新型農業經營主體培育對策研究
——基于浙江寧波的探索

王 凱，毛杭軍，徐志豪，李佳丹，詹 柴

(1.寧波市農業科學研究院所，浙江寧波 315040；2.寧波市奉化區農業技術服務總站，浙江寧波 315500)

“十四五”時期乃至今后比較長的一段時間內，實施鄉村振興戰略、推進農業農村現代化都是我國農業農村發展的重要手段和目標。新型農業經營主體作為我國現代農業發展、經營的主體，培育的效果直接關系到農業農村發展的全局。從全國層面看，各地新型農業經營主體發展水平普遍不高，距離我國農業農村現代化的要求還有較大差距。家庭農場是新型農業經營主體的重要組成部分，而寧波培育家庭農場的做法被列為全國“五大模式”之一，寧波整體上培育新型農業經營主體取得了突出成效，為此，筆者從新型農業經營主體的理論內涵出發，結合現狀，找出關鍵問題和制約，把寧波的探索作為重要經驗，為全國新型農業經營主體的培育建言獻策。

1 新型農業經營主體理論內涵

概念提出。直接或間接從事農產品生產、經營活動的單位是農業經營主體，而生產經營活動往往包括生產、加工、儲運、銷售和服務等方面的內容。1978年開始，我國農村確立了以家庭聯產承包責任制為主的土地制度，直至今日，農村土地的承包戶一直是我國農業的基本經營主體，并得到了包括憲法在內的法律保證，成為我國農業和農村政策的基石。

然而，農村改革以來,不僅有關農業經營主體的爭論一直持續, 而且，隨著我國農村經濟結構調整、勞動力轉移，以及工業化和城市化快速發展，一方面，我國農業面臨著“誰來種地”“如何種地”的問題；另一方面，農戶群體逐漸分化，不僅新形態不斷出現，而且功能不斷強大，地位不斷提高，我國農業經營主體構成已經開始由農戶主導格局向包括農戶、農業專業(種植與養殖等)大戶、家庭農場、農業企業、農民專業合作組織以及社區性或行業性的農業服務組織等多類型經營主體并存格局轉變。這一過程中，“新型農業經營主體”的概念作為客觀現實在人們觀念上的反映，逐步形成，并在越來越多的理論、政策研究和實踐應用中受到的重視，不斷被理論化和概念化。事實上，2012年以前，“新型農業經營主體”一詞只是作為區別于家庭經營農戶的概念出現在部分理論和政策研究文獻中，但并沒有進行規范性的科學界定，有關概念定義至多是僅僅列舉了所包括的主要類型。2012年《浙江省人民政府辦公廳關于大力培育新型農業經營主體的意見》(浙政辦發〔2012〕73號)第一次將“新型農業經營主體”寫入了政府文件，并做了明確定義和提出了具體目標、思路和任務。2012年底，“培育新型農業經營主體”的要求在中央農村工作會議上被正式提出。

概念界定。基于上述背景分析可以發現，提出新型農業經營主體存在下面的3個基本事實：一是我國農業的基本經營制度是家庭聯產承包責任制，但這種模式存在規模化經營程度比較低、要素利用效率不高等缺陷；二是基于構建新型農業經營體系、實現農業現代化的現實需要；三是基于隨著工業化、城鎮化進程加快和農村勞動力大量轉移，專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業、農業社會化服務組織等新型農業經營主體應運而生，與傳統承包農戶共同構成現代農業經營體系的客觀事實。理論層面上，新型農業經營主體規模應當相對較大、裝備水平應當較高、生產經營能力應當較強、生產效益應當較好，可以是具體的農業生產經營單位、也可以是提供生產經營服務的社會化組織。在現實中，它是一個始終處于不斷變化和發展之中的概念，不同時空具有不同形態結構，但不論形態如何，適度規模、專業化生產、集約化經營、市場化運作是基本特征。當前，新型農業經營主體主要包括農業專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業和經營性農業服務組織。

