甬舟鐵路PPP可行性論證研究

羅士瑾

（舟山市鐵路建設中心，浙江 舟山 316021）

0 引言

2019年7月1日，中華人民共和國國家發展和改革委員會（簡稱國家發展改革委）發布了《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》［1］，該文件與《政府投資條例》［2］同步生效，不僅體現了對政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）項目依法管理的法治精神，也是貫徹落實黨中央、國務院關于規范有序推廣PPP模式的具體行動，進一步明確所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證；只有通過可行性論證審查的項目，方可采用PPP模式建設實施；凡未依法履行“審核備”程序，以及可行性論證和審查中沒有明確采用PPP模式的項目，均為不規范PPP項目，不得開工建設。

甬舟鐵路作為“義甬舟開放大通道”的支撐性運輸通道，已列入《國家中長期鐵路網規劃（2016—2030年）》和《浙江省綜合交通運輸發展“十三五”規劃》，對舟山及寧波融入“一帶一路”和長江經濟帶國家經濟發展戰略具有重要意義。

甬舟鐵路項目擬采用PPP模式運作，成為首條開展PPP可行性論證的高速鐵路項目。項目主要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面，對項目是否適宜采用PPP模式進行分析和論證。

1 論證思路

PPP項目可行性論證需要在項目投融資方案基本條件確定的基礎上，以定量分析和定性分析相結合的方式，通過專家會議法，最終綜合評定項目采用PPP模式的可行性。甬舟鐵路PPP項目可行性論證按照以下4個階段開展研究。

1.1 投融資方案基本條件確定

依據項目建設規模、技術標準、投資估（概）算及分年投資計劃、經濟評價等相關內容，結合國家和地方政策文件要求，通過財務分析方法，研究確定PPP項目實施范圍、運作模式、項目資本金比例、股權結構、債務融資、項目回報類型、補貼年限、收益水平等基本條件。

1.2 定量分析

根據投融資基本條件基礎數據，運用PPP項目物有所值定量分析法，進行財政支出責任測算，分別開展項目全生命周期成本分析和財政承受能力論證。

通過比較PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP值）是否小于公共部門比較值（PSC值），判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。

通過測算政府方承擔的全部PPP項目一般公共預算支出責任占本級政府一般公共預算支出的比例是否超過10%，判斷財政承受能力是否通過。

1.3 定性分析

根據國家PPP項目相關政策文件精神，結合項目實際情況及類似PPP項目成功經驗，運用定性分析法，綜合考慮相關方期望，科學、合理地開展政府投資必要性和投資方式分析、項目采用PPP模式必要性分析、風險管理效果分析、運營效率分析、吸引社會資本參與能力分析等研究工作。

1.4 專家評審

在前3個階段研究分析的基礎上，進行相關信息補充、整合，形成《PPP可行性論證報告》。結合政府主管部門要求，組織召開專家評審會議，取得專家評審意見。

2 甬舟鐵路項目基本情況

2.1 項目概況

甬舟鐵路位于浙江省東部沿海地區，線路西起寧波樞紐寧波東站，利用既有線至邱隘站接軌后，新建線路向北引出，經寧波市鄞州區、北侖區，至舟山市金塘島、冊子島及本島，終于定海區白泉鎮。線路全長77.004 km，其中新建線路長70.739 km、既有線路長6.265 km。在新建正線中，路基長9.115 km，橋梁長26.374 km，隧道長35.250 km，工程橋隧比約87.1%。項目在金塘水道跨海段以隧道方式敷設，與甬舟高速公路復線共通道共建隧道；在西堠門水道、富翅門水道及桃夭門水道三處跨海段，與甬舟高速公路復線合建公鐵兩用橋。

全線設車站7座，其中新建車站4座，分別是北侖西站、金塘站、馬岙站、舟山（白泉）站；改建既有站3座，分別是寧波東站、云龍站、邱隘站。除邱隘站為接軌站外，其余為辦理客運業務的中間站。設動車存車場1處，位于舟山站。

根據甬舟鐵路項目可行性研究報告，項目總投資270.03億元（其中公鐵合建部分，暫按鐵路公路各50%計列），靜態投資244.18億元，建設期貸款利息20.94億元，機車車輛購置費4.80億元，鋪底流動資金0.11億元。

