取社會支持”的多元化投資機制。