基本目標。新型農業經營主體的基本目標在于促進農業要素投入，提升農業經營管理水平，推動農業規模經營，提高勞動生產率、土地產出率和農產品商品化程度，做到既要不斷增加農產品供給，又要不斷提高農民收入；既要不斷提高自身水平，包括生產裝備、設施、技術、經營管理等方面，又要注重適度規模經營，不斷提高勞動生產率、土地產出率。

基本功能。首先，通過對農業生產提供前中后全鏈條的服務，新型農業經營主體與傳統農戶相比，農業生產的組織化程度、專業化程度、集約化水平都更高，可以說是鞏固和完善了農業基本經營制度。可以說，培育壯大新型農業經營主體是對我國以家庭承包經營為基礎統分結合雙層經營體制的完善。

其次，就專業大戶和家庭農場這類主體而言，不僅發揮著農業生產的功能，更重要的是能夠對小農戶起到帶動和示范作用。對于農業龍頭企業和農民專業合作社而言，具備先進的管理理念、生產技術，這些要素注入農業生產中，會加速現代農業產業體系的完善，提高農業的市場競爭力和抗風險能力。因此，從產業發展層面看，新型農業經營主體是構建現代農業產業體系的依靠力量。

事實上，近年來，通過引導工商企業投資農業、農技人員參與農業產業化經營、農村能人領辦農業龍頭企業或專業合作組織等方式，不僅在農業區域化、特色化發展中，催生了一批規模經營主體；在農產品加工、流通業發展中，壯大了一批農業龍頭企業；在農業市場化發展中，加快了農業規模化進程，提高了農業市場化、產業化和組織化程度。

2 寧波新型農業經營主體的發展狀況

培育新型農業經營體系是黨的十九大和近年來中央一號文件的具體要求，更是我國現代農業發展的必然選擇。寧波作為我國長三角南翼經濟中心和東南沿海重要的港口城市和副省級計劃單列城市，改革開放以來，經濟社會發展始終走在全國前列，現代農業具有堅實基礎、獨特優勢和鮮明特色，2020年寧波農村居民人均可支配收入達到39 132元，是全國的2.28倍、全省的1.23倍，居全國15個副省級城市首位、省內城市第2位。但寧波耕地保有面積僅20萬hm左右，人均耕地只有0.036 7 hm，寧波現代農業建設的資源稟賦約束，對新型農業經濟主體培育提出了更高和更迫切要求。

寧波著力農業轉型升級和新型農業經營體系構建，以培育農業龍頭企業、專業合作社、家庭農場、種養大戶和新型職業農民為抓手，依靠體制機制創新和政策、資金支持，不斷提高農地流轉率和規模經營率，破解了農業“小生產與大市場”“小規模與大發展”的矛盾，促進了農業增效和農民增收，基本形成以企業為龍頭、合作社為骨干、家庭農場為補充、新型農民為基礎的多元化新型農業經營主體結構，基本實現了農業經營主體構成從家庭經營農戶主導的單一結構向包括家庭經營農戶、農業專業(種植與養殖等)大戶、家庭農場、農業企業、農民專業合作組織以及社區性或行業性的農業服務組織等多類型經營主體并存格局轉變。

圍繞農業轉型升級和構建新型農業經營體系，多措并舉推進多元化發展。

(1)以農產品加工和流通業為載體，選擇經濟實力厚，產業關聯大，輻射能力強的農業龍頭企業，以品牌建設為抓手，以技術改造為支撐，著力扶大扶強，發揮輻射帶動作用。截至2019年底，市級以上農業龍頭企業294家(其中國家級10家、省級42家)，其中生產加工型254家、市場流通型12家、服務組織型20家、產業融合型8家；市級以上農業龍頭企業總資產459億元，同比增長13.94%，三品一標認證數量197個，直接或間接帶動市內外農戶數192萬戶。