項目建設總工期為6年（含聯調聯試及運行試驗），初步擬定2020年開工建設，2026年開始運營。

2.2 項目預測客流量

甬舟鐵路項目客流包括樂觀客流與保守客流2種方案，預計2030、2035、2045年的樂觀客流量與保守客流量及列車對數見表1，根據《甬舟鐵路項目工程可行性研究報告》，客流預測推薦保守客流，行車組織采用保守客流方案下的組織方案，單組重聯比為59%∶41%。

表1 客流量及列車對數

3 甬舟鐵路項目投融資方案基本條件

3.1 運作模式

甬舟鐵路為新建鐵路項目，屬于準公共產品，具有公益性特征，項目本身具有一定的經營性，但經營收入不足以覆蓋項目投資及運營成本，需政府方給予部分補貼資金或資源。針對甬舟鐵路PPP項目，政府通過資本金注入的方式直接投資，并授予特許經營權附加部分補貼，采用建設—運營—移交（BOT）模式［3-4］。項目運作交易結構見圖1。

圖1 甬舟鐵路PPP項目運作交易結構

3.2 PPP項目實施范圍

甬舟鐵路擬采用不擔當模式，委托中國鐵路上海局集團有限公司運營，機車車輛擬由中國國家鐵路集團有限公司統一安排［5-6］，因此該PPP項目實施范圍應在《甬舟鐵路可研報告》的建設范圍基礎上扣除機車車輛購置，PPP項目范圍內可研估算約為265.23億元，靜態投資244.18億元。根據項目分年投資計劃、資本金比例及融資利率，調整項目建設期利息后，重新估算甬舟鐵路PPP項目范圍內總投資約為266.50億元。

3.3 資本金比例及股權結構

3.3.1 資本金比例

國發〔2015〕51號文［7］規定，鐵路項目資本金比例不得低于20%。項目資本金比例設置除滿足國務院相關要求外，應結合項目融資、政府財政情況、社會資本投資意愿及財務分析等綜合確定。

國發〔2019〕26號文［8］要求，在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控的前提下，可以適當降低項目最低資本金比例，但下調不得超過5個百分點。為深入研究資本金比例，設置了30%、35%、40%三個對比方案進行分析論證。不同資本金比例對比分析見表2。

表2 不同資本金比例對比分析 億元

經方案對比分析論證，隨著項目資本金比例提高，政府方資本金出資增加，可行性缺口補貼略有減少，政府方出資總額增加。根據鐵路項目調研結果顯示，浙江省已實施的鐵路PPP項目，如杭紹臺鐵路、杭溫鐵路、杭衢鐵路資本金比例均采用30%。綜合分析，甬舟鐵路PPP項目資本金比例設置為30%。

3.3.2 股權結構

根據《PPP項目合同指南（試行）》［9］規定，政府在項目公司中的持股比例應當低于50%，且不具有實際控制力及管理權。為深入研究股權結構對政府方資本金及補貼的影響，該項目股權結構設置了政府方與社會資本股權比例為49%∶51%、40%∶60%和35%∶65%三種方案進行對比分析，不同股權結構對比分析見表3。

表3 不同股權結構對比分析 億元

經方案對比分析論證，政府方股權比例越高，政府方資本金出資越多，運營期補貼越少，政府出資總額越小，現值相當。同時，應滿足政府在項目公司中的持股比例應當低于50%且不具有實際控制力及管理權規定。

綜合分析，甬舟鐵路PPP項目股權結構為：政府方占49%，社會資本方占51%。

3.4 債務融資

該項目PPP范圍內的債務資金，由政府與社會資本方合資成立的項目公司作為融資主體通過銀行貸款等方式解決。債務資金融資利率暫取中國人民銀行公布的5年期以上長期貸款基準利率4.9%［10］。

3.5 項目回報類型

項目實施過程中，項目公司作為鐵路運營主體，在運營期內可獲得鐵路運輸收入與其他多元經營開發收入等，具備一定使用者付費基礎，但該項目屬于末端鐵路，投資大，客流量有限，合作期內使用者付費不能完全覆蓋項目建設成本、運營總成本及投資各方的合理回報，需政府支付運營補貼，因此該項目回報類型為可行性缺口補助。