(2)以特色產品和優勢產業為紐帶，選擇區位好、專業性強，組織化程度高的農民專業合作社，以制度建設為抓手，以科學管理為支撐，著力機制創新，發揮組織帶動作用。截至2019年底，寧波市已有農民專業合作社2 565家，入股社員4.18萬戶，實現經營收入38.7億元，平均每家合作社入股會員16.3戶、經營收入150.9萬元，部、省、市級示范社分別達到31家、65家和154家。

(3)以區域優勢和農地流轉為依托，選擇生產基礎條件好，經營規模大、能力強的專業大戶，以法人化為抓手，以市場化為支撐，著力家庭農場建設，發揮示范帶動作用。20世紀80年代中后期，一批種糧大戶通過流轉土地開展適度規模經營，寧波家庭農場雛形開始出現。20世紀90年代后期，涌現出一大批從事果蔬、畜禽、水產等生產經營的大戶，2001年慈溪市周巷建鴻果蔬農場成為第一家家庭農場誕生，近年來發展速度不斷加快，經工商注冊登記的家庭農場總數5 196家，土地經營面積3.853萬hm，年銷售農產品總值33.9億元，平均每家7.4 hm、65萬元，省、市級家庭農場分別達到161家和301家。

(4)以政策引導和財政支持為基礎，選擇有志有為農民和專業對口高校畢業生，以技能培訓為抓手，以綠色證書為標志，提升傳統農民，培育職業農民。通過制定《寧波市鄉村振興人才發展規劃2019—2022年》《寧波市高素質農民培訓工作方案》，建立健全以農民學院、農民學校、農廣校為主體，其他高校、職業技術學校以及鄉鎮(街道)成校等為補充的全市農民教育培訓平臺，共培訓農業農村高素質農民1 411人、完成中高級新型職業農民培訓1 686人，為培育一支市場意識強、專業技術高、經營管理能力好的職業農民打下了堅實的基礎。

著力新型農業經營主體發展環境和體制機制創新，采取綜合措施，不斷增強新型農業經營主體活力。

(1)完善土地流轉機制，推進適度規模經營，為不斷增強新型農業經營主體活力創造制度條件。市財政統籌中央資金，按照375元/hm的標準，依據實測面積，對區縣(市)進行經費補助。各區縣(市)和鄉鎮也積極落實確權工作經費，兜底保障，確保不增加農民和村級負擔。到2018年6月底，全市農村承包土地經營權流轉面積達到10.107萬hm，占農戶家庭承包面積的69.3%；耕地規模經營面積達到10.647萬hm，占耕地總面積的69.2%。全市農村承包土地經營權流轉面積達到10.107萬hm，占農戶家庭承包面積的69.3%；耕地規模經營面積達到10.647萬hm，占耕地總面積的69.2%。

(2)完善產業化經營機制，大力實施綠色都市農業示范區“152211”工程。以推進農業供給側結構性改革為主線，聚力建設一批融生產、生活和生態于一體的綠色都市農業示范區，累計創建15個省級及以上現代農業園區，20個特色農業強鎮，20條示范性農業全產業鏈，100個多彩農業美麗田園示范基地、現代農業莊園及一批田園綜合體。

(3)完善科技強農機制，推廣科技成果轉化應用快捷模式，為增強新型農業經營主體活力提供科技支撐。2011年開始推廣“專家組科技團隊+試驗示范基地+科技示范戶+輻射帶動戶”的農業科技成果轉化機制。農業主導產業設置了首席專家，全面落實責任農技制度，并組建了蔬菜瓜果、畜牧生產、重大動物疫病防控、農產品質量安全等科技創新團隊，深入企業、農場、田頭、地頭為企業和農戶服務。

著力組織保障、政策保障、設施保障和技術保障，創新體制機制，不斷改進新型農業經營主體發展環境。

(1)著力組織保障。首先，市委、市政府堅持把“扶持新型農業經營主體就是扶持農業、扶持農民、扶持農業經濟發展”的理念貫穿到發展現代農業的全過程，新型農業經營主體培育被列入工作日程和績效考核范疇。其次，深入開展“干部進村入戶一線破解難題”活動，推行領導聯企業包項目，機關干部、農技、農機人員聯企業、聯基地、聯大戶等組織方式。

(2)強化政策保障。首先，市委、市政府及其相關部門先后出臺了一系列政策文件，加大了社會化服務組織和現代農民培育力度，加快了農業社會化服務體系建設步伐。再次，不斷創新金融支持政策，積極開展農戶與集體共有產權抵押貸款，大力推進全面推進農業政策性保險。2019年全年參保農戶8.5萬戶(次)，農險賠款3億元，簡單賠付率為116%。

(3)強化設施保障。農業設施是影響新型農業經營主體發展的重要原因。近年來，通過大力開展以“兩區”建設、耕地質量提升、物質裝備為主的農業基礎建設，為主體發展提供設施保障。2019年共安排中央和市級農業發展專項資金14.6億元，其中涉及經營主體培育扶持及各類補貼資金3.32億元。

3 寧波新型農業經營主體發展不足及障礙

結構功能單一，規范化運行及盈利能力不強。一些農民專業合作社還沒有建立起完善的管理制度，隨意性管理經常出現；一些農業龍頭企業不注重共建共享，與小農戶的利益聯結機制不暢通。一部分是名存實亡的“空殼社”，有些是企業為套取財政補貼的“掛牌社”或“翻牌社”，或是缺乏農產品定價 “話語權”，或是定價“話語權”掌握在牽頭辦社的政府部門和龍頭企業手中，缺少有效合理的利潤返還機制，農民受益極其有限，不少新型農業經營主體資產規模小，擔保抵押能力有限，商業銀行提供金融服務的主動性不高，融資難問題比較突出，贏利能力較弱，示范帶動能力不強。

產業化、組織化程度較低，經營人才匱乏。首先，農業產業化經營覆蓋面還不全。龍頭企業經營規模還不夠大,經濟實力不夠強。一些工商企業長期大面積租種農戶耕地,較少與農戶發生經濟聯系,推動農業產業化發展不足，甚至借產業化之名,從事非農產業。分散的農戶經營規模小,農戶兼業化傾向明顯,勞動生產率低下，面對競爭激烈的市場,缺乏做大做強、增效致富的內生動力。其次，利益機制不夠完善。不少龍頭企業、農業合作社與農戶沒有結成利益共享、風險共擔的關系,因而不能形成長久的、互惠互利的合作關系。再次，農業社會化服務體系不夠健全。農業產業化服務不少尚處于“服務體系不健全,服務力度不到位,服務效果不明顯”的狀態。最后，人力資源短缺，人才嚴重缺乏，大專及以上學歷人才從事農業生產經營活動的意愿不強。

土地管理制度不完善。客觀上，農業生產性建設用地畝均產生的稅收遠遠小于其他產業，在現實中，因建設用地指標緊張等多種因素，往往導致農業經營主體的用地需求難以得到滿足。此外，雖然當前承包地、宅基地“三權分置”改革在有序推進，但總體上，經營主體獲得抵押貸款的便利度還很低，獲得融資的能力不高。

城鄉分割體制未打破。近年來，戶籍管理制度和城鎮教育、醫療、養老、住房等社會保障制度改革不斷深化，但農民進城落戶門檻較高，再加上生活成本較高，大部分進城務工農民難以在城市落戶。導致部分地區的農民不愿意流轉土地，有些地方甚至拋荒或者僅小規模種植一些農作物，對適度規模經營有負面影響。