3.6 補貼年限

該項目設置運營期前15年、20年及30年3種等額補貼方案，經財務測算分析結果如下：

（1）運營期前15年等額補貼方案。運營期前15年，項目公司收入高，財務生存能力好，社會資本收益好。但項目公司運營期第16～22年連續7年處于虧損狀態，股東在運營期第16～29年連續14年無法獲得稅后利潤，不利于政府與社會資本長期穩定合作。

（2）運營期前20年等額補貼方案。項目公司運營期30年內累計凈現金流量均大于零，財務生存能力較好；項目公司運營期第6年由虧損轉盈利，股東運營期第10年可獲得稅后利潤分配，有利于政府與社會資本長期穩定合作。

（3）運營期前30年等額補貼方案。運營期政府年均補貼較小，但項目公司前期運營成本高，運營期前10年累計凈現金流量均為負值，需采用短期貸款（過橋貸款）等方式籌集正常運營所需資金，不利于項目公司正常穩定經營。

綜合分析，該項目采用運營期前20年等額補貼方案。

3.7 項目收益水平

項目選擇社會資本投資財務內部收益率作為控制指標，結合浙江省已實施的類似鐵路PPP項目經驗及項目實際特點，控制社會資本投資財務內部收益率在5.0%～6.5%。項目收益水平設置5.0%、5.5%、6.0%、6.5%四種方案進行對比分析，不同項目收益水平對比分析見表4。

表4 不同項目收益水平對比分析 億元

4 甬舟鐵路PPP可行性論證分析

4.1 定量分析

4.1.1 全生命周期成本分析

根據財金〔2014〕113號文［11］規定，項目全生命周期是指項目從設計、投融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。該項目全生命周期為政府與社會資本合作期，即36年，其中建設期6年、運營期30年。該項目全生命周期成本是指項目合作期內政府擬承擔的全部或部分支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險及配套等支出責任。

為論證PPP模式能否有效降低項目的全生命周期成本，采用定量分析法，假定在采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過將PPP項目全生命周期內政府方凈成本現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本［12］。

選擇投融資方案中社會資本最高收益水平6.5%，測算PPP模式下全生命周期成本最大值，若PPPmax值小于PSC值，認定采用PPP模式能降低項目全生命周期成本。

（1）PPP模式下的項目成本。PPP項目全生命周期內成本包括股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任，具體如下：

①股權投資。該項目由政府方與社會資本方合資成立項目公司運作，政府方股權比例為49%，政府股權投資支出現值約為32.19億元。

②運營補貼。該項目采用運營期前20年等額補貼方式，經測算政府方需支出可行性缺口補助現值約為129.03億元。

③承擔風險責任支出。在PPP模式下，政府方承擔的風險主要可分為兩部分，一部分為政府方全部承擔的風險，即無論是否采取PPP模式，政府方均需承擔的風險，包括特定條件下補貼資金支付風險、征地拆遷和管線遷改風險、項目審批風險、稅收風險等；另一部分為雙方風險共擔部分政府方自留風險，包括列車開行對數風險、融資風險、利率風險、不可抗力風險等。根據政府方承擔風險、責任，計算該項目各年度政府承擔風險支出限值總額約17.70億元。

④配套投入。配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。該項目土地征收和整理、建設部分項目配套措施均已納入PPP項目實施范圍，因此該PPP項目無配套投入支出。

經上述測算，該項目PPP模式下，項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP值）為178.92億元。

（2）政府自建模式下的項目成本。傳統模式下，項目全生命周期成本包括建設運營維護凈成本、項目全部風險成本和為消除傳統模式下政府的優越性增加的競爭性中立調整值等三部分內容，具體如下：

①建設運營維護凈成本。建設凈成本主要包括參照項目設計、建造、更新改造等方面投入的現金及固定資產、土地使用權等實物和無形資產的價值，扣除參照項目全生命周期產生的轉讓、租賃或處置財產所獲的收益。運營維護凈成本主要包括參照項目全生命周期內運營維護所需的原材料、設備、人工、能源等成本，以及運營管理費用和運營期財務費用等，并扣除假設參照項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。該項目建設和運營維護凈成本值為137.12億元。

②項目全部風險成本。政府傳統投資模式下，項目的全部風險均由政府承擔。經測算，該項目的全部風險成本現值約為34.72億元。

③競爭性中立調整值。計算競爭性中立調整值主要是為了消除政府傳統采購模式下公共部門相對社會資本所具有的競爭優勢，以保障PPP模式與傳統模式能在公平的基礎上進行比較。政府競爭優勢通常包括政府比社會資本少支出的土地費用、行政審批費用及相關稅費等費用。該項目為交通基礎設施建設項目，征地拆遷等相關土地費用已納入項目建設成本，與政府完全投資相比PPP模式并不會支出更多的土地費用。該項目主要的競爭性中立調整值為企業所得稅、增值稅及附加，按國家稅法及行業的有關規定，該項目在PPP模式下應按25%繳納企業所得稅，享受“三免三減半”優惠政策，以在PPP模式下根據財務測算模型計算得出的每年應繳納稅收額度為競爭性中立調整值，為11.35億元。

經上述測算，該項目在政府傳統投資模式下，項目全生命周期內政府承擔的凈成本現值（PSC值）約為183.19億元。

（3）PPP值與PSC值比較。該項目PPP全生命周期內，政府方凈成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，PPP值為178.92億元，PSC值為183.19億元，PPP值小于PSC值，物有所值系數為2.33%，認定為該項目采用PPP模式較傳統模式可降低全生命周期成本。

4.1.2 財政承受能力論證分析

PPP模式下，該項目的財政支出責任包括股權支出、運營補貼、風險支出及其他配套投入四部分內容。經財務論證，合作36年內，該項目財政支出責任由省政府、寧波市及舟山市政府按照約定的出資比例共同承擔。

根據財金〔2015〕21號文［13］要求，分別對省政府、寧波市及舟山市政府的財政承受能力進行論證，省政府、寧波市及舟山市政府全部PPP項目由一般公共預算支出所承擔的支出責任占本級政府一般公共預算支出的比例均不超過10%，符合財金〔2015〕21號文［13］規定的PPP項目財政支出責任占一般公共預算支出比例不超過10%的要求，初步通過財政承受能力論證。

4.2 定性分析

4.2.1 政府投資必要性和投資方式分析

（1）政府投資必要性。甬舟鐵路屬于市場不能有效配置資源的重大公共基礎設施項目，其社會效益遠大于經濟效益，為民生工程。同時，該項目地形復雜且海上工程占比高、投資大、經濟技術指標高，但線路等級相對較低，為盡端式線路，其客流相對較少，項目經營收入不足以覆蓋項目全生命周期成本，為準經營性項目，符合《政府投資條例》［2］規定的政府資金投資方向（見表5）。

表5 《政府投資條例》相關規定

（2）政府投資方式。政府投資資金安排，既應符合《政府投資條例》的規定（見表5），還應符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關要求。該項目若采用政府直接投資方式，建設期政府資金籌集壓力大，不能發揮政府資金杠桿效益及引導帶動作用，不利于加快基礎設施建設與經濟發展，且政府直接投資方式一般適用于非經營性項目，不符合政府直接投資范圍。

該項目為準經營性項目，經營收入不足以覆蓋項目建設及運營成本，為響應國家政策，創新基礎設施建設投融資機制，擴寬渠道，增加供給，實現可持續發展，促進經營機制轉變，減緩政府風險承擔，擬采用PPP模式實施。依據發改投資〔2014〕2724號文［14］規定，該項目采用政府資本金注入并授予特許經營權附加部分運營補貼的方式實施。

4.2.2 采用PPP模式必要性分析

根據國發〔2014〕60號文［15］、發改基礎〔2015〕1610號文［16］等文件精神，為推進經濟結構戰略性調整，加強薄弱環節建設，促進經濟持續健康發展，迫切需要在鐵路行業等重點領域創新投融資機制，充分發揮社會資本投資的積極作用，加快推進鐵路投融資體制改革，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本積極參與鐵路項目投資，拓寬鐵路項目投融資渠道，完善投資環境，促進鐵路市場競爭，推動體制機制創新，促進鐵路事業加快發展。

甬舟鐵路項目工程技術難度高、投資規模大，采用PPP模式引入社會資本參與項目投融資、建設及運營等，是國家政策導向下充分引入市場競爭機制和先進管理經驗的體現，有助于提高項目經濟效益、建造和運營管理效率，促進政府職能轉變，減少政府當期財政壓力，實現風險共擔利益共享的雙贏局面。