財政資金投入缺口大。寧波大多數財政支持政策主要用于民生事業、農村基礎設施建設和重點新型經營主體的支持，對于大部分綜合實力不強、還處在成長期的經營主體，更加需要資金的補助、項目的扶持，但這部分需求還沒有得到很好的滿足。此外，有些支農政策的宣傳力度不夠，很多主體不知道當前有哪些政策、能夠得到什么樣的幫助，政策實施的有效性也缺乏科學的評估。

4 對策建議

寧波創建家庭農場的做法被列為全國“五大”典型模式之一，從寧波的經驗來看，與其他新型農業經營主體相比，家庭農場往往能夠在投入、回報之間找到很好的平衡點，成為能夠有效開展適度規模經營的代表。寧波家庭農場之所以發展得好，并不是一蹴而就的，而是經歷了長期的積累，再加上政策的支持，觸發家庭農場成為優秀代表。從全國層面看，農業生產所需要的路溝渠等基礎設施還不夠完善，地區之間不平衡問題突出，部分地區高標準農田的比例還很低，農業生產可能在收種環節實施了機械化，但因水利不便，在一些譬如灌溉用水等環節仍然需要耗費大量的勞動力。此外，資金要素、人才資源、生產服務、改革創新等方面的也存在類似的情況。從寧波市實踐看，要培育發展好新型農業經營主體，就要為其發展創造良好的條件，需要為優質生產要素的投入暢通渠道。

新型農業經營主體與傳統的農業經營主體相比，主要就在于一個“新”字。“新”就要求要有新配套制度、新扶持政策，最重要的是要看培育新型農業經營主體的目標是什么，不能像扶持傳統經營主體一樣，更多地要注重農業現代化的要求，也就是說培育新型農業經營主體，最重要的是合理化地將最優資源投入到農業中，實現生產的集約、高效，推進農業高質量發展，避免所出臺的扶持政策過于泛化。從寧波的經驗看，要堅持“一不、三化、六個一”， “一不”即不允許耕地非農化、糧功區非糧化；“三化”即專業化、標準化、生態化生產；“六個一”即一張工商執照、一處管理用房、一本農事操作記錄、一份委托流轉合同、一個農產品質量安全承諾及培育一個品牌。

當前，我國農業生產普遍存在“誰來種地”之憂。寧波非常注重新型職業農民的培育，近年來吸引了一大批大學生、年輕勞動力成為新型主體。從全國來看，也應當把培育新型職業農民作為重要突破口。從培養方式上，打造一個全國性的、區域性的農民學校十分必要，寧波市奉化區滕頭村的鄉村振興學院已經輸出了不少農業專業人才，是很好的案例；對于一些農業龍頭企業、農民專業合作社等新型農業經營主體，本身就可以成為培育新型職業農民的主體，而且教學更注重理論和實踐的結合，建議在全國層面倡導、支持開展新型農業經營主體聯合培育新型職業農民的行動。另外，還需要進一步加強改革創新，包括新型職業農民的職稱制度、農業勞動者的社會保障制度、貸款融資等，新型職業農民有什么困擾就應當配套出臺、實施什么樣的針對性扶持政策，為農業注入新鮮血液。

新型農業經營主體要發展，首先面臨的就是流轉土地問題，而土地流轉率的高低，最重要的還是取決于農民的流轉意愿。從全國層面看，經濟越發達的地區，土地流轉率越高。土地承包經營權是農民最大的權益，只有聚焦最大程度地發揮農民土地承包經營權的效益，才能充分保障農民的收入，才能推進適度規模經營，才能更好地維護農民的利益。對于寧波，之所以能有較高的土地流轉率，主要還是做到了能夠從農民的根本利益出發，實現利益共享機制。下一步，建議重點圍繞建立科學高效的小農戶利益聯結機制做文章，支持發展訂單農業，支持農民以土地入股的形勢與新型農業經營主體簽訂合同，幫助小農戶實現“保底+分紅”的收益；有勞動能力的小農戶可以在家門口選擇為農業龍頭企業等新型主體務工，并逐步形成共建共享、風險共擔的機制。