4.2.3 運營效率分析

該項目采用PPP模式引進具有先進運營管理經驗的社會資本，在運營期項目公司可借助社會資本先進的管理經驗和技術水平，不斷提升企業管理、技術和服務水平，提高運營效率。在設置風險分配機制時，考慮讓更有利于防范、化解風險的一方承擔，項目運營管理、設施設備維護等風險全部或大部分轉移給社會資本或項目公司，最大限度地降低運營期政府方風險。而政府方在與社會資本方（項目公司）簽訂合同文件時，應充分考慮項目建設標準和運營服務效果，將政府補貼資金的支付與績效考核完全掛鉤，激勵社會資本提高運營效率。

4.2.4 風險管理效果分析

對政府方而言，該項目采用PPP模式實施，既可通過有效的市場化競爭機制，解決項目投融資難題，降低融資成本，緩解政府的近期資金壓力，提高財政資金的使用效率；又能推動政府部門進一步轉變職能，提高公共產品和服務的供給能力，通過合理的風險分擔機制，實現項目設計、融資、建造、財務和運營維護等商業風險向社會資本方有效轉移，從而降低政府方風險。

采用PPP模式引進優質社會資本，充分發揮社會資本先進的投融資、建設、運營管理經驗，提高項目運作效率，實現有關風險向社會資本方合理轉移，社會資本方（項目公司）通過項目自身收益及政府可行性缺口補助獲取合理的投資收益，實現社會資本投資經營的“物有所值”。

4.2.5 吸引社會資本參與能力分析

甬舟鐵路位于長三角地區，經濟發達，旅游資源豐富，旅游客流量大，近年來游客數量穩增長，且寧波市、舟山市承載的國家使命較多，項目客流穩定、潛力較大，且具有世界級跨海大橋和跨海隧道，具有較大技術攻關難度和較好的投資價值，對社會資本有充分的吸引力，有利于調動社會資本的投資積極性［17-19］。

項目所包含的3座海上特大型公鐵合建橋梁及特長海底隧道對具備設計、施工等能力的大型央企具有較大吸引力。

4.3 專家評審

根據發改投資規〔2019〕1098號文［1］要求，完成《甬舟鐵路PPP可行性論證》，組織并邀請鐵路、工程技術、經濟、金融、法律等相關專家對報告進行評審。

經專家組評審，甬舟鐵路采用PPP模式，符合國家在基礎設施領域加大引入社會資本力度，促進公共服務水平提升的精神；引入社會資本參與甬舟鐵路建設，對推進高速鐵路建設、增加傳統基礎設施有效供給具有積極意義；項目適宜采用PPP模式實施。

5 結論

通過上述可行性分析得出如下結論：

（1）甬舟鐵路屬于市場不能有效配置資源的重大公共基礎設施項目，項目經營收入不能完全覆蓋項目建設、運營成本及社會資本合理回報，屬于準經營性項目，采用政府資本金注入并授予特許經營權附加部分運營補貼的投資方式合理可行，符合《政府投資條例》及相關政策規定。

（2）假設產出績效相同的前提下，經測算分析，該項目采用PPP模式較傳統模式可節約全生命周期成本，提高公共服務供給效率。

（3）甬舟鐵路項目采用PPP模式實施，政府財政承受能力在財政部規定的PPP項目承受范圍內。

（4）采用PPP模式，可通過建立合理的風險分擔機制，實現項目設計、融資、建造、財務和運營維護等技術及商業風險向社會資本方有效轉移，針對政府方自留風險可通過制定有效的風險控制措施消除和降低政府方承擔的風險，較傳統模式可降低政府方風險或支出責任。

（5）甬舟鐵路作為舟山市第1條鐵路，項目客流穩定、潛力較大，具有較大的投資價值，對社會資本有充分的吸引力。且通過引進優質社會資本方參與項目建設、運營，可提高公共基礎設施供給效率。

基于上述結論分析可知，甬舟鐵路項目采用PPP模式實施符合國務院、國家發展改革委、財政部、浙江省及鐵路行業政策要求，順應國家體制改革，轉變政府職能，有利于建設服務型政府，能充分發揮社會資本投融資、建設、運營優勢，能夠創新投融資機制、拓寬融資渠道、提供公共基礎設施供給效率，實現可持續發展。因此，甬舟鐵路項目推薦采用PPP模式實施。